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        官員考核如何“去GDP化”

        2013-08-15 00:43:51李克誠
        領(lǐng)導(dǎo)文萃 2013年24期
        關(guān)鍵詞:政績觀政績官員

        □李克誠

        “唯GDP論英雄”的干部任用傾向或?qū)⒃獾街卮笮拚?月底,在建黨92周年前夕,中共中央總書記習(xí)近平在全國組織工作會議上發(fā)表講話稱,要改進領(lǐng)導(dǎo)干部的考核方法手段,“再也不能簡單以GDP增長率來論英雄了”。

        這也是繼2003年執(zhí)政黨提出要建立“體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀”的新的干部考核評價體系之后,中央高層對干部考核體系欲行調(diào)整的再度發(fā)聲。

        在經(jīng)過30余年的經(jīng)濟快速發(fā)展之后,資源環(huán)境、社會生態(tài)的修復(fù)等愈發(fā)成為約束中國下一步發(fā)展的重大瓶頸。在此背景下,適時淡化GDP考核,不僅有利于中國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整,也為糾正一些官員日漸畸形的政績觀提供了緩沖空間。

        “GDP考核”日趨隱性化

        目前,各地對地方領(lǐng)導(dǎo)班子和干部的考核并無統(tǒng)一的模式。通常是,各地級市自行設(shè)定轄區(qū)內(nèi)的考核目標(biāo)和考核辦法,然后各區(qū)縣之間展開爭先搶位的“競賽”。

        為了完成考核目標(biāo)而被迫“政績造假”,不僅毒害了官場生態(tài),還會給地方發(fā)展帶來一連串惡果。比如,由于夸大、虛報投資項目等數(shù)據(jù),基層政府的“財政收入”也會被迫水漲船高,向上繳納的各種稅費也被迫逐年增高,而從上級獲得的各種轉(zhuǎn)移支付卻會下降。有的基層政府甚至連公務(wù)員的工資都要拖欠,只得“負(fù)債”運轉(zhuǎn)。

        實際上,從2003年起,當(dāng)新一屆黨中央就提出要建立“體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀要求”的干部考核評價體系。此后,各地在對地方領(lǐng)導(dǎo)干部的考核上,開始逐步降低經(jīng)濟類指標(biāo)在總考核體系中的占比分量。

        從表面上看,經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)開始表現(xiàn)出越來越淡化GDP考核的傾向。但這并非真正意義上的“不再考核GDP”,而是考核的手法更為隱蔽化而已。比如,最近3年,溫州對各區(qū)縣市的考核只保留了“固定資產(chǎn)投資”一項經(jīng)濟類指標(biāo);南京也從2011年起對轄下6區(qū)縣的66個鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)也不再進行GDP總量考核,其中“經(jīng)濟發(fā)展”類指標(biāo)只保留了“一般預(yù)算收入”、“固定資產(chǎn)投資”兩個指標(biāo)。

        全國人大代表、湖北省統(tǒng)計局副局長葉青對《南風(fēng)窗》記者解釋說,盡管一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)對官員的考核項目上,不再把“GDP增長率”、“人均GDP”、“財政收入”等相關(guān)指標(biāo)列為考核項目,但其保留的一兩個經(jīng)濟指標(biāo),如“固定資產(chǎn)投資”之類,也是與GDP呈正相關(guān)關(guān)系的。換句話說,從實質(zhì)上看,這還是對GDP的另一種變相的、更加隱性化的考核。

        “改變”10年,“GDP依賴”為何愈演愈烈?

        最近10年來,改變“唯GDP至上”的考核機制一直呼聲不斷。然而,給外界的感覺卻是,倚重GDP的考核方式不僅沒有減輕,反而是愈演愈烈。盡管國家統(tǒng)計局也先后開發(fā)了“綠色GDP”和“綜合發(fā)展指數(shù)”等更為科學(xué)的綜合性考核指標(biāo),但更多的地方政府并無足夠的動力來實施,這是為什么呢?

        在南京理工大學(xué)公共管理系學(xué)者徐志國博士看來,這是由當(dāng)前我國政府的自上而下的“壓力型體制”決定的。在黨管干部的組織管理體制之下,各級地方黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人多是由上級任命的。為了激勵下級領(lǐng)導(dǎo)人實施上級政府規(guī)定的政策目標(biāo),上級政府就采取政績指標(biāo)考核的方式,把任務(wù)和指標(biāo),層層量化分解,下達給下級組織和個人,責(zé)令其在規(guī)定的時間內(nèi)完成,然后根據(jù)完成的情況進行政治和經(jīng)濟方面的獎懲。

        而下級地方黨政領(lǐng)導(dǎo),為了在任期內(nèi)獲得晉升,就會與同僚之間展開一種類似錦標(biāo)賽式的競爭,在這種競爭下,如果GDP數(shù)字相比別的競爭者落后了,對于仕途的影響是很大的,因此,他們更注重短期內(nèi)立竿見影的顯性政績。在這種“錦標(biāo)賽體制”的競爭法則下,地方官員獲得升遷的最簡單、最有效的辦法就是做大地方的GDP和稅收增長業(yè)績,以免落后于人。

        這也意味著,在考核目標(biāo)的壓力之下,如果上一級政府不對下一屆官員的考核評價方式做出重大調(diào)整,則下一級官員通常并無動力兼顧地區(qū)的長遠發(fā)展(“隱形政績”)。換言之,如果中央政府不下定決心鐵腕推進領(lǐng)導(dǎo)干部的考核評價方式的改變,則地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)通常會持續(xù)甚至加劇既往的發(fā)展路徑。

        引入民意約束,修正畸形政績觀

        近年來,如何設(shè)計出一套科學(xué)的官員政績考核體系,成為各級政府部門甚至學(xué)術(shù)界津津樂道的話題。

        “人們似乎普遍樂觀地認(rèn)為,通過設(shè)計更為合理的官員政績考核體系,就可以改變當(dāng)前地方官員日漸畸形的政績觀、實現(xiàn)公共服務(wù)型政府。但實際上,這種自上而下的官員考核方式有著內(nèi)在的無法克服的缺陷?!惫补芾韺W(xué)者徐志國博士對《南風(fēng)窗》記者說。

        因為,在目前的考核體系下,地方官員孜孜以求的是上級政府“最看重的那些指標(biāo)本身”,而不會去考慮那些指標(biāo)“背后的實質(zhì)”。譬如,當(dāng)上級政府青睞GDP指標(biāo)的時候,官員們就采取各種辦法讓GDP數(shù)據(jù)膨脹,甚至造假,而不管這種“增長”是否改進了民眾福利、是否付出了過多的資源環(huán)境代價。

        為走出這一困境,不少學(xué)者建議,對于地方官員的激勵與考核,必須引入“民主”等非指標(biāo)化的制度加以配合。也就是,增進地方民眾對于地方官員的約束力,促使地方官員以“民意”為施政方向,從而構(gòu)建自上而下(現(xiàn)有考核體制)與自下而上(“民意”約束)相配合的激勵與約束體系,真正遏制住“GDP崇拜”。

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