□郭明

（中共吉林省委黨校，吉林 長(zhǎng)春 130012）

黨的十八大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，保障人民知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，是權(quán)力正確運(yùn)行的重要保證。報(bào)告同時(shí)強(qiáng)調(diào)要推進(jìn)權(quán)力運(yùn)行公開(kāi)化、規(guī)范化，完善黨務(wù)公開(kāi)、政務(wù)公開(kāi)、司法公開(kāi)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。這一精辟的論述將政府信息公開(kāi)提高到了一個(gè)嶄新的高度。

一、推進(jìn)政府信息公開(kāi)的必要性

⒈政府信息公開(kāi)是保障公眾知情權(quán)的必然要求。政府享有、掌握的信息是具有公眾性的，應(yīng)當(dāng)與公眾、法人、社會(huì)組織共享。保障公眾知情權(quán)和政府信息公開(kāi)是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)方面，因?yàn)楣姷闹闄?quán)與政府公開(kāi)信息的義務(wù)是相對(duì)應(yīng)的，承認(rèn)公眾知情權(quán)從另一個(gè)角度而言就是為政府設(shè)定了信息公開(kāi)的責(zé)任。［1］在政府信息方面，公開(kāi)是原則，保密是例外，除了國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私，政府的其它信息都應(yīng)當(dāng)向公眾公開(kāi)。

⒉政府信息公開(kāi)是建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府的重要內(nèi)容。政府信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)政府職責(zé)的重要方式，國(guó)家制訂了大量的法律法規(guī)、部門(mén)規(guī)章和公共規(guī)劃，這些法規(guī)、規(guī)章都由政府負(fù)責(zé)實(shí)施，由政府執(zhí)行?！罢粌H要履責(zé)，而且要以公開(kāi)透明的方式履責(zé)”。［2］（p112）只有信息公開(kāi)，公眾才能支持和理解相應(yīng)的政府行為，才能提高政府的公信度和執(zhí)行力。因此，政府信息公開(kāi)，能夠促使政府依法行使權(quán)力、履行職責(zé)；同時(shí)，信息公開(kāi)也有利于發(fā)揮政府在公眾生產(chǎn)、生活和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的服務(wù)作用。

⒊政府信息公開(kāi)是實(shí)現(xiàn)公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的重要途徑。我國(guó)政府的權(quán)力來(lái)源于人民，也服務(wù)于人民，一個(gè)能廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)并接受監(jiān)督的政府，才是廣受人民支持的政府。政府信息公開(kāi)能從制度上保障公眾參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，保證行政權(quán)力的行使更加符合人民意志。

⒋政府信息公開(kāi)是政府信守承諾、踐行國(guó)際協(xié)定的具體表現(xiàn)。WTO的三個(gè)基本原則之一是透明度，它要求各個(gè)成員國(guó)必須做到涉及政府管理的法律法規(guī)、規(guī)章或者有關(guān)制度都應(yīng)當(dāng)以權(quán)利人知曉的方式及時(shí)溝通，在它生效之前必須公布，不得有隱瞞。WTO規(guī)則約束政府的行為，實(shí)際上包含了中央政府部門(mén)和地方政府部門(mén)，同時(shí)也包含了立法行為和司法審查行為。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，監(jiān)督范圍相當(dāng)廣泛。為了保證WTO規(guī)則在我國(guó)以統(tǒng)一、公正、合理的方式實(shí)施，我國(guó)政府進(jìn)行了大規(guī)模的法律法規(guī)清理工作，修改了大量的法律法規(guī)并及時(shí)向社會(huì)發(fā)布信息。其后，又陸續(xù)取消了很多審批規(guī)定，使政府運(yùn)作更加透明、更加陽(yáng)光。

⒌政府信息公開(kāi)是加強(qiáng)反腐倡廉建設(shè)的重要舉措。政府信息公開(kāi)是政府自我革命、自覺(jué)接受監(jiān)督的具體體現(xiàn)。權(quán)力要接受監(jiān)督，不受監(jiān)督的權(quán)力容易或者必然導(dǎo)致腐敗和濫權(quán)。只有陽(yáng)光、公開(kāi)的政府，依法行政、高效運(yùn)作的政府，才會(huì)得到公眾的信任和肯定。政府信息公開(kāi)為人民群眾了解和監(jiān)督政府創(chuàng)造了條件；讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，有利于增強(qiáng)政府行政透明度，能夠從源頭上防治腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。

⒍政府信息公開(kāi)是衡量政府行政能力和工作作風(fēng)的重要標(biāo)準(zhǔn)。政府信息公開(kāi)既要看它的發(fā)布量，看政府信息公開(kāi)工作機(jī)制是否健全、有效，更要看信息公開(kāi)所帶來(lái)的社會(huì)發(fā)展成效，看公眾的滿(mǎn)意程度。隨著時(shí)代的發(fā)展，公眾對(duì)政府信息公開(kāi)的期望值在不斷提高。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，既為政府信息公開(kāi)提供了平臺(tái)，也對(duì)政府信息公開(kāi)程度提出了挑戰(zhàn)，因此，制度供給的要求和管理創(chuàng)新的要求都應(yīng)當(dāng)也必須將政府信息公開(kāi)提到議事日程。

二、我國(guó)政府信息公開(kāi)面臨的挑戰(zhàn)

政府信息公開(kāi)對(duì)推進(jìn)我國(guó)法治政府建設(shè)具有重要意義，它是實(shí)現(xiàn)公眾知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的重要渠道，也是形成良性的干群關(guān)系的重要保障?！吨腥A人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng) 《政府信息公開(kāi)條例》）實(shí)施五年來(lái)，我國(guó)政府信息公開(kāi)工作取得了重大進(jìn)展，信息公開(kāi)形式日益豐富，政府信息公開(kāi)的范圍不斷擴(kuò)大，相關(guān)制度也在逐步完善。［3］但是，目前政府信息公開(kāi)仍存在認(rèn)識(shí)有誤區(qū)、制度安排不周、成效不明顯等問(wèn)題。

1.政府信息擁有量與公眾知情權(quán)實(shí)現(xiàn)程度不對(duì)稱(chēng)。長(zhǎng)期沿襲下來(lái)的政府全能型的社會(huì)管理模式即由政府全權(quán)壟斷社會(huì)事務(wù)的方式與行為至今仍然占據(jù)主導(dǎo)地位。全能型政府導(dǎo)致政府對(duì)自身掌控的信息量十分重視，能夠不公開(kāi)就盡量不公開(kāi)，能夠少公開(kāi)就盡量少公開(kāi)，能夠晚公開(kāi)就盡量晚公開(kāi)。由于政府信息公開(kāi)不積極、不主動(dòng)，對(duì)公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)程度造成了嚴(yán)重影響，使公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)難度加大，相關(guān)規(guī)定對(duì)一些群體而言可謂形同虛設(shè)，也使法律規(guī)定的公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)往往成為一種抽象的概念。

2.傳統(tǒng)的管理方式和經(jīng)驗(yàn)與信息社會(huì)現(xiàn)代治理方式不協(xié)調(diào)。目前，政府控制各種社會(huì)資源的現(xiàn)象依然存在，在很多領(lǐng)域仍實(shí)行管制主義的社會(huì)控制模式。政府主要憑借政權(quán)力量，依靠從上到下的行政組織制定、頒布和運(yùn)用政策，以實(shí)現(xiàn)對(duì)行政工作的領(lǐng)導(dǎo)、組織和管理。政府在各類(lèi)社會(huì)管理中主要運(yùn)用的仍然是自上而下的強(qiáng)制性管制手段，這與現(xiàn)代信息社會(huì)以構(gòu)建電子政府為目標(biāo)，運(yùn)用現(xiàn)代信息手段和技術(shù)實(shí)現(xiàn)與公眾雙向交流、溝通的網(wǎng)絡(luò)化、扁平化信息管理方式很不協(xié)調(diào)。可以說(shuō)，政府管理手段滯后是影響信息公開(kāi)的一個(gè)重要因素。

3.維護(hù)政府自身利益的價(jià)值導(dǎo)向與以社會(huì)公眾利益為價(jià)值取向不一致。討論政府信息公開(kāi)和政務(wù)信息公開(kāi)，不能忘記政府信息公開(kāi)與否背后存在著利益驅(qū)使。政府本身是經(jīng)濟(jì)人，有著經(jīng)濟(jì)利益需求，所以，政府維護(hù)自身經(jīng)濟(jì)利益無(wú)可厚非，但要看到政府的利益訴求與公眾以及社會(huì)利益的訴求存在不一致甚至嚴(yán)重沖突的現(xiàn)象。比如征地，政府為了自己的利益最大化“不可能讓步”，于是發(fā)生了許多與征地拆遷有關(guān)的重大事件，所以利益問(wèn)題是我們討論政府信息公開(kāi)時(shí)不能忽視的問(wèn)題。由于政府信息不公開(kāi)，導(dǎo)致公款旅游、公款吃喝、公車(chē)私用等弊端難以根治，嚴(yán)重地?fù)p害了公眾的利益。

4.政策法規(guī)的健全度以及對(duì)政策法規(guī)的執(zhí)行力與社會(huì)期望值不匹配。《政府信息公開(kāi)條例》有待于升級(jí)為更高位階的《信息公開(kāi)法》，這是為很多理論工作者所認(rèn)同的。因?yàn)楝F(xiàn)行條例存在一些缺陷，因而影響了實(shí)施的效果?，F(xiàn)行條例中的一些表述為信息不公開(kāi)預(yù)留的空間過(guò)大，如“危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定”的界定非常模糊。特別是關(guān)于“影響社會(huì)穩(wěn)定”的表述不夠清晰，政府隨時(shí)可以此作為借口，對(duì)信息不公開(kāi)。而“申請(qǐng)內(nèi)容不明確”更成為不執(zhí)行《政府信息公開(kāi)條例》的理由。這也是導(dǎo)致目前對(duì)于信息公開(kāi)的社會(huì)期望值很高而實(shí)現(xiàn)值很低這一狀況的重要原因。

5.上層信息公開(kāi)和基層信息公開(kāi)互動(dòng)渠道不順暢。這在實(shí)踐中是一個(gè)比較突出的問(wèn)題，在我國(guó)政府縱向?qū)蛹?jí)體系和橫向交往實(shí)踐中，會(huì)看到中央人民政府與省、自治區(qū)、直轄市，市、區(qū)、州之間以及縣（區(qū)、市）與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府縱向之間的信息公開(kāi)與互動(dòng)，橫向府際之間的信息互動(dòng)，都存在著缺少程序規(guī)范、互動(dòng)通道狹窄、互動(dòng)質(zhì)量較差等問(wèn)題。

6.黨務(wù)公開(kāi)與政務(wù)公開(kāi)以及國(guó)家行政機(jī)關(guān)信息公開(kāi)工作存在滯后性。在我國(guó)，政府信息公開(kāi)往往是下游公開(kāi)，上游沒(méi)有公開(kāi)，上游都是黨委做出決策，黨務(wù)公開(kāi)尚需專(zhuān)門(mén)的黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范和制約，實(shí)質(zhì)性的黨務(wù)、政務(wù)公開(kāi)特別是黨內(nèi)權(quán)力和行政機(jī)關(guān)權(quán)力以及黨政領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力的公開(kāi)透明運(yùn)行存在很大的滯后性。在眾多權(quán)力中，則存在著重大事項(xiàng)決策權(quán)運(yùn)行公開(kāi)、干部人事權(quán)運(yùn)行公開(kāi)、公共資金及其他公共資源使用支配權(quán)運(yùn)行公開(kāi)、核心權(quán)力運(yùn)作過(guò)程信息公開(kāi)等方面的滯后現(xiàn)象。

三、推進(jìn)我國(guó)政府信息公開(kāi)的對(duì)策

1.消除認(rèn)識(shí)誤區(qū)。政府信息公開(kāi)是一項(xiàng)約束公權(quán)力、規(guī)范政府自身行為的制度，該項(xiàng)制度的推行是一個(gè)世界性潮流。信息公開(kāi)對(duì)推進(jìn)政府依法行政，樹(shù)立良好的政府形象，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府具有重要意義。但如果各級(jí)政府部門(mén)及公務(wù)員對(duì)于信息公開(kāi)缺乏正確認(rèn)識(shí)，就會(huì)導(dǎo)致相應(yīng)的信息公開(kāi)工作不能落實(shí)到位，進(jìn)而造成嚴(yán)重的后果。因此，進(jìn)一步推進(jìn)政府信息公開(kāi)，首要任務(wù)是消除公務(wù)員的觀念誤區(qū)，消除公務(wù)員對(duì)于公開(kāi)信息后可能影響社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)憂。在現(xiàn)代社會(huì)，公務(wù)員要充分認(rèn)識(shí)到政府信息對(duì)公眾的生產(chǎn)、生活和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要影響，信息公開(kāi)有利于提高政府管理水平和效能，向公眾提供信息是政府的義務(wù)，而獲取信息是公眾的權(quán)利。政府信息公開(kāi)制度的建立和推行并不是一項(xiàng)簡(jiǎn)單的立法和執(zhí)法工作，而是關(guān)乎民心向背的凝聚力工程、關(guān)乎政府形象的公信力工程。因此，要通過(guò)各種方式的培訓(xùn)，促使各級(jí)公務(wù)員樹(shù)立信息公開(kāi)的觀念，增強(qiáng)辨別信息的能力。這是所有的政府機(jī)關(guān)和行政工作人員以及其他信息公開(kāi)的主體和工作人員都必須具備的能力。

2.有序擴(kuò)大公開(kāi)主體范圍。目前，我國(guó)的信息公開(kāi)主體范圍過(guò)窄，與國(guó)際通行的信息公開(kāi)做法不相符。根據(jù)國(guó)際通行的“所有公共權(quán)力事務(wù)信息均應(yīng)公開(kāi)”的要求，應(yīng)當(dāng)公開(kāi)的公共信息范圍不僅包括行政信息，還應(yīng)該涵蓋所有公共權(quán)力運(yùn)行部門(mén)以及法院信息和司法信息、社會(huì)組織信息、一些具有公共管理和服務(wù)職能的公共企事業(yè)單位的信息以及黨務(wù)信息等等。因此，擴(kuò)大信息公開(kāi)主體范圍，是加快推進(jìn)我國(guó)信息公開(kāi)制度的重要環(huán)節(jié)，應(yīng)逐步把行使公共權(quán)力的機(jī)構(gòu)都納入公開(kāi)主體范圍。［4］對(duì)于供水、供電、供氣、供熱、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)保、計(jì)劃生育、交通等與群眾利益密切相關(guān)的公共企事業(yè)單位要加大信息公開(kāi)和辦事公開(kāi)的力度，全面推進(jìn)涉及民生的公共服務(wù)類(lèi)信息公開(kāi)。

3.科學(xué)界定免予公開(kāi)事項(xiàng)。政府信息公開(kāi)的范圍是評(píng)判一個(gè)國(guó)家信息公開(kāi)程度的重要指標(biāo)。就一般意義來(lái)講，信息公開(kāi)范圍的大小，在很大程度上取決于免予公開(kāi)事項(xiàng)的多少。目前有關(guān)免予公開(kāi)事項(xiàng)的規(guī)定存在的最突出問(wèn)題是免于公開(kāi)事項(xiàng)規(guī)定不全，無(wú)法涵蓋一些不應(yīng)公開(kāi)的事項(xiàng)。鑒于這種情況，應(yīng)對(duì)免予公開(kāi)事項(xiàng)的規(guī)定作出調(diào)整。哪些公開(kāi)哪些不公開(kāi)，相關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)那些免予公開(kāi)的信息進(jìn)行初步的列舉。這個(gè)列舉無(wú)法要求過(guò)細(xì)，但至少初步的列舉和界定在目前制度層面上是必要的，否則，濫用國(guó)家秘密的概念完全可以擠壓信息公開(kāi)的范圍。因此，對(duì)免予公開(kāi)事項(xiàng)范圍的設(shè)定，既要避免范圍過(guò)寬招致非議，也要根據(jù)實(shí)際管理需要把應(yīng)當(dāng)不公開(kāi)的事項(xiàng)納入其中。［5］

4.制定《信息公開(kāi)法》。我國(guó)現(xiàn)行的信息公開(kāi)制度是由《政府信息公開(kāi)條例》和相關(guān)規(guī)定組成的。而《政府信息公開(kāi)條例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，法律位階和權(quán)威性相對(duì)較低，同時(shí)它只能對(duì)政府信息公開(kāi)作出規(guī)定，無(wú)法也不能涉及其他領(lǐng)域，導(dǎo)致該制度不能涵蓋其他公共領(lǐng)域。政府信息公開(kāi)的重要性要求對(duì)其有更加健全、完善和層次更高的法律制度來(lái)規(guī)范。信息公開(kāi)工作涉獵的領(lǐng)域很多，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了行政范疇，我們可以看到現(xiàn)行《政府信息公開(kāi)條例》中所規(guī)定的一些內(nèi)容有許多方面遠(yuǎn)不是政府能做的。因此，隨著我國(guó)信息公開(kāi)的不斷深化，我們應(yīng)在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，把《政府信息公開(kāi)條例》上升為法律，由最高立法機(jī)關(guān)制定《信息公開(kāi)法》，這樣，既能夠加大政府信息公開(kāi)推進(jìn)力度，也能夠更好地解決上述問(wèn)題。就法律角度而言，只有制定《信息公開(kāi)法》，才能理順與相關(guān)的 《檔案法》、《保密法》、《行政許可法》、《行政處罰法》的關(guān)系，才能更好地推進(jìn)整個(gè)公權(quán)領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的透明化，更好地保障公眾知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

5.健全信息公開(kāi)救濟(jì)機(jī)制。法諺說(shuō)：“無(wú)救濟(jì)則無(wú)權(quán)利”，《政府信息公開(kāi)條例》中的行政復(fù)議和訴訟制度是保障公眾獲得政府信息的權(quán)利在受到侵害時(shí)，能夠得到及時(shí)的矯正和救濟(jì)。但我國(guó)的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的救濟(jì)模式在實(shí)踐運(yùn)行中往往受到體制和權(quán)力模式等因素的影響，使行政復(fù)議和行政訴訟的實(shí)際救濟(jì)功能并未得到充分發(fā)揮。而且《政府信息公開(kāi)條例》對(duì)個(gè)案救濟(jì)中的舉證責(zé)任、救濟(jì)方式等方面的規(guī)定缺乏可操作性，這就導(dǎo)致政府信息公開(kāi)的個(gè)案救濟(jì)制度在實(shí)踐中并沒(méi)有真正發(fā)揮作用。當(dāng)今世界各國(guó)在信息公開(kāi)立法中普遍建立了司法審查機(jī)制，通過(guò)司法審查對(duì)行政機(jī)關(guān)侵犯公眾知情權(quán)或不公開(kāi)信息進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)公眾的權(quán)利進(jìn)行救濟(jì)。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)借鑒世界各國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)行政相對(duì)人的知情權(quán)、獲取信息權(quán)提供司法救濟(jì)，只有這樣，信息公開(kāi)制度才不會(huì)徒有其名。

6.加強(qiáng)信息公開(kāi)的組織體系建設(shè)。首先，建立健全各級(jí)政府信息公開(kāi)機(jī)構(gòu)；其次，設(shè)立全國(guó)人大監(jiān)督委員會(huì)，即設(shè)立一個(gè)全國(guó)人大監(jiān)督委員會(huì)或者全國(guó)人大監(jiān)督與信息公開(kāi)委員會(huì)。這個(gè)委員會(huì)可以與全國(guó)人大常委會(huì)平級(jí)。全國(guó)人大常委會(huì)的立法工作非常繁重，設(shè)立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督委員會(huì)可以監(jiān)督《信息公開(kāi)法》的實(shí)施情況；再次，進(jìn)一步加強(qiáng)信息公開(kāi)問(wèn)責(zé)制度建設(shè)，建立健全責(zé)任追究制度，強(qiáng)化官員的責(zé)任意識(shí)，督促有關(guān)行政機(jī)關(guān)和工作人員認(rèn)真履行信息公開(kāi)職責(zé)。

［1］劉萍，陳雅芝.公眾環(huán)境知情權(quán)的保障與政府環(huán)境信息公開(kāi)［J］.青海社會(huì)科學(xué)，2010，（03）.

［2］顏海.政府信息公開(kāi)理論與實(shí)踐［M］.武漢大學(xué)出版社，2008.

［3］李林.法治藍(lán)皮書(shū)：2012年中國(guó)政府透明度年度報(bào)告（2012）［M］.社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013.

［4］［5］楊偉東.政府信息公開(kāi)亟待再加力［N］.中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào)，2012－06－15.

［6］張明杰.開(kāi)放的政府——政府信息公開(kāi)法律制度研究［M］.中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003.