趙燕萍

（河南警察學(xué)院，河南鄭州450000）

歷經(jīng)30 年的改革開(kāi)放，當(dāng)代中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在改革中得到長(zhǎng)足完善。 經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng)，使得個(gè)人的差別明顯，社會(huì)分層日趨明顯，不同的利益集團(tuán)開(kāi)始嶄露頭角。不同社會(huì)利益集團(tuán)間可能因利益差別并且得不到及時(shí)有效的協(xié)調(diào)而引發(fā)矛盾沖突。 在和諧社會(huì)構(gòu)建中，伴隨著大量的不穩(wěn)定因素，警察機(jī)關(guān)是社會(huì)秩序的重要維護(hù)力量之一，是處在第一線的公共機(jī)構(gòu)，通過(guò)警務(wù)行為，調(diào)和社會(huì)矛盾，為社會(huì)提供良好的治安環(huán)境這一公共服務(wù)產(chǎn)品，增強(qiáng)社會(huì)的和諧度，以維護(hù)和諧社會(huì)的穩(wěn)定大環(huán)境。

1 警察執(zhí)法的困境

警察執(zhí)法是指警察作為執(zhí)法主體依照相關(guān)的法律將執(zhí)法權(quán)力直接作用于行政相對(duì)人而采取的各種強(qiáng)制性的執(zhí)法處理行為的總稱。在所有的行政執(zhí)法領(lǐng)域中，警察執(zhí)法領(lǐng)域是政府代表的公權(quán)力和公民代表的私權(quán)利接觸最為頻繁、社會(huì)矛盾最容易激化的領(lǐng)域。 從這個(gè)意義上講,社會(huì)和諧的關(guān)鍵在于警察執(zhí)法為代表的的行政和諧。 然而影響其和諧的關(guān)鍵因素除了規(guī)則本身以外,就是警察執(zhí)法權(quán)力的表達(dá)形態(tài)或?qū)崿F(xiàn)形式——警察執(zhí)法方式。 警察執(zhí)法方式服務(wù)于警察執(zhí)法的目的,直接影響著行政執(zhí)法目的的實(shí)現(xiàn)程度和最終效果。 建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府,構(gòu)建和諧社會(huì),必須在重新認(rèn)識(shí)行政執(zhí)法。 主體與行政相對(duì)人關(guān)系的基礎(chǔ)上,規(guī)范行政執(zhí)法權(quán)的行使,創(chuàng)新行政執(zhí)法方式。 但是，種種因素制約著警察執(zhí)法方式的和諧，不僅會(huì)降低行政效率、助長(zhǎng)行政腐敗，更為嚴(yán)重的是會(huì)增大國(guó)家經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)和政治風(fēng)險(xiǎn)。

1.1 警察執(zhí)法的安全性降低導(dǎo)致警察執(zhí)法的成本加大

當(dāng)前, 諸如直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和健康持續(xù)發(fā)展的群體性事件、恐怖暴力事件和人質(zhì)事件等公共危機(jī)事件, 以及那些突然發(fā)生的、可能嚴(yán)重影響警察隊(duì)伍形象的危機(jī)事件等等, 都可能對(duì)公安機(jī)關(guān)產(chǎn)生消極的負(fù)面影響。 而要有效應(yīng)對(duì)上述危機(jī), 防止負(fù)面影響的產(chǎn)生, 就必須進(jìn)行警察形象重塑, 要努力塑造“親民、愛(ài)民、助民”的警察形象, 爭(zhēng)取重塑的警察形象能盡早得到社會(huì)公眾的認(rèn)可。 只有這樣, 在危機(jī)發(fā)生之時(shí), 社會(huì)公眾才會(huì)信任警察、 支持警察, 并可能自覺(jué)地幫助去警察克服這些危機(jī)。目前警察腐敗案件數(shù)量在增多，大案在增多，涉案人員膽子越來(lái)越大已經(jīng)成為路人皆知的事實(shí)。2002 年，公安民警違法違紀(jì)案件中，玩忽職守、徇私舞弊、刑訊逼供等發(fā)生在執(zhí)法環(huán)節(jié)，直接或者間接損害民眾合法權(quán)益的案件占全部案件總數(shù)的將近一半。一個(gè)腐敗的案例就如米諾骨牌效應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)公正的徹底破滅，從而危及警察整個(gè)行業(yè)乃至這個(gè)政府存在的合理性。

1.2 警察機(jī)構(gòu)執(zhí)法管理層級(jí)過(guò)多，機(jī)構(gòu)龐大，運(yùn)作效率不高

有些省級(jí)公安機(jī)關(guān)設(shè)副廳級(jí)機(jī)構(gòu)十來(lái)個(gè)，正副處長(zhǎng)幾百人，科長(zhǎng)副科長(zhǎng)過(guò)千人，還有享受待遇的廳、處級(jí)，各種安排退而不休人員的協(xié)會(huì)、基金會(huì)等，非執(zhí)法人員占了近一半，全需要財(cái)政供給。 一件公文從大樓內(nèi)轉(zhuǎn)來(lái)轉(zhuǎn)去，耗盡了多少才俊的青春年華與納稅人錢財(cái)。 派出所作為一級(jí)戰(zhàn)斗實(shí)體，設(shè)置的初衷就是直對(duì)基層、直對(duì)群眾，但派出所下設(shè)社區(qū)中隊(duì)，必然造成派出所機(jī)關(guān)化，遇到指標(biāo)任務(wù)就分解下達(dá)，警力難以真正下沉到基層。 社區(qū)中隊(duì)不具備一級(jí)公安機(jī)關(guān)的法律地位，對(duì)外不能獨(dú)立出具具有法律效力的文書。 社區(qū)中隊(duì)設(shè)置過(guò)多，規(guī)模普遍偏小，既要配合上級(jí)公安機(jī)關(guān)開(kāi)展工作，又要安排四班值班備勤，既要接處警辦案，又要開(kāi)展社區(qū)警務(wù)，導(dǎo)致警力嚴(yán)重不足，很難有效組織開(kāi)展社區(qū)警務(wù)，也無(wú)法及時(shí)處置社區(qū)警情，部分社區(qū)中隊(duì)出現(xiàn)排隊(duì)等待處警現(xiàn)象。 層次增多，行政成本必然加大，溝通渠道拉長(zhǎng)，信息傳遞就會(huì)減緩，工作效率肯定降低；警力分散，一旦面臨大規(guī)模的突發(fā)性群體事件，必定難以做到快速反應(yīng)。

1.3 警察執(zhí)法監(jiān)督低效是目前警政制度中的重要弊端之一

近年來(lái)，人大、紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)構(gòu)在對(duì)警察執(zhí)法的監(jiān)督方面取得了一定的成績(jī)，但監(jiān)督機(jī)制低效，監(jiān)督實(shí)效不理想。監(jiān)督不力表現(xiàn)在以下幾方面：第一，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)警察機(jī)關(guān)的監(jiān)督軟弱無(wú)力。中國(guó)憲法賦予各級(jí)人大實(shí)施法律監(jiān)督的職能，但因監(jiān)督機(jī)構(gòu)太多，并沒(méi)有形成一個(gè)核心監(jiān)督機(jī)構(gòu)，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)彼此重疊、職責(zé)交叉，加之人大內(nèi)部機(jī)構(gòu)不完備，無(wú)專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，致使許多憲法賦予的監(jiān)督權(quán)力缺乏可操作性，監(jiān)督乏力，難以到位。 第二，權(quán)力配置不合理使各級(jí)紀(jì)檢、監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)警察部門的制約無(wú)力。 對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督機(jī)關(guān)并不少，有檢察院的監(jiān)督，黨內(nèi)有紀(jì)委，政府內(nèi)有監(jiān)察部門，但雙重領(lǐng)導(dǎo)體制使行使監(jiān)督權(quán)的主體受制于監(jiān)督客體而缺乏必要的獨(dú)立性和權(quán)威性。 另外，各監(jiān)督機(jī)構(gòu)缺乏實(shí)施監(jiān)督職責(zé)所必需的權(quán)力和權(quán)威，監(jiān)督人員往往受制于長(zhǎng)官意志，監(jiān)督的效果必然大打折扣。第三，新聞?shì)浾摫O(jiān)督?jīng)]有發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在西方，新聞監(jiān)督權(quán)成為社會(huì)的“第四種權(quán)力”。在我國(guó)現(xiàn)實(shí)中，對(duì)新聞?shì)浾摰男姓深A(yù)過(guò)多，新聞工作者的工作權(quán)利和輿論監(jiān)督權(quán)缺乏充分的法律保護(hù)，沒(méi)有起到引發(fā)其他監(jiān)督的先導(dǎo)作用。第四，對(duì)警權(quán)的社會(huì)監(jiān)督相當(dāng)薄弱。 由于公安機(jī)關(guān)的特殊性，人民的監(jiān)督舉報(bào)缺乏來(lái)自法律和司法機(jī)關(guān)的安全保護(hù)。

2 憲政視野下警察執(zhí)法方式的轉(zhuǎn)變

和諧社會(huì)應(yīng)是一個(gè)社會(huì)控制機(jī)制完善的社會(huì)。真正的和諧社會(huì)建立在尊重人的權(quán)利基礎(chǔ)上的有法治秩序的社會(huì)。 從終極目標(biāo)來(lái)看，法治的使命并非在于管理社會(huì)而在于保障人權(quán)。 因?yàn)樯鐣?huì)是人類的社會(huì)，管理好社會(huì)歸根結(jié)底是為保障和實(shí)現(xiàn)人權(quán)服務(wù)的，法治是為了實(shí)現(xiàn)人權(quán)保障而采取的必要手段。 對(duì)警權(quán)的行使進(jìn)行有理有節(jié)的監(jiān)督，在權(quán)力的縱向配置上，實(shí)現(xiàn)治者與被治者的制衡，在權(quán)力的橫向配置上，實(shí)現(xiàn)不同權(quán)力主體的制衡，立法權(quán)、司法權(quán)、執(zhí)行權(quán)相互統(tǒng)一又制約有力，這已成為當(dāng)務(wù)之急。 法治社會(huì)的具體表現(xiàn)是能夠有效約束公共權(quán)力，也能有效打擊小團(tuán)體與個(gè)人的越軌行為與違法行為，對(duì)諸多反社會(huì)的力量能夠有效地控制。

第一，確立警權(quán)的法定性，以制度規(guī)范促進(jìn)警察執(zhí)法的實(shí)施。警權(quán)是國(guó)家權(quán)力的一個(gè)重要內(nèi)容，而且是直接體現(xiàn)國(guó)家強(qiáng)制的一項(xiàng)重要權(quán)力。 其次，警權(quán)是國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，直接體現(xiàn)國(guó)家意志，警權(quán)的權(quán)利主體是國(guó)家。 警權(quán)具有強(qiáng)制性。 警權(quán)的強(qiáng)制性是國(guó)家強(qiáng)制力的重要體現(xiàn)，是由國(guó)家權(quán)力的強(qiáng)制性決定的。警權(quán)的這種強(qiáng)制性，集中表現(xiàn)為拒絕或違抗警察權(quán)的實(shí)施，將要承擔(dān)法律上的后果，受到國(guó)家法律的制裁。 警權(quán)的強(qiáng)制性是一種直接強(qiáng)制，即不需要借助其他國(guó)家機(jī)關(guān)的力量， 而由警察機(jī)關(guān)直接施加于相對(duì)人身上的一種特殊的強(qiáng)制。 警權(quán)具有法定性。 警權(quán)同國(guó)家權(quán)力一樣受到了國(guó)家根本法——憲法的制約。因此，這種權(quán)利從一開(kāi)始就是受到一定限制的。警權(quán)的法定性主要體現(xiàn)在：國(guó)家通過(guò)立法確定警權(quán)的權(quán)力范圍；明確行使警權(quán)的主體，規(guī)范警權(quán)的運(yùn)用；監(jiān)督警權(quán)的實(shí)施；保障警權(quán)的實(shí)現(xiàn)等方面。 在一個(gè)法治國(guó)家，警權(quán)不能存在任何的隨意性和任意性。警權(quán)的范圍、內(nèi)容以及警權(quán)的實(shí)施、監(jiān)督、保障，必須由國(guó)家的法律以規(guī)定。

第二，完善警察執(zhí)法相關(guān)機(jī)制建設(shè)，通過(guò)警察形象重塑工作減少警察執(zhí)法成本。 社會(huì)公眾對(duì)總體警察形象的評(píng)價(jià)在很大程度上會(huì)受到民警的言行舉止的影響。 隨著我國(guó)政府行政管理體制的進(jìn)一步改革和政府職能的轉(zhuǎn)變, 向社會(huì)公眾展現(xiàn)“親民的、重服務(wù)的”政府形象就成為建設(shè)服務(wù)性政府的迫切需要。 因而, 作為政府重要職能部門的公安機(jī)關(guān)也必然要順應(yīng)時(shí)代和執(zhí)法環(huán)境的變化發(fā)諸多矛盾的產(chǎn)生有時(shí)是不可避免的。 而通過(guò)塑造警察的良好形象來(lái)獲得社會(huì)公眾的理解、 認(rèn)可和支持,則是構(gòu)建和諧警民關(guān)系重要途徑之一。 在警察公共關(guān)系中, 制度建設(shè)是促進(jìn)形象建設(shè)的根本保證。 要通過(guò)制度來(lái)規(guī)范和引導(dǎo)公安機(jī)關(guān)民警的行為舉止、 調(diào)動(dòng)民警的工作積極性和責(zé)任感, 對(duì)公安機(jī)關(guān)實(shí)行規(guī)范化、制度化管理, 推進(jìn)公安隊(duì)伍的正規(guī)化建設(shè), 進(jìn)而配合警察形象重塑目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。 在社會(huì)公眾心目中形成良好的警察形象, 使社會(huì)公眾理解警察、愿意和警察接觸、支持警察工作,從而實(shí)現(xiàn)警民親密合作, 使公安機(jī)關(guān)在實(shí)現(xiàn)警民關(guān)系密切的同時(shí), 還可以依靠社會(huì)公眾為其提供偵查破案、查處違法犯罪所需的各種線索、證據(jù)支持, 給予違法犯罪分子以嚴(yán)厲的打擊等等。 從某種程度上說(shuō), 警察良好形象的塑造直接關(guān)系到警務(wù)工作的效率的提高。

第三，改革我國(guó)現(xiàn)有的督察機(jī)構(gòu)體制，加強(qiáng)警察執(zhí)法的有力保證。組建由公安垂直領(lǐng)導(dǎo)的督察體制目前警察機(jī)構(gòu)系統(tǒng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)有紀(jì)檢、監(jiān)察、信訪、督察、審計(jì)政工、法制等，其中紀(jì)檢、監(jiān)察、信訪、督察是對(duì)警察機(jī)關(guān)和工作人員違紀(jì)情況進(jìn)行日常監(jiān)督檢查的主要部門。紀(jì)律檢查委員會(huì)和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)則分別按照《黨章》和《行政監(jiān)察法》行使黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)督的職權(quán)，相互之間難以互相替代。 要在各地警察機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)設(shè)置獨(dú)立于地方警察機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)的督察機(jī)構(gòu)，形成全國(guó)一體制的督察機(jī)制，不僅可以排除地方干擾，確保督察工作順利開(kāi)展，也能夠?qū)Φ胤骄鞕C(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)進(jìn)行時(shí)時(shí)跟蹤監(jiān)控，可以有效解決當(dāng)前警察機(jī)構(gòu)機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督不力、權(quán)威性不強(qiáng)的問(wèn)題。加強(qiáng)權(quán)力制衡，發(fā)揮監(jiān)督的整體效能是重要環(huán)節(jié)。 首先，要抓好內(nèi)部監(jiān)督部門的合理設(shè)置；其次，要理順各監(jiān)督部門關(guān)系，各司其責(zé)，協(xié)同作戰(zhàn)，加強(qiáng)對(duì)各項(xiàng)權(quán)力的制衡；再次，要把黨內(nèi)黨外的、內(nèi)部外部的、行政法律的、社會(huì)群眾的監(jiān)督有機(jī)地結(jié)合起來(lái)，形成監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，發(fā)揮整體效能；最后，要堅(jiān)持執(zhí)法檢查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題及時(shí)解決，把腐敗現(xiàn)象遏制在萌芽狀態(tài)。 要發(fā)揮好各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督職能，以權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力。 要通過(guò)審議重大決策事項(xiàng)、執(zhí)法監(jiān)督和選舉、彈劾、罷免等手段，有效地對(duì)執(zhí)法工作及其工作人員進(jìn)行監(jiān)督制約。 要推行執(zhí)法公開(kāi)和民主評(píng)議等民主監(jiān)督形式。用公民權(quán)利監(jiān)督公共權(quán)力，是社會(huì)主義民主政治的最大優(yōu)勢(shì)。 這種民主監(jiān)督，其本質(zhì)是讓廣大人民群眾保持一種健康的懷疑意識(shí)，對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)和公職人員的一舉一動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。 要擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理。制度性的普遍社會(huì)參與是使執(zhí)法與社會(huì)有效溝通的方式。

3 結(jié)束語(yǔ)

警察在執(zhí)法中存在的各種問(wèn)題，其治理是一個(gè)多角度多層次多手段的綜合系統(tǒng)工程。 保障人權(quán),維護(hù)秩序,促進(jìn)社會(huì)和諧這些功能的發(fā)揮有賴于具體的執(zhí)法的過(guò)程。關(guān)注民生、實(shí)現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、推進(jìn)社會(huì)公平正義、 構(gòu)建和諧社會(huì)是中國(guó)共產(chǎn)黨在新的歷史條件下的執(zhí)政目標(biāo),為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo),必須完善我國(guó)的法律制度,革除傳統(tǒng)行政執(zhí)法方式的弊端,創(chuàng)新行政執(zhí)法方式,實(shí)現(xiàn)依照法律規(guī)范執(zhí)法、加強(qiáng)警察形象建設(shè)和完善現(xiàn)有的督察機(jī)制體制。

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