□ 徐博嘉

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

行政協(xié)商制度屬于行政法理論中的新興制度，當(dāng)前學(xué)界尚未對其進(jìn)行系統(tǒng)性研究，屬于行政法學(xué)研究的前沿問題。在當(dāng)前行政法的運(yùn)行過程中，由于行政立法、行政執(zhí)法活動存在理論與制度上的缺陷，導(dǎo)致當(dāng)前社會因“官民沖突”引發(fā)了諸多社會問題，集中體現(xiàn)為群體性事件的頻發(fā)、公民“信訪不信法”的高信訪率、公民過激行為“暴力抗法”等等，由此致使政府公信力下降，甚至造成公民對政府的抵觸情緒。面對現(xiàn)實，我們必須思考如何化解“官民沖突”。而以“和諧行政法律秩序”①即“和諧行政法”，是統(tǒng)一在“和諧”政治理念下，建立在我國公共行政發(fā)展歷史和現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，符合我國社會結(jié)構(gòu)的行政法，是使行政法及行政法學(xué)具有主體意識，具有主體性的理論。和諧行政法新理念，可以完善行政法學(xué)理論體系和研究領(lǐng)域，有助于解決公共行政變革所引發(fā)的新問題，重新認(rèn)識行政權(quán)和公民權(quán)、行政機(jī)關(guān)和公民之間的地位和關(guān)系。其核心是讓行政法學(xué)具有自我意識。參見王學(xué)輝.和諧行政法律秩序的建構(gòu)——基于“5.12地震”展現(xiàn)的行政法治化路徑［J］.行政法學(xué)研究，2008，（04）.為價值追求的行政協(xié)商制度便在這樣的背景下產(chǎn)生，該制度將“合意”融入行政活動中，并從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，起到了預(yù)防并減少潛在行政糾紛產(chǎn)生的作用，提高了行政效率，節(jié)約了行政成本。目前，雖有學(xué)者提出在行政活動中引入“協(xié)商”、“合意”等概念，但由于缺乏系統(tǒng)性的建構(gòu)，并未形成一套完整的制度。筆者由此提出“行政協(xié)商制度”的概念并對其基本問題進(jìn)行分析，以期為行政協(xié)商制度的系統(tǒng)研究有所幫助。

一、行政協(xié)商制度以及與現(xiàn)有制度的比較

（一）行政協(xié)商制度的概念界定

行政協(xié)商制度可以視為行政法理論與協(xié)商制度的有機(jī)結(jié)合，它不同于以往行政活動單方面強(qiáng)調(diào)行政主體的作用，而是行政主體與行政相對人通過溝通與對話，以一種個案互動的理性方式進(jìn)行行政立法、參與行政執(zhí)法、化解行政糾紛、實現(xiàn)行政目的。行政協(xié)商制度以現(xiàn)代行政法理論為依托，擺脫傳統(tǒng)行政法“權(quán)力——權(quán)利”模式下的高權(quán)行政方式，在行政活動中加入?yún)f(xié)商因素。行政協(xié)商制度以協(xié)商民主理念為建構(gòu)基礎(chǔ)，強(qiáng)調(diào)行政主體與行政相對人通過溝通與對話的方式，以平等的身份理性地解決各類行政問題，在實現(xiàn)交往正義的同時，提高行政相對人對行政活動的認(rèn)可度，有利于行政目的的有效實現(xiàn)。

這種靈活、能動的制度設(shè)計期待著行政主體身份的自主轉(zhuǎn)型，同時該制度符合公民參與行政的發(fā)展趨勢，將行政主體與行政相對人的關(guān)系由“對抗”變?yōu)椤昂献鳌保谛姓顒又型ㄟ^“合意”實現(xiàn)行政目的。行政協(xié)商制度作為一種“善治”，較之其他傳統(tǒng)制度設(shè)計更具人文關(guān)懷，在不損害公共利益的前提下，給予行政相對人最大程度的話語空間。為此，筆者將行政協(xié)商制度定義為：“行政主體為了實現(xiàn)特定的行政目的，節(jié)約行政成本，提高行政相對人對行政活動的認(rèn)可度，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，在部分行政立法與行政執(zhí)法等行政活動中進(jìn)行協(xié)商、溝通，以實現(xiàn)行政目標(biāo)的活動?！辈⑵渥鳛橐环N制度進(jìn)行系統(tǒng)建構(gòu)。

（二）行政協(xié)商制度與現(xiàn)有制度的比較

當(dāng)前，行政法體系中的聽證制度和給予行政相對人陳述、申辯權(quán)利的制度，與行政協(xié)商制度相比具有一定的相似之處，三者都給予了行政相對人一定程度的話語空間。但實際上，行政協(xié)商制度的確立，超越并完善了現(xiàn)有制度設(shè)計的缺陷。在此，需要對三者進(jìn)行制度上的厘清，以表明行政協(xié)商制度的獨立價值。

首先，行政協(xié)商制度與上述兩者的理論基礎(chǔ)不同。聽證制度作為聽取利害關(guān)系人意見的法律程序，在世界各國法律中均有明文規(guī)定，在實踐中也發(fā)揮了重要的作用。然而對于我國而言，聽證制度屬于舶來品，作為行政主體作出行政決定前聽取意見的重要環(huán)節(jié)，在各地的實踐中都暴露出“得其形而未得其魂”的弊端，使該制度日趨流于形式而難以發(fā)揮實效。對于陳述、申辯制度，由于傳統(tǒng)行政主體的強(qiáng)勢地位，行政相對人的陳述、申辯權(quán)往往得不到行政主體的尊重，難以有效實現(xiàn)其設(shè)計初衷。而行政協(xié)商制度則以行政主體的轉(zhuǎn)型為前提，擺脫了傳統(tǒng)的高權(quán)行政，以平等的身份與柔性的方式與行政相對人共同解決行政問題，這與上述兩者在基礎(chǔ)上存在質(zhì)的不同。

其次，行政協(xié)商制度與上述兩者的適用范圍不同。依據(jù)我國現(xiàn)行法律規(guī)定，①《中華人民共和國立法法》第58條、《中華人民共和國行政許可法》第46條、《中華人民共和國行政處罰法》第42條與第6條。行政立法的聽證范圍是行政法規(guī)的制定，行政許可的聽證范圍是“法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定實施行政許可應(yīng)當(dāng)聽證的事項，或者行政機(jī)關(guān)認(rèn)為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項”。行政處罰的聽證范圍是“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款以及當(dāng)事人要求聽證”，同時，陳述、申辯制度只在行政處罰法中做了原則性與概括性的規(guī)定。可見，兩者的適用范圍均存有局限，導(dǎo)致其操作性不強(qiáng)。然而，行政協(xié)商制度的運(yùn)行需要以行政主體作出的行政行為為依托，在行政立法與行政執(zhí)法等行政程序中均可適用，其適用范圍較之聽證制度和陳述、申辯制度要廣泛得多。

最后，行政協(xié)商制度與上述兩者的溝通程度不同。無論是聽證制度還是陳述、申辯制度，兩者皆建構(gòu)在公權(quán)力與私權(quán)利天生“對抗”的理論背景之下，公權(quán)力對于私權(quán)利的強(qiáng)制性侵蝕，導(dǎo)致行政相對人權(quán)利的弱化。行政相對人在喪失話語空間的前提下，其合法權(quán)益更加難以得到保障。行政協(xié)商制度則轉(zhuǎn)變了行政主體與行政相對人的關(guān)系，雙方在溝通中可以理性表達(dá)利益訴求，在“合意”的基礎(chǔ)上實現(xiàn)行政目的，行政相對人在參與過程中能夠獲得最大程度的話語空間。

二、行政協(xié)商制度的特征與法律效力論證

（一）行政協(xié)商制度的特征

⒈前置性。前置性是行政協(xié)商制度的目的特征。當(dāng)前，行政申訴、行政調(diào)解、行政復(fù)議、行政訴訟等制度設(shè)計已成為行政相對人保障其合法權(quán)益的正當(dāng)程序，但這類行政糾紛的化解機(jī)制都具有后置性的特征，即在行政糾紛已經(jīng)客觀發(fā)生后，相關(guān)的糾紛化解機(jī)制才予以介入。這種事后性的救濟(jì)制度難以應(yīng)對日益增長的糾紛數(shù)量，其有限的救濟(jì)資源難以及時、有效、實質(zhì)地處理糾紛，長此以往會造成“官民沖突”的惡性循環(huán)，從而導(dǎo)致“官民沖突”案件數(shù)量的累積，不利于社會的穩(wěn)定與可持續(xù)發(fā)展。當(dāng)前，社會矛盾的主要形態(tài)是“官民沖突”，產(chǎn)生矛盾的主要原因是公權(quán)力行使不規(guī)范。因此，化解社會矛盾糾紛重在預(yù)防，關(guān)鍵在于規(guī)范公權(quán)力。［1］這就要求行政主體依法行政，在行使公權(quán)力的同時貫徹行政法的基本原則。行政協(xié)商制度即以一種良性互動的方式，在確保行政活動依法、有效開展的同時，提高行政相對人對行政活動的認(rèn)可度，從而避免事后發(fā)生行政糾紛的可能性，進(jìn)而從源頭上起到預(yù)防行政糾紛的作用。因此，行政協(xié)商制度具備前置性的特征。

⒉平等性。平等性是行政協(xié)商制度的形式特征。它打破了以往傳統(tǒng)行政法理論中行政主體與行政相對人的不平等格局。傳統(tǒng)行政法理論的弊端在于天然地將公權(quán)力置于優(yōu)勢地位，處于弱勢地位的私權(quán)利很難與之抗衡，致使私權(quán)利難以得到有效保障。這種不平等在一定程度上造成了行政相對人的“逆反心理”，使其排斥行政主體的所作所為，從而激化了行政主體與行政相對人之間的矛盾，造成“暴力執(zhí)法”與“暴力抗法”的對抗局面，并由此引發(fā)了一系列的社會問題。正如前文所述，行政協(xié)商制度是行政法理論與協(xié)商制度的有機(jī)結(jié)合，因此，行政協(xié)商制度必須體現(xiàn)出協(xié)商制度所具備的特征，即協(xié)商主體之間平等的身份與地位，這是行政協(xié)商制度得以運(yùn)行的基礎(chǔ)性要件。行政協(xié)商制度尋求的平等，一方面以行政主體的自我轉(zhuǎn)型為前提，另一方面則以相應(yīng)的制度性保障為依托，由此實現(xiàn)行政主體與行政相對人的平等相待，繼而在充分表達(dá)各方利益訴求的基礎(chǔ)上進(jìn)行協(xié)商活動。這不僅會減少行政糾紛的發(fā)生率，同時會使行政主體樹立起“執(zhí)法為民”的良好形象，有利于法治政府的建構(gòu)。

⒊合意性。合意性是行政協(xié)商制度的結(jié)果特征。在當(dāng)前的行政活動中，行政主體單方作出的行政決定往往帶有“命令性”色彩，在一定程度上忽視了行政相對人的意志。由于行政主體基于其背后強(qiáng)大的國家強(qiáng)制力，它們理所當(dāng)然地壟斷了行政過程中的話語權(quán)。但隨著時代的變遷，加之公民參與行政的呼聲日趨高漲，這種行政方式已不符合當(dāng)前社會管理創(chuàng)新的需要。由此，通過溝通與對話達(dá)成“合意”基礎(chǔ)的行政協(xié)商制度已成為代替單方行政方式的發(fā)展趨勢。以“合意”為基礎(chǔ)的行政活動是行政法中協(xié)商民主理念的具體體現(xiàn)，是交往正義實現(xiàn)的必然結(jié)果，能夠增強(qiáng)行政活動自身的公正性與權(quán)威性。同時，行政主體可以改變以往“盛氣凌人”的執(zhí)法方式，平心靜氣地與行政相對人協(xié)商，使雙方產(chǎn)生信任，達(dá)成合意，共同實現(xiàn)行政目的。行政合意也激發(fā)了行政相對人參與行政過程的積極性，通過學(xué)習(xí)和利用相關(guān)的法律與行政信息，使保護(hù)自身的合法權(quán)利成為可能，同時也監(jiān)督了行政權(quán)力的正當(dāng)運(yùn)行。［2］（p180）

⒋個案針對性。個案針對性是行政協(xié)商制度的實質(zhì)特征，也是核心特征。即行政協(xié)商制度旨在實現(xiàn)個案正義，針對具體的行政問題采取協(xié)商活動，而不能貿(mào)然將協(xié)商適用于所有的行政活動之中。因此，需要有的放矢，采取個性的協(xié)商辦法。一方面，因為不同種類與性質(zhì)的行政活動，其法定的構(gòu)成要件存在著質(zhì)的不同，如果將行政協(xié)商統(tǒng)一化，無疑又陷入了僵化行政的泥淖；另一方面，即使是同種類、同性質(zhì)的行政活動，由于行政相對人的不同、具體標(biāo)的的不同，也不可貿(mào)然將行政協(xié)商統(tǒng)一化。此外，由于立法機(jī)關(guān)并不能對行政主體的每一個活動進(jìn)行事無巨細(xì)的規(guī)制，其只能為行政主體的活動提供大致的范圍，正是這種框架式的立法模式，使行政主體獲得了不同程度的行政裁量權(quán)，這無疑會給行政主體濫用公權(quán)力創(chuàng)造了機(jī)會。而通過行政協(xié)商制度，在個案中就可以避免行政主體僵硬執(zhí)法，可以對行政主體的自由裁量權(quán)進(jìn)行有效控制，防止行政主體在作出行政決定時的武斷；在實現(xiàn)立法初衷的同時，也充分考慮到行政相對人的權(quán)益，最終實現(xiàn)公共利益與個體利益的調(diào)和。而且，這種個案正義的累積，會使行政活動的公正性得到有效加強(qiáng)。

（二）行政協(xié)商制度的法律效力

對具體行政行為不服，在行政行為形成的過程中并沒有提供一個有效的平臺給行政相對人表達(dá)自身權(quán)益的機(jī)會，沒有在這個過程當(dāng)中形成行政主體與行政相對人的有效交往。［3］這是當(dāng)前行政法在實際運(yùn)行層面中面臨的主要問題。行政法的核心內(nèi)容是處理公權(quán)力與私權(quán)利的關(guān)系，公權(quán)力與私權(quán)利在行政法中的有法可依和在運(yùn)行時的正當(dāng)合法，體現(xiàn)了行政合法性的基本原則。行政協(xié)商制度為公權(quán)力與私權(quán)利提供了理性交往與利益博弈的平臺，同時，公權(quán)力與私權(quán)利也是行政協(xié)商得以開展的依據(jù)，因此，其保障了行政協(xié)商制度在建構(gòu)時的法律效力。

針對具有利益博弈空間的行政行為，行政協(xié)商制度并非是對某個抽象行政行為或者具體行政行為的橫加干預(yù)，而是通過理性協(xié)商的方式，使行政主體與行政相對人二者更好地實現(xiàn)行政目的。作為行政法體系內(nèi)的制度設(shè)計，行政協(xié)商制度并沒有對行政主體的抽象行政行為產(chǎn)生負(fù)面效應(yīng)，因為行政立法程序中的行政協(xié)商仍然具有個案針對性，其在實施中的效力是限定在某一范圍內(nèi)并對特定的行政相對人產(chǎn)生影響，達(dá)成理性分配公權(quán)力與私權(quán)利之間的利益至和諧狀態(tài)之目的，預(yù)防并化解行政立法過程中潛在的弊端與不足，不僅利于行政立法目的的實現(xiàn)，同時也起到了保障公眾知情權(quán)的作用。

行政主體與行政相對人對具體事項進(jìn)行能動地協(xié)商，使得行政處理過程具有了開放性、互動性等特征，協(xié)商后所做出的行政處理決定當(dāng)然具有強(qiáng)制效力。［4］（p183）首先，對于行政行為的確定力。在行政執(zhí)法過程中，行政協(xié)商制度要求行政主體以積極的姿態(tài)與行政相對人進(jìn)行能動的溝通與協(xié)商，其只改變了作出行政決定的實現(xiàn)方式，而行政處理決定一經(jīng)做出依舊會產(chǎn)生確定力。其次，對于行政行為的拘束力。因為協(xié)商中行政主體與行政相對人充分表達(dá)了各自的利益訴求，雙方在利益博弈過程中進(jìn)行了充分的溝通與對話，由此產(chǎn)生的合意結(jié)果雙方理應(yīng)遵守，因此，對行政主體與行政相對人均有拘束力。最后，對于行政行為的公定力與執(zhí)行力。行政主體與行政相對人按照合法的程序規(guī)范，在合意認(rèn)可的基礎(chǔ)上產(chǎn)生合法有效的行政結(jié)果，減少了行政相對人可能產(chǎn)生的潛在爭議，在行政行為的公定力得到有效保障的同時，也會減少該具體行政行為在執(zhí)行過程中的阻力。因此，行政協(xié)商本身并未影響行政行為原有的法律效力。

三、行政協(xié)商制度在行政法學(xué)理論體系中的定位

行政協(xié)商制度的興起在一定程度上來源于對實踐的反思。但是，對于行政協(xié)商制度的建構(gòu)，卻無法脫離現(xiàn)有行政法學(xué)的理論基礎(chǔ)。因此，在行政法學(xué)理論體系中，明確行政協(xié)商制度的定位，對于該制度的深入研究與具體建構(gòu)頗為重要。

（一）行政協(xié)商制度是行政程序而非行政行為

筆者在對行政協(xié)商制度進(jìn)行學(xué)理定位的過程中經(jīng)歷了從行政行為到行政程序的轉(zhuǎn)變。王學(xué)輝教授在《行政協(xié)商的興起與治理邏輯》［5］（p172）一文中將行政協(xié)商制度作為一種行政行為展開論證，而筆者認(rèn)為，將其認(rèn)定為一種將協(xié)商理念貫穿于行政行為之中的行政程序而非將其認(rèn)定為與行政立法、行政執(zhí)法等并列的行政協(xié)商行為，主要基于以下原因：

⒈對狹義行政行為概念的堅守。行政行為是行政主體實現(xiàn)行政權(quán)的外在表達(dá)方式，是行政法學(xué)理論體系中的核心概念，同時也是行政救濟(jì)制度產(chǎn)生的基礎(chǔ)。狹義的行政行為是指行政主體在職權(quán)行使過程中所作的能夠引起行政法律效果的單方意思表示行為。其基本特征主要包括以下三個方面：⑴公權(quán)力性，必須是行政主體行使行政權(quán)的行為，區(qū)別于行政主體從事私法活動的行為；⑵單方性，行政行為僅憑行政機(jī)關(guān)單方意思表示就發(fā)生法律效力，不需要行政相對人的同意；⑶具有對外直接的法律效果，合法的行政行為一經(jīng)作出，將形成行政法律關(guān)系，直接引起行政法律效果。［6］（p213）

有學(xué)者指出，為順應(yīng)時代的發(fā)展，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)張行政行為的外延，行政行為應(yīng)當(dāng)廣義地包含行政主體所作出的一切行為，無論是公法行為還是私法行為。對此，筆者認(rèn)為，這種做法雖然可能在短時間內(nèi)解決一部分問題，但從長遠(yuǎn)的角度出發(fā)，廣義的行政行為概念會對狹義行政行為概念造成沖擊，造成行政行為概念的混淆。此外，過度擴(kuò)張行政行為的外延，會導(dǎo)致現(xiàn)有行政救濟(jì)制度的混亂，不利于行政糾紛的解決。

行政協(xié)商制度是以行政主體與行政相對人的 “合意”為基礎(chǔ)的制度，顯然不符合狹義行政行為概念的要求，主要表現(xiàn)為其合意性明顯不符合狹義行政行為的單方性的特征，因為在行政協(xié)商制度中不存在行政主體單方?jīng)Q定的情況。此外，由于行政行為在作出之后，就會產(chǎn)生相應(yīng)的行政法律結(jié)果，中間不允許行政相對人的參與，但由行政協(xié)商制度作出的行政決定必須經(jīng)過行政相對人的認(rèn)可方能生效。由此，從狹義的行政行為概念出發(fā)，不能將行政協(xié)商制度定位為行政行為。

⒉對行政程序概念特征的理解。行政程序是行政機(jī)關(guān)實施行政行為時所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟、時限和順序所構(gòu)成的一個連續(xù)過程。行政程序從本質(zhì)上說是行政行為在空間和時間表現(xiàn)形式的有機(jī)結(jié)合，同時行政程序也是行政相對人得以參與行政的有效方式。其主要特征包括以下三個方面：⑴法定性，對于行政行為產(chǎn)生控制的行政程序應(yīng)當(dāng)法定化，相應(yīng)地，行政主體與行政相對人應(yīng)當(dāng)遵守程序的規(guī)定；⑵多樣性，這是由于行政行為在本質(zhì)上的差異性所決定的；⑶分散性，是由于存在多種法律形式規(guī)定行政程序，從而使行政程序分散于眾多的、具有不同效力的法律文件之中。［7］（p333－334）

任何行政行為都由實體與程序兩部分構(gòu)成，通過行政程序進(jìn)而實現(xiàn)實體目的。之所以將行政協(xié)商制度定位為一種行政程序，是因為行政協(xié)商制度只改變了行政行為的程序部分，并未改變實體部分，即原有行政行為的法律效力并未改變。這樣的學(xué)理定位，一方面，保證了狹義行政行為的內(nèi)涵與外延；另一方面，由于行政程序不同于單方的行政行為，其為行政相對人參與行政提供了機(jī)會，使溝通與對話融入現(xiàn)有的行政行為之中成為可能，并成為行政主體與行政相對人共同遵守的準(zhǔn)則。同時，行政程序具備保障公民參與行政、提高行政效率、督促行政主體依法行使職權(quán)的價值追求，與行政協(xié)商制度的目標(biāo)相契合。此外，作為行政程序的行政復(fù)議制度，在具備前置性、平等性、合意性、個案針對性等特征的同時，還應(yīng)當(dāng)符合行政程序正當(dāng)、公正、公開、效率等基本原則的規(guī)定。通過行政協(xié)商制度的運(yùn)行，能夠使行政行為真正實現(xiàn)合法性與合理性的統(tǒng)一，法律效果與社會效果的統(tǒng)一。

（二）行政協(xié)商制度是特別程序而非普通程序

在明確行政協(xié)商制度為行政程序的定位后，筆者認(rèn)為，與其他已有行政程序進(jìn)行類比，行政協(xié)商制度應(yīng)當(dāng)作為一種行政特別程序。因為與其他普通行政程序相比，其具備特殊的步驟、順序、方式和時間等規(guī)范，是行政民主的深層次體現(xiàn)。

普通的行政程序是行政主體為實現(xiàn)行政目的應(yīng)當(dāng)遵循的行為規(guī)范，包含一個行政行為全部的構(gòu)成要件。以行政處罰的一般程序為例，需要經(jīng)過調(diào)查取證、告知處罰的事實、理由、依據(jù)和有關(guān)權(quán)利，聽取陳述、申辯或者舉行聽證、作出處罰決定的步驟。如果行政主體作出的處罰決定合法、合理，并且行政相對人無異議并予以執(zhí)行，則無需啟動行政協(xié)商程序。但在現(xiàn)實中，由于行政相對人無法接受或者執(zhí)行行政主體作出的行政處罰決定，這一現(xiàn)象是普遍存在的。為此，就需要啟動行政協(xié)商制度，在現(xiàn)有的行政處罰程序中融入?yún)f(xié)商程序。這就說明行政協(xié)商程序是一種輔助性的行政程序，只改變作出行政決定的程序，而不改變行政行為的法律效力。行政主體與行政相對人在行政處罰決定正式作出之前，或者在行政處罰決定正式作出之后的執(zhí)行過程中，以平等的身份面對面表達(dá)利益訴求，最終達(dá)成合意，而非流于形式的聽證結(jié)果，行政主體以合意為基礎(chǔ)，作出行政決定或者改變原有行政規(guī)定。這樣，不僅能夠提高行政主體的執(zhí)法水平，而且由于行政相對人對行政決定的認(rèn)可，還能夠提高行政決定的執(zhí)行率，進(jìn)而提高行政效率，阻斷后續(xù)的救濟(jì)環(huán)節(jié)，節(jié)約行政與司法成本。因此，行政協(xié)商程序的運(yùn)行是為了對現(xiàn)有行政行為進(jìn)行協(xié)商功能上的補(bǔ)充，并以“合意”為基礎(chǔ)作出行政決定，由此區(qū)別于普通的行政程序。

另外需要明確的是，行政協(xié)商制度不能因“合意”致使公權(quán)力權(quán)威受損、公共利益蒙受損失，行政主體與行政相對人之間的妥協(xié)與讓步必須符合法律規(guī)定。因此，并不是所有的行政行為都可以適用行政協(xié)商程序，這也是由個案針對性的特征所決定的。在此，依據(jù)筆者對行政協(xié)商制度的概念界定，認(rèn)為其只能適用于部分行政立法與行政執(zhí)法活動，這也是區(qū)別于普通程序的重要特點。在抽象行政行為的行政立法活動中，行政協(xié)商程序要求行政主體與行政相對人在具體立法事項中，必須存在直接或間接的利害關(guān)系，這也就決定了其只能適用于較低位階的行政立法。行政主體與行政相對人需要針對具體的行政事項或者社會問題，討論行政立法中從實體到程序所涉及的問題，而對于涉及面廣、影響范圍大的事項則需要行政主體謹(jǐn)慎行事，在不影響公權(quán)力正常運(yùn)行的前提下，可以針對其中的某些問題進(jìn)行協(xié)商。而在具體行政行為的行政執(zhí)法活動中，行政協(xié)商制度則有較大的發(fā)揮空間，筆者將其概括為兩種類型：事前協(xié)商與事后協(xié)商。事前協(xié)商可以將行政執(zhí)法日后可能會產(chǎn)生的矛盾解決在萌芽階段，簡化了行政執(zhí)法的流程，提高了行政執(zhí)法的效率。事后協(xié)商是一種補(bǔ)救性的協(xié)商，在行政決定存有瑕疵或難以執(zhí)行的情況下，通過協(xié)商有效實現(xiàn)行政目的，預(yù)防行政糾紛的產(chǎn)生，在行政處罰與行政征收等行政執(zhí)法活動中尤其值得推廣。

提出行政協(xié)商制度的初衷是期望在行政主體與行政相對人之間搭建起行政活動中理性交往與利益博弈的平臺。而行政協(xié)商制度的建構(gòu)則需要根植于我國本土，符合當(dāng)前行政法理論與實踐的需要，給予行政主體與行政相對人進(jìn)行協(xié)商活動的話語空間，使之成為“和諧行政法律秩序”乃至我國行政法制度建構(gòu)中的環(huán)節(jié)，在行政活動中發(fā)揮協(xié)商之實效。

［1］馬懷德.預(yù)防化解社會矛盾的治本之策：規(guī)范公權(quán)力［J］.中國法學(xué)，2012，（02）.

［2］［4］［5］王學(xué)輝.邁向和諧行政法［M］.中國政法大學(xué)出版社，2012.

［3］王學(xué)輝，鄧蔚.價值的超越：以交往正義的新視角詮釋行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制［J］.理論與改革，2012，（01）.

［6］余凌云.行政法講義［M］.清華大學(xué)出版社，2010.

［7］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學(xué)出版社，2011.