楊麗華

（桂林電子科技大學(xué)，廣西 桂林541004）

0 引言

高校預(yù)算管理是指高等學(xué)校根據(jù)事業(yè)發(fā)展計劃和任務(wù)編制的年度財務(wù)收支計劃。隨著高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，高校辦學(xué)經(jīng)費逐年大幅度增加。這促進(jìn)了我國高等教育事業(yè)的快速發(fā)展。同時，高校經(jīng)費的來源渠道也日益多元化。除了原有的財政撥款、教育收費和校辦產(chǎn)業(yè)以外，許多高校利用金融機(jī)構(gòu)提供的融資便利，通過銀行貸款，緩解了高校建設(shè)發(fā)展面臨的資金困難。高校教育經(jīng)費的增加和經(jīng)費來源多元化和大額信貸資金的注入，不但擴(kuò)大了高校經(jīng)費預(yù)算的規(guī)模，而且增加了高校經(jīng)費管理的難度和理財風(fēng)險。所以，這就需要更進(jìn)一步加強(qiáng)高校的預(yù)算管理。

1 高校預(yù)算管理的主要特征

1.1 “統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，分級管理”的財務(wù)管理體制

高等學(xué)校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、集中管理”的財務(wù)管理體制；規(guī)模較大的學(xué)校實行“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理”的財務(wù)管理體制。其主要特征是在學(xué)校建立健全財經(jīng)規(guī)章制度，明確高等學(xué)校財務(wù)工作實行校（院）長負(fù)責(zé)制。符合條件的高等學(xué)校，設(shè)置總會計師，協(xié)助校（院）長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財務(wù)工作。

1.2 “量入為出，收支平衡”的財務(wù)管理原則

收入預(yù)算和支出預(yù)算的平衡對學(xué)校事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展起著至關(guān)重要的作用。預(yù)算編制既要實事求是又要有超前意識。預(yù)算編制一方面要貫徹積極穩(wěn)健的原則，同時應(yīng)堅持資金的來源多樣化，自力更生搞好創(chuàng)收。只要是合法，合規(guī)的都必須加以充分利用。高等學(xué)校的事業(yè)屬性決定財務(wù)管理的中心必然是以預(yù)算管理為中心。提高教育投資的綜合效益，實現(xiàn)教育資源的優(yōu)化配置才是預(yù)算管理的本質(zhì)所在。

1.3 “以人為本，共同參與”的協(xié)調(diào)管理方式

高校財務(wù)管理需要全校上下的協(xié)調(diào)配合。學(xué)校財務(wù)部門與各預(yù)算單位應(yīng)共同參與討論，相互溝通，提高預(yù)算指標(biāo)的可靠性。事在人為，人是生產(chǎn)要素中最積極的因素，堅持“以人為本”是作好高校財務(wù)預(yù)算工作的保證。只要部門齊心協(xié)力，全體員工共同努力，就能編制出促進(jìn)學(xué)校資源最優(yōu)配置，實現(xiàn)學(xué)校最大目標(biāo)的財務(wù)預(yù)算。

2 目前高校財務(wù)預(yù)算管理存在的主要問題

2.1 預(yù)算觀念陳舊

高等學(xué)校是屬于全額預(yù)算管理的事業(yè)單位，它的經(jīng)費來源主要依靠財政撥款，其次是預(yù)算外收入。財政撥款的主要渠道，也是預(yù)算管理的主要內(nèi)容，經(jīng)費預(yù)算按上級批準(zhǔn)的計劃編制，有多少錢辦多少事，沒有對口的錢，該辦的事就無法辦，只能用其他項目節(jié)余款調(diào)節(jié)使用。在這種管理模式下，不重視資金籌集，簡單按照開支標(biāo)準(zhǔn)管理支出，高校經(jīng)費基本上靠國家財政統(tǒng)包統(tǒng)攬，學(xué)校預(yù)算由財政來平衡，明顯的形成了“重?fù)芸?，輕收入”的預(yù)算管理局面。

2.2 預(yù)算安排沒有充分體現(xiàn)學(xué)校中心工作的要求

高校的中心工作是教學(xué)和科研。根據(jù)教育部有關(guān)規(guī)定,學(xué)費收入用于保障本?？茦I(yè)務(wù)費、教學(xué)差旅費、體育維持費和教學(xué)儀器設(shè)備維修費等基本教學(xué)經(jīng)費 2005年以前不低于20%,2005年以后調(diào)整為不低于25%;普通高校的生師比、生均教學(xué)行政用房面積、生均教學(xué)儀器設(shè)備值、生均圖書冊數(shù)、生均年進(jìn)書量等指標(biāo)都要達(dá)到一定的標(biāo)準(zhǔn)。這些指標(biāo)是衡量高?；巨k學(xué)條件和核定年度招生規(guī)模的重要依據(jù)。目前,高校的經(jīng)費預(yù)算沒有很好地體現(xiàn)高校教學(xué)科研中心工作的要求。

2.3 預(yù)算編制缺乏科學(xué)性

由于歷史原因形成學(xué)校長期缺乏自主性，對學(xué)校事業(yè)計劃缺乏長規(guī)劃，導(dǎo)致學(xué)校在預(yù)算時缺乏長遠(yuǎn)性，科學(xué)性和連續(xù)性。高校預(yù)算一般是編制一年執(zhí)行一年。預(yù)算的主要任務(wù)是保證學(xué)校年度內(nèi)的正常運行。隨著教育的社會地位不斷提高，高校開始中長期發(fā)展規(guī)劃，但是在編制過程中，收入支出的預(yù)算沒有按照學(xué)校當(dāng)年事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃和任務(wù)的有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和定額編制，僅憑上年的實際數(shù)加預(yù)計的增加數(shù)來確定。這種方法會使預(yù)算和實際數(shù)發(fā)生很大差異，預(yù)算失去了嚴(yán)肅性和有效性，達(dá)不到原有的目的。

2.4 預(yù)算管理虛，資金管理散

在高校預(yù)算管理中，缺乏完整的預(yù)算控制系統(tǒng)，難以令高校的預(yù)算管理部門對由于預(yù)算執(zhí)行過程受到各種主客觀因素的影響造成的變化進(jìn)行快速反應(yīng)。一些高校尚未建立健全預(yù)算管理制度，有的雖然有了預(yù)算管理制度卻有章不循，隨意更改，預(yù)算形同虛設(shè)。資金的收支缺乏統(tǒng)一的籌劃和控制。隨意性大，資金使用混亂。

2.5 預(yù)算控制力度不夠，指標(biāo)下達(dá)時間置后

事前，由于編制時間及指標(biāo)下達(dá)的置后，根本不可能進(jìn)行事前的控制；事中，沒有制定有效的控制制度，使得無章可循；事后，對預(yù)算執(zhí)行情況的分析不夠詳實，與同行業(yè)的比較不夠。而且通常預(yù)算指標(biāo)的下達(dá)在預(yù)算年度的5、6月份，而這時已有1/2的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)成為過去，無法進(jìn)行事前事中控制，成為一種事后預(yù)算，失去了預(yù)算編制的作用。

2.6 大預(yù)算的格局尚未形成

《高等學(xué)校財務(wù)制度》提出了高等學(xué)校預(yù)算新概念，并規(guī)定了“大口徑”范圍，這樣做能如實的反映學(xué)校資金收支的總規(guī)模。但在實際工作中，各學(xué)校編制的預(yù)算只是教育事業(yè)費的收支預(yù)算，而沒有將科研收支預(yù)算、基建收支預(yù)算、產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收支預(yù)算和其他收支預(yù)算納入學(xué)校的預(yù)算編制工作，未能體現(xiàn)出“大收大支”的預(yù)算編制原則，尚未形成大預(yù)算的格局。

2.7 預(yù)算監(jiān)督不力

高校預(yù)算管理往往存在預(yù)算監(jiān)督不力的現(xiàn)象。預(yù)算下達(dá)后，對預(yù)算的執(zhí)行情況和執(zhí)行進(jìn)度沒能作出具體的跟蹤、監(jiān)督和分析，沒有對經(jīng)費的使用績效進(jìn)行考核與評價，對于經(jīng)費的節(jié)余和超支，沒有具體的獎懲制度，這樣就會造成預(yù)算結(jié)果與預(yù)算大相徑庭的現(xiàn)象。

3 預(yù)算改革對預(yù)算管理的影響

作為以支出為目的的非贏利性組織，預(yù)算管理是其最重要的管理方式，是財務(wù)管理的核心。高等學(xué)校財務(wù)管理的好壞將直接關(guān)系到高等學(xué)校事業(yè)計劃的完成情況，直接影響到高等學(xué)校各項資金的使用效益。作為國家事業(yè)單位的重要組成部分——高校，部門預(yù)算改革將對其預(yù)算管理產(chǎn)生意義深遠(yuǎn)的影響。

4 預(yù)算改革的具體內(nèi)容

4.1 區(qū)別采用收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制的核算方法

事業(yè)單位業(yè)務(wù)范圍廣，其性質(zhì)、職責(zé)、財務(wù)管理以及對市場的依賴程度等都與行政單位存在著明顯的差異，需要對其實行區(qū)別對待的會計核算方法。對于繼續(xù)依靠財政補(bǔ)助的教育單位和極少數(shù)事業(yè)單位而言，可以比照現(xiàn)行行政單位會計執(zhí)行，采用收付實現(xiàn)制。當(dāng)然，這并不妨礙其最終也要走向某種程度的權(quán)責(zé)發(fā)生制。對于進(jìn)一步走向市場、與財政脫鉤的高校事業(yè)單位而言，可以比照企業(yè)會計制度，采用權(quán)責(zé)發(fā)生制。

4.2 推行政府采購制度

政府采購制度是政府預(yù)算管理制度改革的一項重要內(nèi)容，它將使財政總預(yù)算會計對部分財政資金支出數(shù)的列報直接以向供貨商或勞務(wù)提供者的實際撥付數(shù)為依據(jù)。作為1997年我國預(yù)算會計改革的一項重要內(nèi)容，財政總預(yù)算會計對預(yù)算包干財政資金支出數(shù)的列報口徑，從銀行支出數(shù)改為財政撥款數(shù)。而在政府采購制度下，凡是列入政府采購計劃、編制政府采購預(yù)算的貨品和勞務(wù)，均由政府采購部門組織對外采購，財政部門通過國庫直接向供貨商或勞務(wù)提供者支付款項。

4.3 實施國庫集中收付制度

我國現(xiàn)行中央國庫集中收付制度的改革，是一個漸進(jìn)式的改革方案。這主要體現(xiàn)在三個“不改變”上：即不改變部門預(yù)算單位資金的所有權(quán)和使用權(quán)；不改變部門、單位財會人員的職責(zé)；不改變?nèi)嗣胥y行國庫局的職責(zé)。同時，不清理部門開設(shè)的“賬戶”，但是單一賬戶以及其他政府預(yù)算改革措施將會逐步使部門開設(shè)的賬戶自然消亡。各地的改革方案雖然特點各異，但其共同的特點是沒有改變現(xiàn)行預(yù)算框架，實行單一賬戶，所有財政性資金都納入國庫單一賬戶管理，收入直接繳入國庫或財政專戶，支出通過國庫單一賬戶體系，按照不同支付類型，采用財政直接支付與授權(quán)支付的方法，支付到商品或貨物供應(yīng)者或用款單位。

5 對高校預(yù)算管理改革的具體建議

5.1 更新預(yù)算觀念

隨著市場經(jīng)濟(jì)體制的形成和學(xué)校體制改革的推進(jìn)，高校已經(jīng)從政府機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)向社會自主辦學(xué)的事業(yè)法人實體轉(zhuǎn)化。這與過去相比是個很大的變化。按照新的預(yù)算管理辦法，高校預(yù)算一經(jīng)核定，必須自求平衡，不允許搞赤字預(yù)算，而學(xué)校的發(fā)展與財政撥款不足的矛盾必須通過自籌資金予以彌補(bǔ)。這就迫使學(xué)校積極組織收入，努力節(jié)約支出，提高資金使用效益，并把“依法多渠道籌集資金”作為高校財務(wù)管理的首要任務(wù)。如果財務(wù)人員對預(yù)算管理的認(rèn)識還停留在“收入靠撥款，用錢無效益，平衡靠財政”的消極被動狀態(tài)下，將給學(xué)校的發(fā)展帶來不良后果。因此，財務(wù)人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)、轉(zhuǎn)變觀念、更新思想，加強(qiáng)預(yù)算管理，增強(qiáng)在市場經(jīng)濟(jì)體制下自主辦學(xué)的法人意識是搞好高校預(yù)算管理的先決條件。

5.2 預(yù)算編制的科學(xué)化、規(guī)范化

在預(yù)算的編制過程中，要按輕重緩急進(jìn)行排序，優(yōu)先安排急需可行的項目，實行專項項目滾動預(yù)算。各收支項目必須有合理的編制依據(jù)，要有詳細(xì)甚至統(tǒng)一的定額標(biāo)準(zhǔn)，逐漸做到人員經(jīng)費按人數(shù)，公用經(jīng)費按定額，專項經(jīng)費按項目來確定。分別建立教學(xué)基礎(chǔ)設(shè)施改造，公用服務(wù)體系建設(shè)，專項設(shè)備建設(shè)，隊伍建設(shè)等專項建設(shè)項目庫，并根據(jù)學(xué)校的教育事業(yè)發(fā)展計劃，不斷更新、完善。使專項建設(shè)目標(biāo)和學(xué)?？傮w規(guī)劃相適應(yīng)，提高專項資金的使用效益。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，高校不再是政府行政保護(hù)下的附屬物，而是面向市場、參與競爭、自謀生存、自求發(fā)展、自主辦學(xué)的獨立法人。所以，高校為了適應(yīng)發(fā)展的需要，全面加強(qiáng)財務(wù)管理，就必須實行全面預(yù)算，構(gòu)建大預(yù)算格局。

5.3 建立完善的計算機(jī)預(yù)算項目管理體系

加強(qiáng)預(yù)算項目使用中的監(jiān)督控制及傳遞反饋。預(yù)算控制是預(yù)算管理的重要環(huán)節(jié)，預(yù)算方案能否最終得到貫徹執(zhí)行，需要對預(yù)算執(zhí)行過程及時加以監(jiān)控。只有及時發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中的非正常情況，才能防止和糾正預(yù)算超支或經(jīng)費過剩、不按規(guī)定用款、挪用專項經(jīng)費等現(xiàn)象，保證學(xué)校各項任務(wù)得以順利完成。為此,結(jié)合實際，在高校內(nèi)部建立一套以財務(wù)部門為中心，上通學(xué)校決策層、下聯(lián)各學(xué)院（部門）的預(yù)算執(zhí)行信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)。一方面，可利用計算機(jī)對整個學(xué)校的預(yù)算計劃及執(zhí)行情況進(jìn)行實時監(jiān)控，嚴(yán)控資金流向，一旦發(fā)現(xiàn)超計劃或無計劃用款現(xiàn)象等，立刻提出預(yù)警或禁止信息。另一方面，還可利用校內(nèi)部局域網(wǎng)等工具及時將整個學(xué)校的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和情況傳遞給學(xué)校決策者和各責(zé)任單位，使他們能及時了解相關(guān)信息、作出相應(yīng)決策。學(xué)校下屬部門應(yīng)積極配合，主動加強(qiáng)預(yù)算管理，及時總結(jié)經(jīng)驗，分析偏差及原因，提出改進(jìn)措施，并將相關(guān)信息反饋給財務(wù)部門。這樣上下互動，使高校內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行情況的信息傳遞與反饋網(wǎng)絡(luò)能及時、高效地運行,從而更好地做好高校的預(yù)算管理工作。

5.4 成立財務(wù)處（室）和內(nèi)部資金結(jié)算中心，集中進(jìn)行財務(wù)管理

在校屬各單位資金使用權(quán)，財務(wù)自主權(quán)不變的情況下，成立綜合財務(wù)科和內(nèi)部資金結(jié)算中心。符合條件的高等學(xué)校，設(shè)置總會計師，協(xié)助校(院)長全面領(lǐng)導(dǎo)學(xué)校的財務(wù)工作。高等學(xué)校必須單獨設(shè)置財務(wù)處(室)，作為學(xué)校的一級財務(wù)機(jī)構(gòu)，在校(院)長和總會計師的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一管理學(xué)校的各項財務(wù)工作。高等學(xué)校內(nèi)后勤、科技開發(fā)、校辦產(chǎn)業(yè)及基本建設(shè)等部門因工作需要設(shè)置的財務(wù)機(jī)構(gòu)，只能作為學(xué)校的二級財務(wù)機(jī)構(gòu)，其財會業(yè)務(wù)接受財務(wù)處(室)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。高校的二級財務(wù)機(jī)構(gòu)必須遵守和執(zhí)行學(xué)校統(tǒng)一的財務(wù)規(guī)章制度，接受財務(wù)處(室)的監(jiān)督和檢查。在學(xué)校統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實行全面預(yù)算管理，一個“漏斗”進(jìn)出，集中辦理全校各單位的資金核算和會計核算。另外，在學(xué)校成立一個內(nèi)部資金結(jié)算中心，在中心指定的銀行以學(xué)校名義開設(shè)一個總帳戶。在總帳戶下面給各二級單位開設(shè)分帳戶，主要用于各單位內(nèi)部核算。校屬各單位收付款業(yè)務(wù)報帳，在領(lǐng)導(dǎo)審批后，直接到綜合財務(wù)科辦理。財務(wù)科根據(jù)學(xué)校預(yù)算和有關(guān)的計劃、合同，對各單位的進(jìn)出資金和每項結(jié)算業(yè)務(wù)的合理性，合法性進(jìn)行監(jiān)督，使之完全置于學(xué)校的監(jiān)控之下。對資金統(tǒng)一調(diào)度，調(diào)劑余缺，合理安排。

5.5 按照政府預(yù)算改革的要求去操作并實施責(zé)任預(yù)算

現(xiàn)行的部門預(yù)算改革使得預(yù)算編制進(jìn)一步細(xì)化、公開和透明，同時實行綜合預(yù)算原則。為進(jìn)行績效評價，它將要求逐步引入以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府會計體系。要求將公共預(yù)算、國有資本預(yù)算和社會保險預(yù)算等分開編制。隨著部門預(yù)算改革的深入，全部政府性基金和預(yù)算外資金等將有較大幅度的壓縮，并逐步進(jìn)入專戶，實行收支兩條線管理。目前,我國正推行中央國庫集中收付制度，將使現(xiàn)行財政總預(yù)算會計和行政事業(yè)單位會計又一次面臨深刻的變革。但不管怎樣變革，都應(yīng)該按照國家規(guī)定的會計制度和要求去做。高校責(zé)任預(yù)算是在財務(wù)預(yù)算的基礎(chǔ)上，按照高校內(nèi)部管理的要求將學(xué)校各單位劃分為若干責(zé)任主體，并將學(xué)校的財務(wù)預(yù)算分解為各責(zé)任主體的責(zé)任預(yù)算，從而建立起高校的責(zé)任預(yù)算指標(biāo)體系及其編制辦法。對部門預(yù)算中的個人部分和公用部分，分類核定定額和標(biāo)準(zhǔn)，按定額和標(biāo)準(zhǔn)測算確定預(yù)算；對項目預(yù)算按制定的詳細(xì)項目預(yù)算管理辦法和項目庫分類編制。

5.6 加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督和執(zhí)行力度，強(qiáng)化預(yù)算約束力

要改變重預(yù)算，輕管理的現(xiàn)象，就要加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督。要建立經(jīng)常性的檢查和定期評估制度。預(yù)算確定后，在執(zhí)行過程中，對經(jīng)費的使用情況要進(jìn)行經(jīng)常性的檢查和定期評估，進(jìn)行跟蹤問效。從而找出既定目標(biāo)和實際工作情況之間的差距，據(jù)此評價各單位工作業(yè)績的優(yōu)劣，以此加強(qiáng)各單位對經(jīng)費使用的合理性和有效性，從而達(dá)到杜絕不合理開支，加強(qiáng)財務(wù)管理的目的。要建立信息的傳遞與反饋制度。學(xué)校財務(wù)部門對各單位的經(jīng)費使用情況要及時、準(zhǔn)確的反饋于有關(guān)單位，要建成一套自上而下，自下而上的嚴(yán)密的層層控制、層層反饋信息的反饋網(wǎng)絡(luò)，以便一旦發(fā)現(xiàn)問題，就能迅速采取有效措施加以解決和調(diào)控，從而達(dá)到加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督的目的。

6 結(jié)論

綜上可知，隨著國家進(jìn)一步深化經(jīng)濟(jì)體制和教育體制的改革，高校為了適應(yīng)社會發(fā)展的需要，必須面向社會自主辦學(xué)，在市場經(jīng)濟(jì)的競爭中求得生存和發(fā)展。與此同時，高校的籌資渠道逐步形成了多元化、多層次、網(wǎng)絡(luò)型的籌資格局，其資金來源中高校預(yù)算外資金所占比例呈逐年增加的趨勢，并且隨著各類經(jīng)濟(jì)活動的日趨復(fù)雜化，高校財務(wù)管理內(nèi)容也發(fā)生了相應(yīng)的變化。單純的收支流量核算已成為歷史，取而代之的是以提高經(jīng)濟(jì)效益為中心，對全校的資金、資產(chǎn)流量和存量進(jìn)行全方位、全過程的核算、監(jiān)控，并進(jìn)行相應(yīng)的財務(wù)預(yù)測、決策、計劃、控制和分析。因此高等院校多渠道籌措辦學(xué)資金財務(wù)管理體制的確立，使學(xué)校內(nèi)部各類產(chǎn)業(yè)越來越多。這種多元化利益主體的形成，使高等院校在資金管理上必須加強(qiáng)綜合預(yù)算、強(qiáng)化預(yù)算管理為中心。在調(diào)整預(yù)算的計劃與權(quán)威性的同時，更注意資金的綜合效益，實現(xiàn)現(xiàn)有資金來源的優(yōu)化配置與使用，最大限度地發(fā)揮學(xué)校人、才、物的作用，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)培養(yǎng)出更多的人才，這就是高等院校在市場經(jīng)濟(jì)下必須充分有效的利用預(yù)算管理并發(fā)揮預(yù)算管理的作用。

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