□ 烏洗塵

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

行政執(zhí)法是依法行政的核心內(nèi)容和集中體現(xiàn)。黨的十七大報(bào)告曾指出：“依法行政是社會(huì)主義民主政治的基本要求，要規(guī)范行政行為，加強(qiáng)行政執(zhí)法部門建設(shè)?！秉h的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)：“要推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格、規(guī)范、公正、文明執(zhí)法。”本文立足于我國行政管理體制改革和行政執(zhí)法體制改革的大背景，在深入基層執(zhí)法工作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，緊密關(guān)注政府執(zhí)法部門和人員的主體性地位，分析了當(dāng)前制約執(zhí)法工作的關(guān)鍵性因素，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)執(zhí)法工作的路徑，以期提高行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平。

一、準(zhǔn)確把握政府部門和公務(wù)員帶頭規(guī)范執(zhí)法的重大現(xiàn)實(shí)意義

⒈政府部門和公務(wù)員帶頭規(guī)范執(zhí)法直接關(guān)系到“人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)意志”的實(shí)現(xiàn)。行政執(zhí)法問題看似微觀，實(shí)則具有宏觀意義。在我國，政府是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，由人民代表組成的國家權(quán)力機(jī)關(guān)的意志需要政府部門執(zhí)行。而這種意志的最集中體現(xiàn)是憲法和法律。我國80%的法律、90%的地方性法規(guī)及幾乎所有的行政法規(guī)和規(guī)章都是由各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)執(zhí)行。因此，政府部門及其公務(wù)員在國家治理中只有始終堅(jiān)持依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，人民當(dāng)家作主、管理國家事務(wù)的意志才會(huì)得到更好的實(shí)現(xiàn)。

⒉政府部門和公務(wù)員帶頭規(guī)范執(zhí)法是推進(jìn) “依法行政、建設(shè)法治政府”的關(guān)鍵所在。依法行政的核心內(nèi)容和集中體現(xiàn)是行政執(zhí)法，因此，全面推進(jìn)依法行政、加快建設(shè)法治政府，必須大力加強(qiáng)和改進(jìn)行政執(zhí)法，這是法律、法規(guī)能得到全面正確實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。隨著中國特色社會(huì)主義法律體系的形成，保證法律、法規(guī)全面正確實(shí)施已經(jīng)成為落實(shí)依法治國基本方略、推進(jìn)依法行政的重心。而保證法律、法規(guī)全面、正確的實(shí)施，關(guān)鍵要靠各級(jí)政府部門及其公務(wù)員在依法行政尤其是在行政執(zhí)法過程中起到表率和帶頭作用。

⒊政府部門和公務(wù)員帶頭規(guī)范執(zhí)法可以為 “全面振興吉林老工業(yè)基地”提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障。眾所周知，執(zhí)法部門承擔(dān)著大量的國家行政管理職能，與社會(huì)公共利益、公民個(gè)人利益乃至民生都有著密切的聯(lián)系。在2011年“吉林省依法行政工作視頻會(huì)議”上，王儒林指出：“新的形勢和任務(wù)，對(duì)行政執(zhí)法提出了新的更高的要求。我們要緊密結(jié)合實(shí)際，進(jìn)一步明確任務(wù)，強(qiáng)化重點(diǎn)，為吉林老工業(yè)基地全面振興提供堅(jiān)強(qiáng)的法治保障”。對(duì)于吉林省而言，執(zhí)法部門及其公務(wù)員能否自覺堅(jiān)持依法行政、嚴(yán)格依法辦事，不僅直接影響到法律、法規(guī)的實(shí)施效果和法律、法規(guī)的尊嚴(yán)與權(quán)威，也直接檢驗(yàn)著為吉林省老工業(yè)基地全面振興所提供之法治環(huán)境的健全程度。

二、當(dāng)前政府部門和公務(wù)員帶頭規(guī)范執(zhí)法之現(xiàn)狀

近年來，隨著依法治國的整體推進(jìn)，我國的行政執(zhí)法工作取得了很多成績，成效顯著，進(jìn)步巨大。但同時(shí)，“存在的問題還很多，還不能完全適應(yīng)形勢和任務(wù)的要求。亂執(zhí)法、粗暴執(zhí)法、執(zhí)法謀私等問題依然突出，群眾反映強(qiáng)烈”。［1］尤其是2013年以來發(fā)生的一些野蠻、暴力執(zhí)法案件（如“延安城管暴力執(zhí)法，雙腳跳踩男子頭部”案等），又將執(zhí)法部門及其人員推到了風(fēng)口浪尖上。筆者認(rèn)為，當(dāng)前在執(zhí)法領(lǐng)域存在的突出問題主要表現(xiàn)為：

⒈執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法隊(duì)伍形象欠佳。一是執(zhí)法人員學(xué)歷偏低，專業(yè)化程度不高。執(zhí)法工作本身是專業(yè)化程度要求比較高的工作。因此，具備一定的學(xué)識(shí)水平是做好執(zhí)法工作的必備條件，也是全面提高執(zhí)法人員素質(zhì)的基礎(chǔ)。當(dāng)前，多數(shù)地區(qū)執(zhí)法人員的文化程度普遍集中在高中或?qū)？茖W(xué)歷，本科以上學(xué)歷且具備較高素質(zhì)的執(zhí)法人員數(shù)量仍偏少。雖然近年來執(zhí)法部門通過專業(yè)考試錄用的高素質(zhì)執(zhí)法人員逐年增多，但與現(xiàn)實(shí)需求之間仍有較大距離。一些執(zhí)法人員中仍存在對(duì)執(zhí)行的法律、法規(guī)掌握不熟，對(duì)執(zhí)法案件性質(zhì)、行政相對(duì)人責(zé)任認(rèn)定不清，進(jìn)而導(dǎo)致錯(cuò)誤執(zhí)法等現(xiàn)象。如2011年5月3日發(fā)生在四川省丹棱縣的“因公醉駕事件”就是典型。有的甚至還存在根本就沒有執(zhí)法資格的臨時(shí)工、合同工、聘用人員以及社會(huì)閑散人員進(jìn)行暴力執(zhí)法的情況。二是執(zhí)法理念過于陳舊。長期以來，受封建等級(jí)觀念影響，有的執(zhí)法人員將行政相對(duì)人看作是被管理者或被管制對(duì)象，執(zhí)法時(shí)與行政相對(duì)人嚴(yán)重對(duì)立，在注重法理的同時(shí)缺少情理，缺少對(duì)人民群眾的感情，態(tài)度粗暴、強(qiáng)硬，甚至辱罵、毆打行政相對(duì)人。如發(fā)生在廣東佛山的“執(zhí)法人員圍毆超載司機(jī)案件”，不僅毀了執(zhí)法部門的口碑和形象，還使公眾對(duì)政府公信力產(chǎn)生了質(zhì)疑。三是執(zhí)法行為有待規(guī)范。如釣魚執(zhí)法時(shí)有發(fā)生；隱蔽執(zhí)法，偷拍、偷錄屢禁不止；執(zhí)法不規(guī)范（不出示證件、利用工作之便吃、拿、卡、要）仍客觀存在。有的執(zhí)法人員執(zhí)法時(shí)對(duì)行政相對(duì)人區(qū)別對(duì)待，對(duì)熟人、有關(guān)系的人或?yàn)槠渌投Y者存在執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象，有的則包庇、偏袒甚至成為其保護(hù)傘。

⒉執(zhí)法重權(quán)限、輕程序，侵權(quán)現(xiàn)象較嚴(yán)重。2010年8月，溫家寶總理在“全國依法行政工作會(huì)議”上指出：“當(dāng)前重權(quán)限、輕程序的問題比較突出，許多損害、侵犯群眾利益的突出問題，往往是不按程序辦事或程序不規(guī)范造成的?！睂?shí)踐中，執(zhí)法程序不規(guī)范主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是多頭執(zhí)法、重復(fù)處罰。對(duì)同一違法行為多個(gè)執(zhí)法部門處理或一個(gè)執(zhí)法部門處理多次。其目的不在于及時(shí)糾正違法行為，而是專注于“一個(gè)都不放過”，不停地罰款。這明顯違反了《行政處罰法》第24條一事不再罰原則，即“對(duì)當(dāng)事人的同一個(gè)違法行為，不得給予兩次以上罰款的行政處罰”規(guī)定。二是未盡依法告知義務(wù)?！缎姓幜P法》第31條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實(shí)、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利”。而實(shí)踐中，有的執(zhí)法人員根本無視這些法定程序，甚至連處罰的原因都不說，直接開罰單；至于應(yīng)告知訴權(quán)的、應(yīng)告知聽證的也一概省略，最終導(dǎo)致行政相對(duì)人一頭霧水，不知如何申訴，如何維權(quán)，這種行政不作為顯然侵犯了行政相對(duì)人的合法權(quán)益。三是罰繳分離欠缺監(jiān)督?！缎姓幜P法》第46條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機(jī)構(gòu)分離?！钡珜?shí)踐中，有的執(zhí)法環(huán)境由于欠缺有效監(jiān)督，很難做到罰、繳徹底分離。有的執(zhí)法人員不僅亂罰款，不開票，還侵吞罰沒款項(xiàng)中飽私囊，社會(huì)影響極壞。2011年5月11日央視《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目曾播出的“十七年難治公路亂罰款”中披露：“600元罰款在沒有開具任何票據(jù)的情況下進(jìn)了路政執(zhí)法人員的口袋?！?/p>

⒊執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一，制定標(biāo)準(zhǔn)各異。截至2011年8月底，我國已經(jīng)制定了行政法規(guī)706部，地方性法規(guī)8600多部，各類政府規(guī)章19000件?？梢?，當(dāng)前涉及到的行政執(zhí)法依據(jù)眾多，制定標(biāo)準(zhǔn)也因地、因部門而異。這其中，既有諸如《行政處罰法》等國家層面制定的執(zhí)法依據(jù)，也有諸如一些“實(shí)施細(xì)則、條例”等地方層面制定的執(zhí)法依據(jù)。但因立法主體不同及部門立法利益化突出，不可避免地造成了有的執(zhí)法依據(jù)之間存在嚴(yán)重的對(duì)立、沖突或者直接違反上位法的情況。這不僅對(duì)于提高執(zhí)法質(zhì)量和效率產(chǎn)生障礙，也給執(zhí)法依據(jù)的合法性帶來了隱患，還在實(shí)踐中引發(fā)了為數(shù)不少的行政訴訟案件，使執(zhí)法部門處于被動(dòng)不利的境地。［2］

三、政府部門和公務(wù)員帶頭規(guī)范執(zhí)法之路徑選擇

⒈更新理念，重視執(zhí)法培訓(xùn)和隊(duì)伍建設(shè)。一要嚴(yán)格把好準(zhǔn)入門檻。隨著時(shí)代的進(jìn)步和發(fā)展，尤其在倡導(dǎo)“法治國家、法治政府、法治社會(huì)一體建設(shè)”的今天，對(duì)進(jìn)入行政執(zhí)法隊(duì)伍人員的要求也應(yīng)越來越高。在嚴(yán)控準(zhǔn)入門檻，注重對(duì)執(zhí)法人員高學(xué)歷和高素質(zhì)考察的同時(shí)，更要注重對(duì)法律知識(shí)和專業(yè)知識(shí)的要求。在執(zhí)法工作中，應(yīng)著力把“三好一踏實(shí)”（政治好、品質(zhì)好、業(yè)務(wù)好，工作踏實(shí)）的人員充實(shí)到一線執(zhí)法崗位上，不斷塑造良好的執(zhí)法隊(duì)伍形象。而對(duì)于那些不符合執(zhí)法資格要求的人員要堅(jiān)決予以清除。二要高度重視學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，不搞形式主義。要不斷完善行政執(zhí)法人員資格管理制度，上崗前必須經(jīng)過嚴(yán)格的法律培訓(xùn)；要針對(duì)執(zhí)法工作的實(shí)際，不斷充實(shí)在職執(zhí)法人員的綜合法律知識(shí)和專業(yè)法律知識(shí)，并進(jìn)行考試驗(yàn)收；要把培訓(xùn)情況、學(xué)習(xí)成績作為干部考核內(nèi)容和職務(wù)晉升的重要依據(jù)之一。對(duì)那些經(jīng)過法律培訓(xùn)或素質(zhì)考核不達(dá)標(biāo)的，要組織其離崗學(xué)習(xí)，直至通過考試合格后重新上崗。三要更新理念，做到以人為本。黨的十七大報(bào)告曾指出：要“堅(jiān)持依法治國基本方略，樹立社會(huì)主義法治理念?！痹谏鐣?huì)主義法治理念基本內(nèi)涵的五個(gè)方面中，“執(zhí)法為民”不僅是社會(huì)主義法治的本質(zhì)要求，也是黨“執(zhí)政為民”理念的具體體現(xiàn)。因此，行政執(zhí)法中應(yīng)摒棄過去的陳舊觀念，努力踐行社會(huì)主義法治理念的基本要求，時(shí)刻注重以人為本。

⒉完善制度，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法程序。一要嚴(yán)格依程序執(zhí)法。馬克思曾說過，“程序是法律制度的生命形式。失去了程序，法律就失去了生命。”在行政執(zhí)法過程中，各級(jí)政府部門及其工作人員要進(jìn)一步樹立程序意識(shí)，養(yǎng)成嚴(yán)格按程序辦事的習(xí)慣；要完善執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法流程，明確執(zhí)法每一個(gè)環(huán)節(jié)和步驟；要完善執(zhí)法告知、說明理由、聽證等制度；要側(cè)重對(duì)程序問題的堅(jiān)守，凡是與程序要求不符的執(zhí)法行為最終都應(yīng)被否決。二要嚴(yán)格規(guī)范行政自由裁量權(quán)。行政自由裁量權(quán)是行政執(zhí)法的核心內(nèi)容。行政自由裁量權(quán)的規(guī)范行使在很大程度上決定著執(zhí)法的功能和作用的實(shí)現(xiàn)。為防止行政自由裁量權(quán)的濫用，各地執(zhí)法部門首先應(yīng)按照中央和省里統(tǒng)一要求，建立健全行政自由裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，科學(xué)地細(xì)化、量化行政自由裁量權(quán)，從制度上避免執(zhí)法的隨意性、選擇性和機(jī)械性。防止執(zhí)法人員的不作為或亂作為，維護(hù)行政相對(duì)人的合法權(quán)益；其次應(yīng)準(zhǔn)確掌控好行政自由裁量權(quán)行使中的“度”。處理好自由和限制的關(guān)系，在合法性與合理性之間掌握好平衡。三要嚴(yán)格規(guī)范罰款和收繳。要堅(jiān)決貫徹罰繳分離制度。執(zhí)法人員不得直接收取罰沒款項(xiàng)（法律有規(guī)定的除外）；罰款必須開具正式專用票據(jù)；對(duì)違反執(zhí)法程序造成嚴(yán)重后果的，要依法追究相應(yīng)責(zé)任。

⒊統(tǒng)一依據(jù)，完善執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。一要統(tǒng)一行政執(zhí)法依據(jù)。各地應(yīng)依據(jù)立法法確立的基本原則，明確法律適用的基本規(guī)則，按照行政執(zhí)法依據(jù)沖突處理的權(quán)限和程序，盡快清理地方頒布的行政規(guī)章及規(guī)定中互相矛盾的內(nèi)容，對(duì)于與《行政處罰法》等上位法有不適的內(nèi)容，或廢除或修改或完善。二要完善執(zhí)法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。執(zhí)法經(jīng)費(fèi)由財(cái)政保障，不與罰沒收入掛鉤，這是中央一再強(qiáng)調(diào)的原則。而實(shí)踐中很多地區(qū)由于執(zhí)法部門經(jīng)費(fèi)保障不到位，至今也沒有徹底切斷地方財(cái)政、執(zhí)法部門與罰款之間的利益紐帶，沒有有效地遏制住地方財(cái)政與執(zhí)法部門對(duì)罰沒款的利益分配。罰款成了執(zhí)法部門創(chuàng)收的主要手段和中心任務(wù)。鑒于此，筆者認(rèn)為，遏制亂罰款，管住地方財(cái)政亂作為的最有效做法是：公開地方財(cái)政，接受人民監(jiān)督。對(duì)于每年進(jìn)入地方財(cái)政的罰沒款，其具體用途和流向等政府信息均應(yīng)及時(shí)、準(zhǔn)確地對(duì)外公開，接受民眾的評(píng)議和監(jiān)督；對(duì)執(zhí)法部門的財(cái)政保障要到位。應(yīng)通過財(cái)政供給渠道的改變和落實(shí)，使其真正吃上“皇糧”，徹底解除執(zhí)法部門在經(jīng)費(fèi)上的后顧之憂；對(duì)執(zhí)法部門的經(jīng)費(fèi)給予優(yōu)先保障和適當(dāng)提高。建議在經(jīng)費(fèi)預(yù)算人均數(shù)量上略高于一般行政機(jī)關(guān)。

⒋強(qiáng)化監(jiān)督，把行政問責(zé)真正落到實(shí)處。加強(qiáng)行政執(zhí)法監(jiān)督對(duì)提高執(zhí)法的質(zhì)量和水平意義重大。目前，盡管我國已初步形成了內(nèi)外結(jié)合的執(zhí)法監(jiān)督體系，但面臨的挑戰(zhàn)仍較多。在某些執(zhí)法人員眼中，所謂的監(jiān)督和問責(zé)似乎都是擺設(shè)。面對(duì)這種現(xiàn)狀，如何能真正發(fā)揮出執(zhí)法監(jiān)督與行政問責(zé)應(yīng)有的作用尤為重要。具體而言：一要重視社會(huì)輿論監(jiān)督?！凹訌?qiáng)輿論監(jiān)督十分重要。如果沒有輿論監(jiān)督，靠現(xiàn)在這樣的行政力量和政法力量，是不足以解決當(dāng)前許多嚴(yán)重問題的?！保?］（p286）要依法保障和引導(dǎo)公眾對(duì)執(zhí)法行為實(shí)施監(jiān)督；要大力支持廣播、電視、報(bào)紙等傳統(tǒng)媒體對(duì)違法行政等行為進(jìn)行曝光；要高度重視微博等網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，對(duì)公眾舉報(bào)、媒體反映證據(jù)確鑿的違法行政問題，經(jīng)核實(shí)后要依法及時(shí)處理并公布。二要強(qiáng)化主管部門監(jiān)督。“輿論監(jiān)督只能起一定的作用，根本的問題是法治?！保?］（p288）因此，嚴(yán)格規(guī)范執(zhí)法的關(guān)鍵還是各級(jí)主管部門真正把國家的法律和要求落實(shí)到位，把文件變行動(dòng)，對(duì)基層展開有效監(jiān)督；同時(shí)，也應(yīng)真正發(fā)揮法制、監(jiān)察等部門的監(jiān)督作用。三要不斷嚴(yán)格行政問責(zé)。切實(shí)執(zhí)行《公務(wù)員法》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》和《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》等法律規(guī)范中的相關(guān)規(guī)定，做到違法必究，將行政問責(zé)真正落到實(shí)處。

［1］溫家寶.在全國依法行政工作會(huì)議上的講話［R］.2010－08－27.

［2］［今日說法］我的三輪車 ［J／OL］.央視國際，http：／／www.cctv.com，2005－08－01.

［3］［4］朱镕基講話實(shí)錄（第四卷）［M］.人民出版社，2011.