蔣堅(jiān)祥，俞懿玲

（1.上海交通大學(xué) 國(guó)際與公共事務(wù)學(xué)院，上海 200000；2.中共上海市委黨校，上海 200000）

1 引言

2011年11月之前，“PM2.5”這個(gè)專業(yè)術(shù)語(yǔ)對(duì)中國(guó)的大多數(shù)人來說還很陌生，但在短短的一年多時(shí)間內(nèi)，就受到了全體公眾的關(guān)注，事情源于美駐華大使館和北京環(huán)保局對(duì)北京空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)的“打架”。2011年12月，美駐華大使館的PM2.5監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)爆表，但與此同時(shí)，根據(jù)北京市環(huán)保局網(wǎng)站上的介紹，空氣污染指數(shù)150～170，屬于國(guó)家空氣質(zhì)量日均值Ⅲ級(jí)，其描述為“輕度污染”。隨后，“PM2.5事件”在新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)輿論中不斷發(fā)酵，引來了越來越多的關(guān)注。

2011年12月5日，環(huán)保部在《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（二次征求意見稿）中提出，在基本監(jiān)控項(xiàng)目中增設(shè)PM2.5年均、日均濃度限值[1]。2012年2月29日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，同意發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，將PM2.5強(qiáng)制監(jiān)測(cè)寫入“國(guó)標(biāo)”。

PM2.5在如此短的時(shí)間內(nèi)，從被公眾認(rèn)識(shí)到得以納入空氣質(zhì)量基本監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，在國(guó)內(nèi)公共政策領(lǐng)域中較為少見。事實(shí)上，相較于中國(guó)環(huán)境問題的日益嚴(yán)重，中國(guó)目前在環(huán)境領(lǐng)域的立法和公共政策已大大滯后，歷史欠賬嚴(yán)重。接下來的幾年，將是中國(guó)環(huán)境政策發(fā)布的“盛產(chǎn)期”。本文以PM2.5納入空氣質(zhì)量基本監(jiān)測(cè)項(xiàng)目為個(gè)案，具備研究的典型性。那么，推動(dòng)PM2.5納入“國(guó)標(biāo)”的關(guān)鍵力量有哪些？政策議程是如何呈現(xiàn)的？筆者擬從多源流模型的視角切入，對(duì)這一現(xiàn)象進(jìn)行分析。

2 多源流模型分析框架

多源流模型分析框架，由John W Kingdon在其1984年出版的著作《議程、備選方案與公共政策》中首先提出，是在1972年科恩等提出的有關(guān)組織行為的“垃圾桶“模型的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的政策過程分析理論。多源流模型將主要的分析集中在問題界定、議程提出以及方案選擇3個(gè)階段上[2]，認(rèn)為在政策系統(tǒng)中存在著3種不同的源流：?jiǎn)栴}源流、政策源流和政治源流，它們彼此獨(dú)立，發(fā)生、發(fā)展和運(yùn)作都不依賴于其他源流，直到在某一個(gè)關(guān)鍵時(shí)間點(diǎn)上的偶然性事件發(fā)生，它們匯合到一起，公共問題就會(huì)被提上政策議程。這個(gè)關(guān)鍵的時(shí)間點(diǎn)往往是某些焦點(diǎn)事件，也可以稱之為“政策之窗”，即政策建議的倡導(dǎo)者提出其最佳解決辦法的機(jī)會(huì)，或者是他們促使特殊問題受到關(guān)注的機(jī)會(huì)[3]。多源流理論模型雖然是舶來品，但對(duì)于我國(guó)有較強(qiáng)的適用性，此模型已被用來解釋國(guó)內(nèi)多個(gè)領(lǐng)域的政策議程[4～6]。

3 本例的問題源流

在PM2.5受到關(guān)注前，國(guó)家的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中只有PM10。PM2.5、PM10，還有PM100（總懸浮顆粒物），它們之間不只有簡(jiǎn)單的數(shù)字上的差別，在對(duì)人體健康的危害性上則差距甚大。PM英文全稱為particulate matter（顆粒物）。PM2.5、PM10、PM100分別表示每立方米空氣中直徑小于2.5μm、10μm、100μm的顆粒物的含量，相比 PM100和 PM10，PM2.5的危害更大。PM2.5顆粒小，能夠進(jìn)入人體的呼吸系統(tǒng)，進(jìn)而危害人體的心血管系統(tǒng)等；比表面積大，在顆粒物表面容易吸附各種重金屬和揮發(fā)性有機(jī)物[7]，進(jìn)入人體后被肺泡所吸收，不僅具有即時(shí)刺激性，還具有累積性，在人體內(nèi)蓄積到一定量后引發(fā)相應(yīng)的疾病。

2010年9月28日，NASA的科學(xué)家們發(fā)布了一張全球空氣質(zhì)量地圖，展示了長(zhǎng)期來全球小于2.5μm的懸浮顆粒分布狀況[8]。在這張2001～2006年間平均全球空氣污染形勢(shì)圖上，全球PM2.5最高的地區(qū)在北非和中國(guó)的華北、華東、華中全部。世界衛(wèi)生組織（WHO）認(rèn)為，PM2.5小于10是安全值，但是中國(guó)的這些地區(qū)全部高于50，接近80。

復(fù)旦大學(xué)公共衛(wèi)生學(xué)院曾于2004年做過相關(guān)研究，發(fā)現(xiàn)大氣PM10和PM2.5日平均污染濃度與居民日死亡數(shù)之間存在顯著關(guān)聯(lián)。當(dāng)大氣PM10濃度上升10μg／m3時(shí)，總死亡上升0.53%（0.22%～0.85%），當(dāng)大氣PM2.5濃度上升10μg／m3時(shí)，總死亡上升0.85%（0.32%～1.39%）[9]，與國(guó)外的同類研究結(jié)果接近[10]。殷永文等人也于2011年做過關(guān)于上海市霧霾期間PM10和PM2.5污染與呼吸科、兒呼吸科門診人數(shù)的相關(guān)研究，結(jié)果發(fā)現(xiàn)，在霧霾發(fā)生當(dāng)日，PM10日均濃度每增加50μg／m3，呼吸科、兒呼吸科日均門診人數(shù)分別增加3%和0.5%，PM2.5日均濃度每增加34μg／m3，呼吸科、兒呼吸科日均門診人數(shù)分別增加3.2%和1.9%[11]。種種研究表明，PM10和PM2.5對(duì)人體健康產(chǎn)生危害，且PM2.5的影響更大。

4 本例的政策源流

政策源流，即解決問題的想法、策略和行動(dòng)方案。政策源流并行于問題源流，但問題能夠引起重視并不意味著一定能排上政策議程，必須具備適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)才能使政策之窗開啟。在多源流模型中，政策源流產(chǎn)生于政策共同體，一個(gè)包含著官僚、學(xué)者和思想庫(kù)中的研究人員的網(wǎng)絡(luò)，網(wǎng)絡(luò)成員共同關(guān)注某一政策領(lǐng)域中的問題[12]。政策共同體中的成員都會(huì)圍繞政策問題提出主張，希望自己的政策建議能得到重視。

全國(guó)人大代表、中國(guó)工程院院士鐘南山，早在2000年年初就關(guān)注了空氣污染以及PM2.5對(duì)人體的影響。他在平時(shí)參與手術(shù)的過程中發(fā)現(xiàn)，由于空氣污染等原因，一些廣州病人的肺都是黑色的。他從環(huán)保、氣象等單位收集了一些資料，證實(shí)PM2.5的確對(duì)人體健康有影響。從那時(shí)開始，鐘南山就在不同場(chǎng)合呼吁對(duì)PM2.5的關(guān)注和出臺(tái)相關(guān)政策措施。

2008年，環(huán)境保護(hù)部啟動(dòng)了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂工作，當(dāng)時(shí)已經(jīng)有人建言將PM2.5納入環(huán)境空氣質(zhì)量基本監(jiān)測(cè)項(xiàng)目。但是，在2010年底的第一次征求意見中，環(huán)境保護(hù)部只對(duì)PM2.5設(shè)立了參考限值，未納入強(qiáng)制性限制。相關(guān)專家表示，“時(shí)機(jī)不成熟”成為PM2.5未進(jìn)國(guó)標(biāo)的主要理由。

2011年初，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院（RUC Law）與公眾環(huán)境研究中心（IPE）合作開展城市空氣質(zhì)量信息公開指數(shù)（AQTI）評(píng)價(jià)[13]，表示：發(fā)達(dá)國(guó)家（地區(qū)）城市普遍已經(jīng)公布細(xì)顆粒物（PM2.5）監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，而國(guó)內(nèi)對(duì)這一影響公眾健康的指標(biāo)均無公布。中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效等專家均強(qiáng)烈建議將PM2.5納入空氣質(zhì)量強(qiáng)制監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。

2011年10月，覆蓋中國(guó)的中東部的霧霾天氣引發(fā)了一場(chǎng)爭(zhēng)論，有衛(wèi)生專家指出，霧霾天氣主要由PM2.5污染導(dǎo)致，應(yīng)對(duì)其進(jìn)行強(qiáng)制監(jiān)測(cè)，而PM2.5的來源主要是城市汽車尾氣的排放。新聞媒體，包括“微博”等新興網(wǎng)絡(luò)媒體也發(fā)揮了重要作用，呼吁將PM2.5納入強(qiáng)制監(jiān)測(cè)。另一方面，中國(guó)氣象局發(fā)言人指出，霧霾天氣只是“自然現(xiàn)象”，在“正常范圍內(nèi)”。北京環(huán)保局還公開表示，美國(guó)大使館發(fā)布的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)“不科學(xué)”。更有部分官方話語(yǔ)表明，采用PM2.5標(biāo)準(zhǔn)將導(dǎo)致大部分城市空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)，那樣不僅影響招商引資，還會(huì)引發(fā)公眾不滿，甚至影響到社會(huì)穩(wěn)定。

2011年11月，環(huán)境保護(hù)部再次啟動(dòng)了《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》的修訂工作，關(guān)于PM2.5是否納入環(huán)境空氣質(zhì)量基本監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的爭(zhēng)論再次甚囂塵上。有學(xué)者提出PM2.5作為對(duì)人體健康有較大影響的空氣指標(biāo)，應(yīng)該納入基本監(jiān)測(cè)項(xiàng)目中，并且PM2.5作為引起霧霾天氣的罪魁禍?zhǔn)?，如果不?duì)其進(jìn)行日常監(jiān)測(cè)并發(fā)布監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，會(huì)引起公眾對(duì)國(guó)家發(fā)布的空氣質(zhì)量的評(píng)價(jià)的不信任。但是另一方面，很多官員擔(dān)心將PM2.5納入環(huán)境空氣質(zhì)量基本監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，即啟用新的空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)后，各地的空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)（藍(lán)天數(shù)目）將大打折扣，這會(huì)直接影響到對(duì)地方官員的政績(jī)考核。

縱觀整個(gè)議程，PM2.5納入環(huán)境空氣質(zhì)量基本監(jiān)測(cè)項(xiàng)目這一政策建議，早在2000年就試圖漂進(jìn)政策企業(yè)家的決策議程，但由于種種原因，缺乏其他要素的支撐，或者用多源流模型解釋就是缺乏問題流和政治流的條件，它在不多時(shí)后就漂出了政策制定體系。2000～2011年，該政策建議也嘗試過漂進(jìn)政策制定體系，但都以“技術(shù)不成熟”、“時(shí)機(jī)未到”等理由被擋在門外。直到2011年11月開始的針對(duì)PM2.5的新聞報(bào)道和網(wǎng)絡(luò)輿論持續(xù)升溫，才讓該政策建議從政府外部快速向內(nèi)部滲透，并最終沖破了“政策之窗”。

5 本例的政治源流

政治源流是政策議程中的重要組成部分，包括政府領(lǐng)導(dǎo)觀點(diǎn)、各方動(dòng)員等。政府領(lǐng)導(dǎo)觀點(diǎn)往往對(duì)政策變更有極大的影響，畢竟自下而上的民意表達(dá)所需要的條件，比執(zhí)政者本身執(zhí)政理念的改變要復(fù)雜和費(fèi)時(shí)。當(dāng)執(zhí)政理念與民意一致時(shí)，則能最大程度上動(dòng)員各方力量，更大程度上促進(jìn)問題源流、政策源流和政治源流的三源匯合。

在這次納入標(biāo)準(zhǔn)前，PM2.5在國(guó)內(nèi)的監(jiān)測(cè)基本上只局限在科學(xué)研究領(lǐng)域，大部分公眾對(duì)何為PM2.5都一點(diǎn)沒有概念，雖然他們每時(shí)每刻都呼吸著成千上萬個(gè)細(xì)顆粒物。2011年12月4日，美駐華大使館和北京環(huán)保局對(duì)北京空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)的“打架”，把這個(gè)看似簡(jiǎn)單的指標(biāo)，推向了風(fēng)口浪尖。

運(yùn)用百度新聞搜索發(fā)現(xiàn)，在2011年10月之前，關(guān)于PM2.5的新聞只有609條，而僅僅過了兩個(gè)月，就是在2011年12月，網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于PM2.5的新聞就達(dá)到了757000條，一下子猛增了756000多條。兩個(gè)月時(shí)間，中文網(wǎng)絡(luò)上關(guān)于PM2.5的新聞從幾乎可以忽略到廣受關(guān)注，顯然這跟美駐華大使館對(duì)北京環(huán)境空氣質(zhì)量的評(píng)價(jià)與中國(guó)官方不一致是緊密相關(guān)的。美國(guó)人認(rèn)為“Crazy bad”的同時(shí)，政府的官方數(shù)據(jù)顯示北京市的大氣質(zhì)量?jī)H僅是“輕度污染”，巨大的落差讓普通民眾對(duì)生存環(huán)境早已脆弱的信心，再次受到了致命性的打擊。這個(gè)過程在姚晨、潘石屹等諸多名人微博的介入之下，很快地“PM2.5”成為了年度熱詞，也引發(fā)了不斷升溫的“輿論戰(zhàn)”[14]。與此同時(shí)，一些民間環(huán)保組織和個(gè)人自測(cè)PM2.5并發(fā)布到網(wǎng)絡(luò)上，也對(duì)政策議程起到了積極的推動(dòng)作用[15]。

值得注意的是，2012年2月7日，在召開十一屆全國(guó)人大五次會(huì)議之前，溫家寶總理邀請(qǐng)了12位基層群眾在中南海參加政府工作報(bào)告征求意見座談會(huì)時(shí)指出，PM2.5的問題反映了群眾對(duì)環(huán)境質(zhì)量、藍(lán)天白云的新要求，我們的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)要逐步與國(guó)際接軌，監(jiān)測(cè)的結(jié)果要與群眾的感受相一致。這意味著國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人已經(jīng)意識(shí)到PM2.5問題的國(guó)民情緒，并推動(dòng)將PM2.5從社會(huì)議程進(jìn)入決策議程。2012年2月29日國(guó)務(wù)院總理溫家寶主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，同意發(fā)布新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，并公布了PM2.5監(jiān)測(cè)時(shí)間表：2012年，在京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域以及直轄市和省會(huì)城市開展 PM2.5監(jiān)測(cè)。

5 結(jié)語(yǔ)

多源流模型理論在一定程度上解釋了PM2.5納入空氣質(zhì)量日常監(jiān)測(cè)項(xiàng)目的政策過程。該政策經(jīng)歷了政策共同體的努力以及政治時(shí)機(jī)的成熟。分析表明，充分利用現(xiàn)實(shí)中的焦點(diǎn)問題，并抓住時(shí)機(jī)提上政策議程，是開啟“政策之窗”的條件。

一個(gè)項(xiàng)目被提上議程是由于在特定時(shí)刻匯合在一起的多種因素共同作用的結(jié)果，而非它們中的一種或另一種因素單獨(dú)作用的結(jié)果。PM2.5納入“國(guó)標(biāo)”這一政策之窗開啟時(shí)，采用的是公眾輿論、國(guó)民情緒壓力不斷從政府外向政府內(nèi)滲透而達(dá)成的，而且在PM2.5這個(gè)個(gè)案中，滲透的速度是相當(dāng)快的。當(dāng)然，政策企業(yè)家通過對(duì)政策制定系統(tǒng)施行說服行動(dòng)和政策倡導(dǎo)行動(dòng)，所起的軟化作用也是不容忽視的。

多源流模型不僅從理論分析角度提供了環(huán)境領(lǐng)域政策形成過程更加科學(xué)合理的解釋，更能幫助研究者區(qū)分政策議程設(shè)立過程中不同因素之間的關(guān)系和作用，從而更清楚的了解其中的關(guān)鍵性因素，推動(dòng)政策議程更有效的誕生政策。在當(dāng)前中國(guó)面臨環(huán)境政策“歷史欠賬嚴(yán)重”的背景下，科學(xué)運(yùn)用多源流模型理論對(duì)環(huán)境政策過程進(jìn)行分析解讀，可以有效地提高我國(guó)政策過程的科學(xué)性，并且有利于我國(guó)目前的穩(wěn)定大局。

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