□ 付耀華

（臨滄師范高等?？茖W(xué)校，云南 臨滄 677000）

一、我國(guó)行政權(quán)及其理想權(quán)力結(jié)構(gòu)的理論分析

（一）行政權(quán)及其特點(diǎn)

行政權(quán)，是政府為實(shí)現(xiàn)國(guó)家既定的行政目的，綜合運(yùn)用法律授予的強(qiáng)制性權(quán)力、報(bào)償性權(quán)力、說服性權(quán)力，讓管理對(duì)象的行為服從自己意志。行政權(quán)具有以下特點(diǎn)：一是人民是行政權(quán)的所有者，人民以民主的方式共同讓渡了部分使用權(quán)給行政機(jī)關(guān)，并要求行政機(jī)關(guān)在行使行政權(quán)時(shí)必須在人民制定的憲法所確立的憲政框架內(nèi)進(jìn)行。二是行政權(quán)作為國(guó)家權(quán)力的重要組成部分，在行政管理活動(dòng)中具有強(qiáng)制性，表現(xiàn)為“命令——服從”，“不服——先從”，“不從——受罰”，這種強(qiáng)制性往往容易擴(kuò)張以致具有侵略性，導(dǎo)致行政權(quán)異化或失控。三是行政權(quán)的本質(zhì)是行政機(jī)關(guān)通過對(duì)公共利益的集合、維護(hù)和再分配，達(dá)到保護(hù)社會(huì)成員的個(gè)人利益，確保社會(huì)成員利益的公平性。四是行政權(quán)具有自由裁量權(quán)的“自由性”很容易導(dǎo)致行政自由裁量權(quán)的濫用，引發(fā)行政主體的腐敗，造成行政相對(duì)人的利益損害。［1］

（二）行政權(quán)力的理想結(jié)構(gòu)

政府權(quán)力如果不加控制和制約，被濫用的可能性就很大，那么人民的自由權(quán)利受到侵害的可能性也就越大?，F(xiàn)實(shí)中，只要存在立法權(quán)與行政權(quán)集于一人之手，就會(huì)出現(xiàn)“法官就是立法者”、“制定暴虐的法律并暴虐地執(zhí)行這些法律”，司法權(quán)與立法權(quán)不分以致對(duì)公民的生命和自由施行專斷的可能；只要存在權(quán)力超越法律、行政權(quán)膨脹為權(quán)杖的現(xiàn)象，就會(huì)出現(xiàn)司法權(quán)同行政權(quán)糾合，法官手中就握有壓迫者的力量。［2］

從憲法的視角來審視行政權(quán)力，理想的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：行政權(quán)與相對(duì)人權(quán)利呈現(xiàn)為均衡化、行政主體法律地位與相對(duì)方法律地位呈現(xiàn)為均衡化、公平與效率呈現(xiàn)為均衡化、公益與私益呈現(xiàn)為均衡化的結(jié)構(gòu)；權(quán)力格局的外觀表現(xiàn)形式是行政權(quán)與行政相對(duì)人的權(quán)利形成對(duì)峙的均勢(shì)；權(quán)力格局的實(shí)質(zhì)則是行政機(jī)關(guān)與公民的法律地位是平等的；權(quán)力格局之間的關(guān)系是行政權(quán)力的供給與社會(huì)需求之間的供求是平衡的；權(quán)力格局內(nèi)部諸要素配置效率是立法預(yù)期的社會(huì)利益達(dá)得到最大化實(shí)現(xiàn)，行政資源及其它的社會(huì)資源達(dá)到最優(yōu)配置。［3］

二、我國(guó)行政權(quán)運(yùn)行過程中的失范

（一）“官本位”意識(shí)和“全能政府”觀念使行政權(quán)處于一種“超然”地位

“人類歷史發(fā)展的車輪碾碎了人們對(duì)掌權(quán)者善意依賴的幻想，禪讓制的賢明早已被無情劫掠和肆意攫取所取代，公權(quán)私用的巧取豪奪充斥著歷史書本的每一頁，家天下中‘官主民客’的淫威至今仍讓人們心有余悸，多少世紀(jì)以來權(quán)力的陰影讓自由和尊嚴(yán)暗淡無光，權(quán)力與權(quán)力控制問題一直是思想家、政治家和法學(xué)家們面臨的一個(gè)難題”。［4］由于受到傳統(tǒng)的根深蒂固的“官本位”和“全能政府”觀念的影響，我國(guó)行政權(quán)的運(yùn)行一直處于“超然”的地位而得不到有效的控制。行政權(quán)可以侵入到社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域和個(gè)人生活的諸多方面，超越了法律、思想、道德限制的原則。政府的管轄權(quán)限日益擴(kuò)展，形成“氣球式結(jié)構(gòu)”政府權(quán)能，政府的管理范圍超出了其能力相宜的限度，管了許多不該管也管不了的事，致使政府的管理能力表現(xiàn)出脆弱性。

政府權(quán)力的無邊界增長(zhǎng)必然排斥社會(huì)組織和公民個(gè)人自主行動(dòng)，社會(huì)組織無法得到正常發(fā)育，民間組織和社會(huì)力量匱乏，社會(huì)自主性嚴(yán)重不足，社會(huì)內(nèi)部難于形成自我管理、自我約束、自我治理的機(jī)制，社會(huì)的活力與創(chuàng)造性被抑制，社會(huì)功能萎縮，“依賴政府型社會(huì)”和“臣民心態(tài)”形成。社會(huì)和個(gè)人都依靠政府來避免、預(yù)防、打擊和解決現(xiàn)實(shí)生活中的惡性事件。而社會(huì)則對(duì)政府及其官員的約束力不足，不能實(shí)施有效的監(jiān)督。面對(duì)“全能政府”引發(fā)政府自身的發(fā)展危機(jī)和社會(huì)功能萎縮的現(xiàn)實(shí)，人類自私的天性和向往公正的企盼在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生碰撞。我國(guó)的憲政建設(shè)也因此面臨著重重的困難。如何構(gòu)筑理性的堤壩來防范權(quán)力的濫用，困擾著一代代先賢。

（二）政府的“理性經(jīng)濟(jì)人”角色致使行政權(quán)異化

政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用在于匡正市場(chǎng)失靈，彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制內(nèi)在缺陷，消除市場(chǎng)發(fā)展障礙，解決市場(chǎng)缺位，為促進(jìn)市場(chǎng)發(fā)展創(chuàng)造條件。政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中承擔(dān)起維護(hù)產(chǎn)權(quán)、優(yōu)化資源、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、保障國(guó)民權(quán)益和分配公平等經(jīng)濟(jì)職能。然而，現(xiàn)實(shí)中的政府卻扮演著“理性經(jīng)濟(jì)人”的角色而具有壟斷性、官僚組織的自利性，以追求自身經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，不再以社會(huì)公共利益為已任，把為社會(huì)提供公共產(chǎn)品降到從屬地位。政府的自我擴(kuò)張和趨利行為越來越多，在履行人民讓渡的一部分公共權(quán)力時(shí)，把自主權(quán)限擴(kuò)展到極致，導(dǎo)致“國(guó)家利益部門化、部門利益?zhèn)€人化、個(gè)人利益商品化”局面的出現(xiàn)。政府工作人員利用其擁有的行政審批權(quán)、資源配置權(quán)及各種權(quán)力進(jìn)行尋租，從而演變?yōu)檎紊系母瘮?。公共?quán)力的無窮增長(zhǎng)必然導(dǎo)致權(quán)力的濫用、公共利益的偏離和腐敗現(xiàn)象的滋生，致使行政權(quán)的目的、范圍和內(nèi)容與法治精神相背離。政府做的太多或太少都不能校正市場(chǎng)失靈，反而使其處于失敗的尷尬境地。

（三）行政人員“權(quán)力欲的貪婪”導(dǎo)致行政權(quán)的濫用

憲政的全部理論和實(shí)踐是建立在人性不完善的假設(shè)前提之上的。無數(shù)學(xué)者對(duì)權(quán)力濫用作出了冷峻的分析。休漠把所有人假定為無賴并以此作為設(shè)計(jì)政府制度的根據(jù)；權(quán)力制衡論認(rèn)為，人不是天使，人性是有弱點(diǎn)的，這一弱點(diǎn)在權(quán)力面前的表現(xiàn)就是人們都覬覦權(quán)力，一旦權(quán)力在握便要盡量地享用，致使權(quán)力濫用，導(dǎo)致腐敗；博登海默指出：“一個(gè)被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑，面臨著逾越正義與道德界線的誘惑。”羅素則形象地把“愛好權(quán)力的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)比喻成好色”。［5］以上學(xué)者對(duì)人性弱點(diǎn)的披露警示人們，權(quán)力對(duì)人類誘惑的魔力是無法抗拒的，人是不可信任的，利己和貪婪是人的本質(zhì)，一旦握有權(quán)力，為所欲為和濫用權(quán)力是不可避免的。正如孟德斯鳩憂慮的：“—切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力”；［6］所以我們必須以憲政來預(yù)防和監(jiān)控人類這種先天的癖性，控制權(quán)力不偏離正軌。

（四）政府治理體系配置方式失衡導(dǎo)致行政權(quán)的濫用

治理是指各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或認(rèn)為符合其利益的非正式制度安排。從治理的角度來審視政府管理活動(dòng)的本質(zhì)是政府所倚重的統(tǒng)治機(jī)制并不是依靠其權(quán)威和制裁，而是強(qiáng)調(diào)政府圍繞共同事務(wù)，尋求社會(huì)組織的自治以及政府與社會(huì)的合作，強(qiáng)調(diào)公共權(quán)力在府際間配置必須從集權(quán)模式向分權(quán)模式轉(zhuǎn)變，政府公共權(quán)力向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移，行政權(quán)力向社會(huì)回歸。

在現(xiàn)實(shí)中，我國(guó)政府的治理體系配置方式存在失衡現(xiàn)象。司法制約和社會(huì)制約的缺位導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)權(quán)力無限擴(kuò)張；行政執(zhí)行體制非制度化和非法治化使得行政部門在行政審批中有相當(dāng)大的自由裁量權(quán)，出現(xiàn)大量濫用行政審批權(quán)的違規(guī)行為；行政責(zé)任體系的缺位，滋生了行政權(quán)力被動(dòng)姿態(tài)上的濫用，表現(xiàn)為不作為和政府的“懶政”；責(zé)任意識(shí)匱乏和剛性責(zé)任行政機(jī)制的缺席或疲軟導(dǎo)致政府及其行政人員裁量不得力，缺乏有關(guān)違反行政工作程序的制裁性規(guī)則，出現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任的嚴(yán)重脫節(jié)。［7］

（五）立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)之間的重心失衡導(dǎo)致行政權(quán)制約的失衡

作為我國(guó)根本政治制度的人民代表大會(huì)制度，是我國(guó)社會(huì)主義民主政治的核心。人民代表大會(huì)處于整個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)體系的核心，行政機(jī)關(guān)受其監(jiān)督，并負(fù)責(zé)向其報(bào)告工作。而我國(guó)現(xiàn)實(shí)的政治權(quán)力結(jié)構(gòu)卻出現(xiàn)了重心失衡。首先，立法權(quán)不到位，對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督處于虛置狀態(tài)。人民代表大會(huì)作為我國(guó)的最高權(quán)力機(jī)關(guān)，對(duì)行政權(quán)有監(jiān)督制約的作用名不副實(shí)。在權(quán)力的配置中，黨委掌握控制人大的制定權(quán)，政府作為執(zhí)行機(jī)關(guān)，其權(quán)威最高，而人大的最高國(guó)家權(quán)力只是法律上的意義，人大對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督和制約的本質(zhì)作用卻沒有得到真正的發(fā)揮。其次，司法權(quán)與行政權(quán)的關(guān)系失衡，行政權(quán)過于膨脹，司法權(quán)薄弱。我國(guó)司法權(quán)與行政權(quán)之間的關(guān)系是司法權(quán)維護(hù)和監(jiān)督行政權(quán)，重視司法權(quán)的“維護(hù)”作用，弱化司法權(quán)的“監(jiān)督”作用。司法審查出現(xiàn)巨大空白地帶。行政權(quán)強(qiáng)于司法權(quán)，從而加劇了權(quán)力制約機(jī)制失衡的局面，這種失衡的狀態(tài)最終導(dǎo)致對(duì)行政權(quán)的制約失衡。

三、對(duì)我國(guó)行政權(quán)運(yùn)行失范進(jìn)行有效控制的路徑構(gòu)建

（一）構(gòu)建市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的有限政府

亞當(dāng)·斯密說認(rèn)為，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是合乎自然與人性的、天然的自由制度。這說明市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)造就了一個(gè)不受政府干預(yù)的生活空間，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的存在就是對(duì)政府權(quán)力擴(kuò)張最有效的限制，其政治含義就是政府與經(jīng)濟(jì)分離，其政治前提是政府不插手民間的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，沒有權(quán)力受到限制的政府就沒有真正的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。這既保留了自由的條件與環(huán)境，又確保人性在經(jīng)濟(jì)方面的充分表達(dá)，也是構(gòu)建政權(quán)有限的“有限政府”的市場(chǎng)邏輯。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的政府是一個(gè)有限的政府，政府在干預(yù)市場(chǎng)時(shí)必須適度，政府的干預(yù)范圍不是越寬越好，干預(yù)的力度不是越大越好，干預(yù)方式不是越直接越好，政府干預(yù)只能在“可為”且“能為”的范圍內(nèi)有所作為，界定和維護(hù)產(chǎn)權(quán)，制定和維護(hù)市場(chǎng)規(guī)則，從而達(dá)到彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷。至于那些政府也不能彌補(bǔ)的市場(chǎng)缺陷，政府不能強(qiáng)行去修補(bǔ)，否則會(huì)造“成政府失靈”，給社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來災(zāi)難性的破壞。

（二）讓行政權(quán)社會(huì)化

在政府與社會(huì)之間調(diào)整政府權(quán)力的運(yùn)行范圍及方式，將原來高度集中的政府權(quán)力的一部回歸會(huì)，讓公共權(quán)力還權(quán)于民，從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，走出“全能主義政府”的困境。為此，必須培育各種社會(huì)組織和社會(huì)力量，提高社會(huì)的自治能力和自治水平，實(shí)現(xiàn)“依賴政府型社會(huì)”向“自主自治型社會(huì)”轉(zhuǎn)型，讓社會(huì)組織辦好那些政府“不該管、管不好、管不了的事”。通過分散和轉(zhuǎn)化行政權(quán)的途徑限制和控制行政權(quán)，使行政權(quán)的行使主體多元化，即行政權(quán)的社會(huì)化。改變傳統(tǒng)行政法的 “單一化”、“集中化”?！靶姓?quán)力社會(huì)化”（公共管理社會(huì)化）是一個(gè)二元復(fù)合概念，既指行政管理的重心向下，由“行政為主”轉(zhuǎn)移到“市場(chǎng)為主”的過程，又指行政權(quán)力中心向外，由“政府獨(dú)占”分散到“社會(huì)共享”的過程。在社會(huì)管理和公共服務(wù)領(lǐng)域，改變傳統(tǒng)的政府大包大攬的做法，通過轉(zhuǎn)移或委托代理等方式，將一些職能讓渡給政府以外的其它社會(huì)主體行使，以達(dá)到提高行政效率、降低行政成本等目的，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制，減小和避免因權(quán)力的獲取和擴(kuò)張而出現(xiàn)的腐敗、濫用權(quán)力等行為。

（三）構(gòu)建行政權(quán)制約與監(jiān)督的立體化、均衡化格局

面對(duì)存在的問題，我們必須在憲法范圍內(nèi)把行政權(quán)的運(yùn)行方式向均衡化、規(guī)范化的運(yùn)行格局回歸，建構(gòu)行政權(quán)力制約與監(jiān)督的立體化、均衡化權(quán)力格局。首先，重構(gòu)財(cái)政權(quán)運(yùn)行關(guān)系。通過約束政府預(yù)算與財(cái)政支出權(quán)的途徑來制約政府權(quán)力。應(yīng)在《憲法》中明確規(guī)定國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的財(cái)政預(yù)算審批權(quán)、預(yù)算監(jiān)督權(quán)，在實(shí)踐中實(shí)行預(yù)算公布制度和分項(xiàng)審批制度。其次，重構(gòu)行政權(quán)與立法權(quán)、司法權(quán)橫向運(yùn)行關(guān)系。明確行政機(jī)關(guān)對(duì)人大承擔(dān)違憲責(zé)任的目標(biāo)，加強(qiáng)人大監(jiān)督權(quán)，縮小行政權(quán)的范圍與領(lǐng)域，促使權(quán)力規(guī)范化運(yùn)行，強(qiáng)化司法權(quán)的監(jiān)督力度，明確行政權(quán)不正當(dāng)行使的法律后果，建立獨(dú)立的行政法院系統(tǒng)，擴(kuò)大和強(qiáng)化司法控制行政不當(dāng)?shù)膹V度和強(qiáng)度，推進(jìn)行政監(jiān)督與制約。第三，確保行政權(quán)運(yùn)行制度化與法制化。通過推行行政程序立法規(guī)范行政權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政的監(jiān)督與制約；改善權(quán)力行使方式，確保公民在公共治理中的參與與合作；針對(duì)行政腐敗的關(guān)鍵領(lǐng)域，完善行政權(quán)的運(yùn)行約束機(jī)制——建立決策權(quán)力制約機(jī)制、建立執(zhí)法權(quán)力制約機(jī)制、建立審批權(quán)力制約機(jī)制、建立招投標(biāo)權(quán)力制約機(jī)制。

（四）構(gòu)建“以權(quán)利制約權(quán)力”的監(jiān)督模式

“以權(quán)利制約權(quán)力”是行政相對(duì)方為了維護(hù)自身的合法權(quán)利對(duì)行政權(quán)的一種控制方式。行政相對(duì)人作為行政權(quán)運(yùn)行結(jié)果的直接承受者對(duì)行政權(quán)的感受更為直接。因此，以權(quán)利制約行政權(quán)是一種自下而上的、經(jīng)常性的具體監(jiān)督，與其他的制約途徑相比更為積極和主動(dòng)。在當(dāng)前行政權(quán)擴(kuò)大的趨勢(shì)下，立法權(quán)不可能完全有效地控制行政權(quán)，公民個(gè)體的權(quán)利及其集合理所當(dāng)然也成為制約行政權(quán)的重要力量，為了保證其合法權(quán)利不受行政權(quán)的侵犯，他們可以通過陳述權(quán)、申辯權(quán)、請(qǐng)求舉行聽證權(quán)、申請(qǐng)行政復(fù)議權(quán)、提起行政訴訟權(quán)、請(qǐng)求國(guó)家賠償權(quán)、申訴檢舉權(quán)等方式來抗衡行政權(quán)的不合理行使，從而遏制行政權(quán)不合理運(yùn)作和行政權(quán)異化腐敗的狀況。在構(gòu)建“以權(quán)利制約權(quán)力”的監(jiān)督模式過程中，我們應(yīng)培育壯大社會(huì)組織并使之成為與行政權(quán)相對(duì)的社會(huì)力量，在與政府進(jìn)行“博弈”的過程中控制行政權(quán)的擴(kuò)張與濫用。在利用公民權(quán)制約行政權(quán)時(shí)，要與相關(guān)的權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)結(jié)合起來共同實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的控制。

［1］李峰.行政權(quán)控制的憲政之維［J］.湖湘論壇，2006，（06）.

［2］洛克.政府論（下）［M］.葉啟芳等譯.商務(wù)印書館，1997.

［3］孫廣廈.憲政視野下中國(guó)行政權(quán)力的制約與監(jiān)督［J］.甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2007，（02）.

［4］韓忠偉.論控權(quán)與有限政府——對(duì)我國(guó)行政權(quán)控制的思考［J］.重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（11）.

［5］羅素.權(quán)力論［M］.商務(wù)印書館，1991.

［6］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深譯.商務(wù)印書館，1997.

［7］劉武俊.構(gòu)建遏制行政不作為的剛性屏障［N］.中國(guó)信息報(bào)，2005－07－29.