周支貴

（四川省涼山彝族自治州木里縣林業(yè)局，四川 木里629200）

1 退耕還林工程概況

生態(tài)環(huán)境是人類賴以生存的基本條件，是社會經(jīng)濟發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)。1998年特大洪水、2000年春遭受的嚴重旱災(zāi)、2002年3月影響嚴重的沙塵暴天氣，給人民敲響了警鐘。人們認識到要實現(xiàn)社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，必須保持良好的生態(tài)環(huán)境。退耕還林工程是改善長江、黃河流域生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)國家長治久安的跨世紀工程，是黨和國家賦予長江、黃河上游地區(qū)的一項長期而艱巨的任務(wù)，是關(guān)系到千家萬戶切身利益的一件大事。該項工程的啟動和實施，對木里縣農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護，帶來了前所未有的良機，注入了新的活力，改善了生活條件。

1.1 任務(wù)完成情況

退耕還林工程實施以來，進展順利。據(jù)統(tǒng)計，木里縣自1999年開始實施退耕還林工程以來，截至2013年共實施完成17萬畝。其中：退耕還林10萬畝，涉及29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的111個村、586個村民組、20759戶、106938人；配套荒山造林6.7萬畝，涉及29個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的101個村、383個組、4099戶、22545人；封山育林0.3萬畝，涉及東朗1個鄉(xiāng)。完成退耕還林總面積中，1999～2000年2萬畝，2001年3萬畝，2002年1萬畝，2003年4.5萬畝，2005年1.5萬畝。

1.2 資金兌現(xiàn)情況

13年來，已累計完成兌現(xiàn)5755萬元，其中：種苗費425萬元，糧食兌現(xiàn)3075萬kg，折現(xiàn)金4920萬元；2004年后實行糧食改現(xiàn)金后兌現(xiàn)23085萬元（其中：兌現(xiàn)糧食補助資金21240萬元，醫(yī)教補助1771萬元，種苗費75萬元）?？傆嫺黝悆冬F(xiàn)折現(xiàn)金28840萬元，戶均享受兌現(xiàn)資金13900元，人均享受兌現(xiàn)資金2700元。

1.3 工程建設(shè)特點

1.3.1 與實際結(jié)合緊密

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在開展退耕還林時，首先，與群眾意愿緊密結(jié)合。退耕還林設(shè)計前廣泛征求群眾意見，按照群眾意愿，確定設(shè)計地點、面積和樹種。其次，與氣候自然條件緊密結(jié)合。在規(guī)劃退耕還林時，工程設(shè)計人員結(jié)合木里縣氣候條件和自然資源，科學設(shè)計林種和樹種，按照因地制宜、適地適樹原則進行規(guī)劃，確保還林樹種易成活，生長快，見效快，達到還林質(zhì)量標準。再次，與主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合。在實施退耕還林工程時，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)還結(jié)合縣上花椒、核桃主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展要求，新建了一批核桃、花椒基地，使全縣的干果產(chǎn)業(yè)規(guī)模有了更大發(fā)展。

1.3.2 工程質(zhì)量高

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)在實施退耕還林工程過程中，從規(guī)劃、設(shè)計、施工、驗收都嚴格按照國家質(zhì)量標準進行，每一處工程都堅持等高線繞山轉(zhuǎn)，按照林種、樹種生長習性和生長規(guī)律，拉線定距，科學整地，科學栽植，全面提高了造林成活率和保存率，成功接受了5次國家檢查驗收和5次省廳檢查驗收。

1.3.3 退耕還林成效明顯

（1）經(jīng)濟效益穩(wěn)步增長。退耕還林工程促進了農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，工程實施使10萬多名農(nóng)民從補助中直接受益，人均每年獲得退耕還林補助資金243元。

（2）生態(tài)效益全面凸顯。通過幾年退耕還林工程實施，使全縣16.7萬畝的陡坡耕地和荒山恢復(fù)了植被，林業(yè)用地凈增3萬畝，有林地面積增加2萬畝，森林覆蓋率增加2%，林草覆蓋率增加3%。控制水土流失面積450km2，河流徑流量顯著增加，多年斷流的三、四級河流再度出現(xiàn)長流水，河流泥沙量逐年減少，冰雹、干熱風、“倒春寒”等氣候災(zāi)害逐年減少，災(zāi)害范圍逐漸縮小。

（3）社會效益多方體現(xiàn)。實施退耕還林后，林業(yè)的發(fā)展為農(nóng)民提供了就業(yè)機會，增加了收入，各地積極探索生態(tài)經(jīng)濟型治理模式，大力建設(shè)基本農(nóng)田，培育綠色產(chǎn)業(yè)，發(fā)展特色經(jīng)濟，拓寬了增收渠道，提高了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營水平；全民生態(tài)意識明顯增強，通過工程實施，人們越來越深刻地認識到，遏制生態(tài)災(zāi)難、維護生態(tài)安全已成為社會對林業(yè)的主導(dǎo)需求，在基本生活條件得到滿足后，人民對美化生活環(huán)境有著強烈的愿望，參與退耕還林生態(tài)工程建設(shè)的積極性高。農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)發(fā)生了質(zhì)的變化，大部分勞動力都從簡單勞動和低收入的行業(yè)中脫離出來，投身到復(fù)雜的、技術(shù)難度高、收入高的行業(yè)中來，為社會創(chuàng)造了更大的財富。通過退耕還林工程的實施，農(nóng)村貧困人口逐漸減少，農(nóng)民耕作方式由傳統(tǒng)的廣種薄收、粗放經(jīng)營轉(zhuǎn)變?yōu)榫氉鞯募s經(jīng)營，單位面積的產(chǎn)量產(chǎn)值增加，農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨于合理。

2 當前存在的主要問題

退耕還林工作開展以來，總體上進展順利，取得了可喜成績，全縣10萬畝退耕地有3萬多畝已見成效，8萬多畝長勢良好，少部分成活（保存）率低，但是，仍然存在一些不容忽視的問題。

2.1 各級各部門認識不足

各級各部門思想認識有偏差。一是領(lǐng)導(dǎo)認識有偏差。有少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)總認為退耕還林是林業(yè)部門的事，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無關(guān)，只要指標，不管施工，對退耕還林的規(guī)劃設(shè)計、施工作業(yè)、檢查驗收、政策兌現(xiàn)和確權(quán)發(fā)證工作不聞不問，甚至有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)把退耕還林政策完全理解為救濟扶貧政策，政策兌現(xiàn)實行平均制和平衡制，出現(xiàn)了“林糧間作，栽植不到位，不補植不管護”和“退少多兌，不退也兌”等現(xiàn)象，影響了退耕還林工程建設(shè)質(zhì)量。二是群眾認識有偏差。大部分群眾把退耕還林工程只理解為扶貧工程，認為多退、少退、不退都一樣，人人有份，戶戶均等，簡單地認為是群眾出地、國家出錢，違背了國家要生態(tài)、群眾要增收的初衷，導(dǎo)致工程建設(shè)缺乏主動性、積極性，致使栽植、管護、補植不到位。

2.2 工程管理不善，成效差

2.2.1 “重造輕管”傳統(tǒng)觀念根深蒂固

木里縣退耕還林普遍存在著重栽輕管現(xiàn)象。雖然縣鄉(xiāng)與退耕戶簽訂了退耕還林管護合同，但沒有認真履行，使退耕還林地塊雜草比樹苗高。苗草爭水爭肥，造林成活率和保存率較低，補植補造任務(wù)艱巨，直接影響了退耕還林成效。

大部分農(nóng)戶對國家的退耕還林政策認識不夠，對退耕地的管理沒有從長遠來做打算，對退耕地和耕地采取了截然不同的管理，甚至出現(xiàn)退耕戶1～2年從未去過退耕地的情況。目前，部分退耕地牲口踐踏嚴重，已經(jīng)是6～10年的退耕還林苗木長勢很差，甚至有的退耕地變成了荒坡荒地。

2.2.2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)核查驗收走過場，難把質(zhì)量關(guān)

對驗收合格和不合格的退耕農(nóng)戶一視同仁，都兌現(xiàn)現(xiàn)金補助，嚴重影響了退耕農(nóng)戶的管護積極性。出現(xiàn)了“群眾看干部”的現(xiàn)象，使鄉(xiāng)、村、組干部在監(jiān)督管理上失去威信。

2.2.3 工程建設(shè)征占用退耕還林地矛盾突出

木里縣各類項目工程征占用退耕還林地共計5224畝，其中退耕還林地3207.3畝，荒山造林2023.7畝。除修建盧亞路征占用的24畝退耕還林地和10畝荒山造林地已進行補償置換外，其余3186.3畝退耕還林地和2013.7畝荒山造林地均未進行置換。

木里縣工程建設(shè)征占用退耕還林地在資金補償、置換退耕還林地進行異地造林工作上矛盾大，各級政府、業(yè)主、移民辦、項目辦、縣林業(yè)局、退耕戶之間相互配合程度不夠，不能及時聯(lián)手處理好工作上的矛盾，致使置換工作舉步維艱，進展緩慢。

2.2.4 退耕還林地變動變更頻繁

部分農(nóng)戶存在僥幸心理，隨意變動退耕地地界，甚至買賣退耕地、改變退耕還林地用途，對各種工程占用和修建占用地不申報、不置換。大多數(shù)退耕農(nóng)戶經(jīng)營管理差，普遍存在不松土、除草、施肥、澆水，更談不上病蟲害防治，更有甚者在退耕地中敞放牲畜，造成年年種樹不見樹和樹種變更頻繁，嚴重影響了木里縣整個退耕還林工程建設(shè)成效。

2.2.5 自然災(zāi)害頻發(fā)

木里縣自然條件惡劣，干旱、洪水、冰凍雪災(zāi)、泥石流、滑坡、病蟲害等自然災(zāi)害頻發(fā)，造成部分退耕成果損失，補植補造任務(wù)異常艱巨。并且，該縣退耕農(nóng)戶缺乏必要的科技知識，對自然災(zāi)害和病蟲害的防范意識弱，抵抗自然災(zāi)害能力差，且存在重復(fù)受災(zāi)的可能。

2.2.6 退耕還林檔案管理不規(guī)范

木里縣大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都沒有實行退耕還林檔案專人專柜管理，退耕還林資料不全，無上級各部門下發(fā)的文件資料、各年度的退耕還林自查驗收資料、退耕還林補助資金發(fā)放花名冊、退耕還林農(nóng)戶分戶建卡卡片、合同等現(xiàn)象普遍存在。

2.3 技術(shù)力量薄弱，裝備差

木里縣退耕辦自成立以來，全縣整個退耕工程建設(shè)管理工作掛靠在木里縣林業(yè)局造林股，實行一套人馬兩塊牌子，現(xiàn)有人員4人，平均年齡42歲以上。退耕辦人員除了每年要承擔全縣29個鄉(xiāng)鎮(zhèn)退耕還林工程的日常管理、檢查驗收工作外，還要承擔造林、種苗、產(chǎn)業(yè)、林業(yè)調(diào)查規(guī)劃設(shè)計以及經(jīng)果林建設(shè)任務(wù)，工作量太大，在某種程度上造成工作上的重疊，不能按時、按質(zhì)、按量完成任務(wù)，在一定程度上也必將影響到退耕還林工程成果鞏固。

到目前為止，退耕辦辦公設(shè)備差。退耕辦人員由于平時工作量大，沒有時間參加各類技術(shù)培訓，整體業(yè)務(wù)能力難以提高，造成工作效率低下，難以適應(yīng)現(xiàn)代社會發(fā)展的需要。

3 對策與建議

木里縣退耕還林工程已進入鞏固、穩(wěn)步推進、提高效益的重要階段。工程建設(shè)內(nèi)容、組織方式和目標任務(wù)都發(fā)生了深刻的變化，但由于工程涉及農(nóng)戶多、空間范圍廣、影響跨度長、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟社會差異大，鞏固退耕還林成果的任務(wù)十分艱巨。為了切實加強退耕還林工程的整改力度，鞏固成果，特提出以下對策與建議。

3.1 切實加強領(lǐng)導(dǎo)，狠抓責任落實

3.1.1 加大宣傳力度，提高思想認識

退耕還林是一項系統(tǒng)的復(fù)雜的社會工程，涉及千家萬戶和各個部門。因此，需要進一步廣泛宣傳，充分利用廣播、電視、會議、專欄等形式深入宣傳國務(wù)院《關(guān)于退耕還林工程若干政策意見》和《退耕還林條例》，使廣大干群明確各自的職責和義務(wù)。同時，參與退耕還林工程管理的相關(guān)人員要加強對《條例》的學習，學懂弄清和熟練掌握《條例》各條款，嚴格按規(guī)定辦事，并向退耕農(nóng)戶宣傳退耕還林政策，使其明確自己的權(quán)利和應(yīng)承擔的義務(wù)，通過宣傳，進一步提高廣大干部群眾的思想認識，有力推進退耕還林工程健康、穩(wěn)定、科學有序開展。

3.1.2 加強協(xié)作，明確職責

退耕還林工程是一項復(fù)雜的社會系統(tǒng)工程，政策性強，涉及面廣，操作難度大。因此，縣級各相關(guān)部門必須明確各自職責，踏踏實實開展工作，把退耕還林工作納入重要議事日程，擺在生態(tài)環(huán)境建設(shè)和社會經(jīng)濟發(fā)展的重要位置，嚴格按照退耕還林工程建設(shè)要求嚴抓重管，確保工作成效。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要清楚地認識到退耕還林是一項政府工程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是退耕還林工程實施的主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對退耕還林工程的重視程度和工作力度決定了該鄉(xiāng)鎮(zhèn)退耕還林工作的成敗。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)要把退耕還林工程建設(shè)列入重要議事日程給予高度重視，切實抓好四項工作：一是加強退耕還林政策法規(guī)的宣傳，大力宣傳《退耕還林條例》，讓退耕還林政策法規(guī)深入人心，家喻戶曉；二是引導(dǎo)農(nóng)戶結(jié)合退耕還林，興建產(chǎn)業(yè)基地，大力推進全縣茶葉、核桃、板栗、木本中藥材等產(chǎn)業(yè)建設(shè)步伐；三是切實做好退耕還林地塊的核查驗收工作；四是加強檢查督促，對發(fā)現(xiàn)的間作套種、復(fù)墾耕種和弄虛作假問題要及時查處，予以整改。鄉(xiāng)鎮(zhèn)各相關(guān)部門要密切配合，通力合作?？h、鄉(xiāng)、村、退耕戶要層層簽訂責任書，進一步明確各自對退耕還林工程建設(shè)的責、權(quán)、利，切實把退耕還林工程作為“德政工程”來抓。要明確退耕工程建設(shè)是政府工程，堅持目標、任務(wù)、資金、責任“四到鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的原則，簽訂“鞏固退耕還林工程目標責任書”，堅持主要領(lǐng)導(dǎo)親自抓，分管領(lǐng)導(dǎo)具體抓，要逐村、逐戶地落實責任，嚴格退耕還林紀律，將鞏固退耕還林成果的情況列入政府目標考核內(nèi)容，定期通報，嚴格獎懲。實施縣級領(lǐng)導(dǎo)包鄉(xiāng)負責，林業(yè)部門領(lǐng)導(dǎo)包片區(qū)負責，技術(shù)員協(xié)助和監(jiān)督各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的退耕還林工作。

3.1.3 加強管護，鞏固退耕還林成果

要堅持工程建設(shè)與工程管護并重，數(shù)量與質(zhì)量并舉原則。一是切實搞好補植補造工作。截至2013年木里縣有10余萬畝退耕地塊需要補植。因此，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)務(wù)必在秋冬季造林季節(jié)，加強領(lǐng)導(dǎo)，精心組織，籌集種苗，組織群眾，搶墑造林，搶墑補植，確保造林成活率和保存率達到90%以上，實現(xiàn)退耕一片，造林一片，成活一片；二是狠抓幼林撫育。在秋冬季節(jié)要組織退耕農(nóng)戶對退耕還林地塊進行割草擴盤管護，確保幼苗健壯生長；三是落實管護責任，確保地塊有人管，林木有人護；四是加大對工程區(qū)的封禁管護力度，防止人畜破壞，嚴防森林火災(zāi)和森林病蟲害發(fā)生，確保退耕還林工程建設(shè)成效。

3.2 進一步強化工程管理，完善措施，務(wù)求整改實效

（1）2008年和2009年縣退耕辦、林業(yè)局對全縣10萬畝退耕還地進行了全面檢查和階段驗收，國家、省、州分別不同程度地對2000、2001、2002年到期的退耕還林地進行了階段驗收，但實際情況不容樂觀。雖然我們在檢查中邊發(fā)現(xiàn)問題，邊發(fā)放整改通知書，但目前整改工作緩慢，抓得不力，干得不實，執(zhí)行得較差，很多問題依然存在。因此建議：在每年7月左右召開一次“退耕還林工程管理及技術(shù)培訓會”。一是要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)立即行動起來，在年雨季結(jié)束之前，進行積極的整改；二是培訓國家和省州的驗收辦法，進一步強化檢查驗收工作的真實性和科學性。

（2）縣退耕辦要在縣委、縣政府的領(lǐng)導(dǎo)下，加大執(zhí)法力度，今后工作重心應(yīng)從技術(shù)指導(dǎo)、技術(shù)服務(wù)向依法管理轉(zhuǎn)變，加大退耕還林稽查執(zhí)法力度，對退耕還林工作中出現(xiàn)的弄虛作假、虛報、毀林復(fù)耕、違法占用、私自復(fù)耕、檔案管理不規(guī)范等行為堅決查處，絕不姑息遷就，從而鞏固退耕還林成果。

（3）對于大項目工程、通鄉(xiāng)通村公路以及民房改造占用的退耕還林工程地，要實行占一補一，立即置換。建議縣委、縣政府出臺置換政策，大項目占用由業(yè)主按照非庫區(qū)移民標準進行補償；通鄉(xiāng)通村公路占用一是由政府補償，二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)自行進行調(diào)劑置換；民房建設(shè)占地由退耕農(nóng)戶自行置換。

（4）規(guī)范變更程序，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)若有變更必須書面報告請示縣林業(yè)局，并經(jīng)縣林業(yè)局上報州林業(yè)局審批同意后方能變更，并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)配合縣林業(yè)局做好變更作業(yè)設(shè)計，否則一律視為違規(guī)。

（5）要進一步落實管護措施，各地結(jié)合本地實際制定和完善管理辦法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部要包點包戶，落實到地塊。

3.3 加大建設(shè)資金投入，鞏固建設(shè)成果

加大資金投入，確保工程健康有序開展。退耕還林是一項涉及面廣、工作量大、工作環(huán)節(jié)多的社會系統(tǒng)工程，從規(guī)劃設(shè)計、建卡到戶、簽訂合同、作業(yè)施工、技術(shù)指導(dǎo)、工程監(jiān)督、檢查驗收、資料印制、政策兌現(xiàn)、確權(quán)發(fā)證、宣傳培訓、檔案建設(shè)、會議招待和信訪查處等環(huán)節(jié)都需要大量經(jīng)費。根據(jù)幾年來的工作經(jīng)驗，退耕還林每畝每年工作經(jīng)費至少需要10元，邊遠山區(qū)的高達15元。沉重的工作經(jīng)費負擔，使林業(yè)局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)林業(yè)站不堪重負，甚至出現(xiàn)職工墊資搞工作，導(dǎo)致了林業(yè)局越爭任務(wù)越窮，在一定程度上嚴重影響了木里縣退耕還林工程的正常開展。為扎實搞好全縣退耕還林工程建設(shè)，確保工程建設(shè)健康穩(wěn)定、科學有序開展，建議縣鄉(xiāng)兩級財政從2014年起將退耕還林日常管理經(jīng)費納入年初財政預(yù)算，切實減輕林業(yè)部門的經(jīng)費負擔。

木里縣退耕還林工程已有7萬畝通過了國家驗收，還有3萬畝工程未進行驗收。該縣的退耕還林工程分2000年、2001年、2002年、2002年新增、2003年、2005年6個階段共實施100000畝。國家實行對退耕還林地延期5～8年的建設(shè)，該縣今后的退耕還林工程管理、管護、檢查驗收等工作，任務(wù)依然很重。

［1］木里縣退耕辦.木里縣歷年退耕還林工程建設(shè)檢查驗收報告［R］.木里：木里縣退耕辦，2000～2012.

［2］周支貴.木里縣2009年退耕還林階段驗收報告［R］.木里：木里縣退耕辦，2009.

［3］木里縣退耕辦.木里縣退耕還林工程存在的問題及對策建議［R］.木里：木里縣退耕辦，2009.

［4］木里縣退耕辦.關(guān)于當前耕還林工程存在的問題及對策建議的報告［R］.木里：木里縣退耕辦，2009.

［5］木里縣退耕辦.木里縣歷年退耕還林工程建設(shè)工作總結(jié)［R］.木里：木里縣退耕辦，2000～2012.