□ 張玉晶

（中共吉林省委黨校，吉林 長春 130012）

不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，絕對的權(quán)力必然導(dǎo)致絕對的腐敗，這是為古今中外政治、歷史證明了的普遍規(guī)律。權(quán)力之所以會產(chǎn)生腐敗，走向異化，有著諸多因素，既緣于權(quán)力自身的強制性、擴張性和可交換性的特點，也取決于對權(quán)力進行的制約和監(jiān)督機制是否具有實效。黨的十八大報告以“兩個確?！敝赋隽爽F(xiàn)階段我國權(quán)力運行的基本結(jié)構(gòu)和運行過程，這對如何有針對性地增強權(quán)力制約和監(jiān)督的實效性提出了更為迫切的要求。因此，當(dāng)務(wù)之急是查找權(quán)力運行失范的原因所在，探尋增強權(quán)力制約和監(jiān)督實效性的路徑，從而保證人民賦予的權(quán)力始終用來為人民謀利益。

一、我國目前權(quán)力運行失范的特征

（一）“前腐后繼”發(fā)展趨勢導(dǎo)致后果嚴重

權(quán)力運行失范在現(xiàn)實生活中的表象各異，或表現(xiàn)為濫用權(quán)力，或表現(xiàn)為超越權(quán)力，或表現(xiàn)為誤用權(quán)力，無論何種表現(xiàn)形式，無一例外地都與權(quán)力失去有效的監(jiān)督和制約相關(guān)。法國思想家孟德斯鳩提出：不受制約和監(jiān)督的權(quán)力必然產(chǎn)生腐敗。從現(xiàn)實情況來看，近些年來，隨著我國經(jīng)濟和社會的轉(zhuǎn)型，一些領(lǐng)域腐敗問題頻發(fā)，部分公務(wù)人員利用職權(quán)或職務(wù)之便謀取非法利益問題突出，權(quán)力腐敗在一定范圍內(nèi)仍在滋長蔓延，甚至呈現(xiàn)出“前腐后繼”的現(xiàn)象。綜而觀之，“一把手”的權(quán)力腐敗問題正在成為矛盾的焦點。據(jù)統(tǒng)計，“從2007年11月至2010年底，共處分縣處級以上干部16082人，其中，處分黨政機關(guān)縣處級以上‘一把手’3362人，占同期處分黨政機關(guān)縣處級以上干部的38.4%。”［1］權(quán)力運行失范所演化的 “前腐后繼”給國家?guī)砹藝乐氐呢撁嬗绊?。黨的十六大、十七大、十八大用關(guān)系到我們黨的人心向背和生死存亡來強調(diào)腐敗所帶來的嚴重后果，可見當(dāng)前加強權(quán)力制約和監(jiān)督的重要性和緊迫性。

（二）社會公平競爭機制存在諸多死角

在相同的崗位和環(huán)境里，個別權(quán)力掌控主體的腐敗，無疑與權(quán)力掌控者的自身素養(yǎng)有關(guān)，但在相同的崗位和環(huán)境里，呈現(xiàn)“前腐后繼”的現(xiàn)象，就必然會存在一定體制或機制的因素。據(jù)《人民論壇雜志》2010年做出的調(diào)查顯示，官場十大高風(fēng)險崗位多聚集于社會資源掌控較多的部門，在這些部門中，有的涉及人事調(diào)整，有的涉及項目上馬，有的涉及資金投入，有的涉及土地整理。若使這些社會資源實現(xiàn)良性市場化運作，必須依賴于一個公平陽光的競爭機制，使所有資源角逐主體參與的競爭規(guī)則公開、參與的裁決規(guī)則公平、參與的資源分派公正。只有如此，才能有效壓縮權(quán)力異化的空間，避免權(quán)力掌控主體利用手中的權(quán)力為自己或他人謀取私利，造成社會資源的流失和浪費。而現(xiàn)實卻恰恰不能盡如人意。在諸多社會資源的掌控領(lǐng)域，資源并非擇優(yōu)而置，雖然制定了相應(yīng)的競爭機制來進行資源分配，但有些競爭機制的出臺本身就是權(quán)力異化的結(jié)果，當(dāng)然也就很難保證在這種競爭機制之下所進行的資源分配的合理性。量體裁衣、缺乏廣泛民主意見的競爭機制是顯失公平的競爭機制。在一些單位和部門，資源分配不僅脫離了競爭機制的管束，而且以競爭機制為掩飾，進行大量的暗地、隱形操作，甚至將非法形式進行合法化操作，這都說明我國的社會公平競爭機制還存在諸多漏洞和死角，還存在著對權(quán)力缺乏有效監(jiān)督和制約的地方，這也給了權(quán)力以異化的空間和可能。

（三）領(lǐng)導(dǎo)干部權(quán)力運行生態(tài)環(huán)境欠佳

所謂“權(quán)力運行生態(tài)”，主要體現(xiàn)的是權(quán)力運行的生活狀態(tài)和發(fā)展的大環(huán)境，是對黨風(fēng)、政風(fēng)、社會風(fēng)氣的綜合考量。權(quán)力運行生態(tài)環(huán)境良好，則權(quán)力運行路徑可控；權(quán)力運行生態(tài)環(huán)境不好，則權(quán)力運行路徑容易失控。就目前來看，我國領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運行生態(tài)環(huán)境不容樂觀，甚至在一定范圍內(nèi)會出現(xiàn)較為惡劣的狀況。主要表現(xiàn)為：有的領(lǐng)導(dǎo)干部無視黨和人民的囑托，不能正確對待黨和人民交付的權(quán)力，甚至把黨的事業(yè)當(dāng)做家族生意來經(jīng)營；在處理涉及群眾利益的資源分配上缺乏政治擔(dān)當(dāng)，有的領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏政治責(zé)任和規(guī)則意識，對自己所分管的工作不重視、處理問題不慎重，忽視甚至漠視群眾的利益，一旦出現(xiàn)糾紛有時會按照江湖規(guī)矩來處理；在涉及到行賄、受賄問題上缺乏政治德行，有的領(lǐng)導(dǎo)干部的思想不僅沒有達至崇高境界，反而出現(xiàn)了道德滑坡，尤其是在對待金錢等經(jīng)濟利益時，往往設(shè)置障礙進行索賄、受賄。另外，非理性、不正常的官場文化也在一定程度上從負面影響著領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力運行生態(tài)環(huán)境。吃吃喝喝、講排場、比闊氣、形象工程等等都從不同角度助長了權(quán)力的獨占性、擴張性和排他性，阻礙了權(quán)力的規(guī)范有序的運行。

二、我國目前權(quán)力制約和監(jiān)督效能低下的原因分析

（一）資源掌控主體的自律性呈現(xiàn)下行態(tài)勢

德國歷史學(xué)家弗里德里?！み~內(nèi)克指出：“一個被授予權(quán)力的人，總是面臨著濫用權(quán)力的誘惑、面臨著逾越正義與道德界限的誘惑。人民可以將它比作附在權(quán)力上的一種咒語——它是不可抵抗的?！保?］（p362）換言之，人是權(quán)力運行的主體，權(quán)力運行之所以脫離既定的軌道走向異化，在很大程度上歸咎于行使權(quán)力的人的世界觀、權(quán)力觀和法律觀出現(xiàn)了偏差。部分控權(quán)主體在運用權(quán)力的初期自律意識和自律能力尚強，能夠自覺遵守法律法規(guī)，按照權(quán)力運行既定的軌道去行使權(quán)力。但隨著對權(quán)力運用的得心應(yīng)手，一些權(quán)力主體的 “官本位”思想、家長制觀念便逐漸滋生，權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用的觀念逐漸淡化，依法行政的意識和能力逐漸消退。這種自律的下行發(fā)展走向，是權(quán)力運行失范的內(nèi)在發(fā)生路徑，導(dǎo)致了權(quán)力制約和監(jiān)督效能的低下。

（二）控權(quán)主體權(quán)力過度集中，缺乏有效的結(jié)構(gòu)制衡模式

黨的十八大報告提出，要確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)。十八大報告從結(jié)構(gòu)層面指出了權(quán)力運行的基本樣態(tài)，這種結(jié)構(gòu)制衡模式既指整個國家機構(gòu)的權(quán)力分配和職能關(guān)聯(lián)，也指在不同單位或一個單位內(nèi)部的權(quán)力分配和職能關(guān)聯(lián)。但在我國現(xiàn)階段，某些領(lǐng)域、某些單位的實際配權(quán)和限權(quán)結(jié)構(gòu)卻不容樂觀，決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)過于集中，無法形成制約和協(xié)調(diào)，突出表現(xiàn)為“一把手”的權(quán)力往往置于單位的頂端，既決策又執(zhí)行的現(xiàn)象屢見不鮮。權(quán)力運行的制約和監(jiān)督缺乏行之有效的結(jié)構(gòu)制衡模式已成為一個普遍性的問題。

（三）權(quán)力制約制度虛置，難以形成剛性約束

制度最具有根本性、全局性和長遠性。在實踐中，我國制定了很多制度用來制約和監(jiān)督權(quán)力，比如“國家機關(guān)工作人員報告?zhèn)€人重大事項的有關(guān)規(guī)定”、“政府信息公開制度”以及各種決策執(zhí)行制度等等。但由于種種原因，有的制度流于形式，有的制度缺乏第三方的有效監(jiān)管和剛性約束，有的制度還存在很多漏洞。這就導(dǎo)致了很多不規(guī)范的權(quán)力運作行為，進而導(dǎo)致了公共權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化以及“條子工程”、“人情工程”的泛濫。

（四）權(quán)力失范追責(zé)代價低廉，無法達到威懾效果

“前腐后繼”發(fā)生的一個重要原因就在于人的從眾心理。對一個腐敗案件的處理達不到威懾和震撼效果，難以給人以心靈上的悸動和共鳴，就容易給其他人造成僥幸心理，令其不惜鋌而走險。有的控權(quán)主體擅長從經(jīng)濟角度衡量權(quán)力失范與追責(zé)代價的成本與效益問題，當(dāng)追責(zé)代價遠遠小于失范成本的時候，就會抱著犧牲我一個，幸福全家人的扭曲心理，放手一搏。所以，無法達成威懾效果的追責(zé)機制是導(dǎo)致權(quán)力制約和監(jiān)督效能低下的一個重要原因。

（五）社會力量監(jiān)督渠道阻塞，存在諸多障礙結(jié)點

人民當(dāng)家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)和核心，人民民主權(quán)利的行使，是確保權(quán)力正確行使，讓權(quán)力在陽光下運行的基本因素，是權(quán)力制約和監(jiān)督的最終環(huán)節(jié)。在我國，雖然一再強調(diào)民主監(jiān)督的重要性，但是，社會力量對權(quán)力進行制約和監(jiān)督的渠道卻依然狹窄且不夠暢通，主要采取的舉報、民主生活會等方式，成效并不明顯，有的民主監(jiān)督形式更是處于弱化地位。近年來，隨著網(wǎng)絡(luò)等新興媒體的興起，社會力量的監(jiān)督渠道逐漸以網(wǎng)絡(luò)為主陣地，渠道雖然拓寬了，但是還存在著諸多障礙結(jié)點，比如群眾的監(jiān)督舉報信息與紀檢監(jiān)察部門的有效對接問題、群眾監(jiān)督舉報的真實性的認證問題、如何避免非法舉報和惡意舉報的問題、對舉報人的權(quán)益保護問題、增強舉報的真實性和取得反饋的及時性問題等等還沒有真正得到有效解決。

三、加強權(quán)力制約和監(jiān)督實效性的對策選擇

（一）塑造自律新人，為資源掌控隊伍注入新鮮血液

權(quán)力是以其特殊形式反映出來的不同社會主體的利益。在現(xiàn)實的社會政治生活中，權(quán)力主體本身也是利益主體，所以，在權(quán)力機關(guān)中，行使公權(quán)力的人在行使權(quán)力的過程中，能否克服囿于自身利益或者部門利益而產(chǎn)生的主觀隨意性，防止權(quán)力失范、失控和濫用，其主觀要素就是加強自律。這種自律要素的形成可以通過以下途徑實現(xiàn)：一是進行嚴格慎重的選聘。在選拔任用權(quán)力主體時，除了一些基本的書面考核外，還應(yīng)該在一段時間內(nèi)采取一些實戰(zhàn)考驗措施，以現(xiàn)實中的權(quán)力異化場景為考題，在被考者不知情的情況下進行考驗，這樣才能使一些德才兼?zhèn)?，有良好黨性修養(yǎng)，政治立場堅定，能夠經(jīng)得起各種誘惑的人走上重要崗位、關(guān)鍵崗位，從源頭上實現(xiàn)控權(quán)隊伍的結(jié)構(gòu)優(yōu)化；二是進行崗位輪換。適度地進行崗位輪換，既可以避免由于主觀或客觀原因?qū)е驴貦?quán)主體長期在一個崗位上行使職權(quán)所造成的權(quán)力過度集中的現(xiàn)象，也可以在一定程度上打破我國傳統(tǒng)的熟人社會處世模式，避免長期固守在一個崗位所造成的家長制作風(fēng)和權(quán)力因私利而被濫用。三是進行廉政教育。通過多手段、多渠道的廉政風(fēng)險防控教育，查找廉政風(fēng)險點、制定防控措施、落實防控責(zé)任、強化檢查考核，使廣大控權(quán)主體在思想上受到洗禮和觸動，自覺增強其風(fēng)險防范意識和廉政意識。

（二）科學(xué)分解權(quán)力，實現(xiàn)權(quán)力掌控結(jié)構(gòu)的多元牽制

美國當(dāng)代政治家德懷特·D·愛森豪威爾說過，對公民自由和權(quán)利的威脅之一，是來自于權(quán)力過多地集中于任何個人和集團手中：集中財政的權(quán)力，自私的壓力集團的權(quán)力……任何一項，一旦獲準(zhǔn)占據(jù)支配地位，就會完全有能力破壞個人自由。因此，為避免權(quán)力過于集中，就必須科學(xué)分解權(quán)力，建立一種實現(xiàn)多元牽制的權(quán)力結(jié)構(gòu)。在這種權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)，每一種權(quán)力主體都有明確而具體的法定權(quán)力、法定界限、法定責(zé)任，權(quán)力行使需相互制約和協(xié)調(diào)?？茖W(xué)分解權(quán)力可通過以下途徑實現(xiàn)：一是推進分事配權(quán)。就是將“一把手”的權(quán)力科學(xué)分配給班子成員共同行使，在權(quán)力分工上改變個人說了算的權(quán)力結(jié)構(gòu)，建立一種“副職分管、正職監(jiān)管、集體領(lǐng)導(dǎo)、民主決策”的工作機制。另外，在行使決策權(quán)方面，應(yīng)逐步完善“一把手”末位表態(tài)制度。二是推進按崗設(shè)權(quán)。就是將重點崗位的權(quán)力科學(xué)分解到多個崗位，從權(quán)力設(shè)置上改變“政出一門”的體制缺陷，逐步健全“管采分離”、“管審分離”、“管辦分離”制度，有效化解權(quán)力行使中的潛在風(fēng)險。三是推進以級授權(quán)。就是將某一層級的權(quán)力科學(xué)分解到多個層級，通過自上而下的分級授權(quán)，實行分級決策、分級審批、分級管理。在權(quán)力授予上改變“上面有權(quán)、下面沒權(quán)”的機制弊端，使權(quán)力上下能夠有效銜接，運行起來更加嚴密。

（三）修葺制度牢籠，讓權(quán)力在制度框架內(nèi)規(guī)范運行

按照“權(quán)由法定”、“法無授權(quán)即禁止”的原則，依法確定各級政府、各個部門的職權(quán)，明晰各部門權(quán)力行使的范圍和界限，規(guī)范權(quán)力運行的程序，切實解決權(quán)力取得無據(jù)等問題。一是進一步深化行政審批制度改革。處理好行政審批機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會、社會服務(wù)組織的關(guān)系，把一些不需要政府審批的項目予以取消、調(diào)整和下放，同時對于行業(yè)協(xié)會和社會服務(wù)組織的職能權(quán)限也要進行制度化管理，嚴格監(jiān)管，規(guī)范其權(quán)力的行使。二是落實領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項制度。對一些重要崗位、關(guān)鍵崗位的“一把手”應(yīng)增加申報的項目和條件，對所有申報人員不定期地按一定比例進行抽驗，對于那些虛報、漏報和隱瞞不報的行為要予以嚴懲，還應(yīng)將領(lǐng)導(dǎo)干部個人報告事項在一定范圍內(nèi)進行公開、公示，接受群眾的批評和監(jiān)督。三是進一步貫徹執(zhí)行政府信息公開制度。要通過多種途徑將法定公開的政府信息及時、準(zhǔn)確地公布給民眾，民眾在這一過程中既是權(quán)力行使的受益者，也是監(jiān)督者。民眾與政府的信息對稱，可以增加權(quán)力行使的透明度，壓縮潛規(guī)則和特權(quán)的生存空間，能夠最大限度地避免一些權(quán)力主體的以權(quán)謀利問題。

（四）增加追責(zé)砝碼，凸顯陟罰臧否、不宜異同的效果

法治是治國理政的基本方式。對權(quán)力加以制約和監(jiān)督也必需以法治思維和法治方式進行。一是堅持“誰主管、誰負責(zé)”的原則，嚴格追究權(quán)力失范主體的責(zé)任。要破除法不責(zé)眾觀念，摒棄將功折罪的做法，決不允許以情亂法。要杜絕選擇性查辦，使“不論涉及到誰，都要一查到底”的要求成為實際行動，不姑息，不縱容，無論官居何位，權(quán)有多大，都應(yīng)陟罰臧否，一視同仁，確保法律的嚴肅性。二是增加追責(zé)砝碼。依紀、依法強化查處失職、瀆職和腐敗行為的力度。嚴格執(zhí)行責(zé)令辭職、引咎辭職、法律責(zé)任等法律法規(guī)。引導(dǎo)、警誡領(lǐng)導(dǎo)干部做到守土有責(zé)、守土盡責(zé)。三是實行追責(zé)風(fēng)暴，把工作做細、做實，不給權(quán)力失范主體以逃跑、隱匿證據(jù)、轉(zhuǎn)移財產(chǎn)等機會和空間，實現(xiàn)發(fā)現(xiàn)一起，封鎖一起，嚴懲一起。

（五）開辟多種途徑，給社會力量創(chuàng)造監(jiān)督環(huán)境

一是增強監(jiān)督的民主性和廣泛性，調(diào)動社會力量對權(quán)力監(jiān)督的積極性。可通過拓寬信訪、官方網(wǎng)絡(luò)平臺等舉報渠道，使社會力量對權(quán)力的監(jiān)督信息能夠順暢地反饋給有關(guān)部門，實現(xiàn)舉報和反饋的有效對接。二是要完善“保護舉報人”制度，對民眾舉報的信息，政府要設(shè)定合理的調(diào)查期限，將處理結(jié)果及時地反饋給舉報人，即使為匿名舉報，也應(yīng)對舉報信息在可聯(lián)系的范圍內(nèi)公開，讓舉報人知曉處理結(jié)果，以便匿名者進一步地提供信息。對惡意污蔑的舉報行為要予以嚴懲，對被惡意舉報者要為其保密、正名、消除不良影響。同時，對那些提供正確線索的社會力量，接受舉報的機關(guān)不僅要對其進行獎勵，更要對其個人信息予以保密，并聯(lián)合公安機關(guān)、金融機構(gòu)等對其人身和財產(chǎn)進行保護，免除其后顧之憂，以鼓勵他們同違法、違紀等權(quán)力異化行為做斗爭的積極性。三是要組織人大代表、政協(xié)委員等正確行使對重大決策的參與權(quán)、知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。運用報紙、電視、網(wǎng)絡(luò)等媒體，有序開展輿論監(jiān)督，拓展各類監(jiān)督渠道，形成對權(quán)力制約監(jiān)督的強大合力。

（六）強化紀檢、監(jiān)察隊伍建設(shè)，提高紀檢、監(jiān)察干部的素養(yǎng)的能力

紀檢監(jiān)察隊伍是規(guī)范權(quán)力運行的主體力量，是倡廉反腐的主力軍，他們的職業(yè)素養(yǎng)如何，將直接影響到對權(quán)力制約和監(jiān)督的實效。所以，加強紀檢、監(jiān)察干部隊伍建設(shè)，提高新時期紀檢、監(jiān)察干部的素養(yǎng)和能力尤為重要。一是要強化紀律，明確提出“忠誠履職、依法履職、全面履職”和“敢于監(jiān)督、善于監(jiān)督、接受監(jiān)督”的基本要求，用鐵的紀律打造人民滿意的紀檢、監(jiān)察干部隊伍，同時也要加強紀檢、監(jiān)察干部隊伍的思想、組織和作風(fēng)建設(shè)，打造一支保持清正之心，恪守清正之規(guī)的高素養(yǎng)的隊伍。二是要創(chuàng)新工作方式、方法。要適應(yīng)時代需求，不斷研究新時期權(quán)力異化的特點和趨勢，查找權(quán)力異化的風(fēng)險點，探索切實可行、操作性強的制約和監(jiān)督權(quán)力的措施?？赏ㄟ^組織調(diào)研、出國考察、學(xué)習(xí)培訓(xùn)、專家研討等途徑，結(jié)合新興的科技反腐手段，不斷提高紀檢、監(jiān)察干部的辦案能力和辦案技巧，打造一支業(yè)務(wù)本領(lǐng)過硬、能力較強的紀檢、監(jiān)察干部隊伍。

［1］賀國強.認清形勢 堅定信心 深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭［N］.人民日報，2012－05－21.

［2］E·博登海默著.法理學(xué)：法律哲學(xué)與法律方法［M］.鄧正來譯.中國政法大學(xué)出版社，1999.