□京雨（本刊特約記者）

如何看待當(dāng)前反腐敗形勢，特別是腐敗易發(fā)、多發(fā)的現(xiàn)象？如何看待腐敗的嚴重程度？如何看待中國的改革開放以后反腐敗之路？黨的十八大提出“反對腐敗，建設(shè)廉潔政治”的反腐戰(zhàn)略有哪些重要意義？針對這些問題，中共中央編譯局比較政治與經(jīng)濟研究中心主任、研究員何增科談了他的看法。

中國的反腐敗形勢嚴峻

領(lǐng)導(dǎo)文萃：反腐敗無疑是中國的熱點問題。如何看待當(dāng)前腐敗嚴重的程度，可以說各有視角，您作為去年12月王岐山同志主持召開的黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作專家座談會參加者之一，長期專注于腐敗問題研究，對此如何看待，有沒有一個更加理性的分析？

何增科：我想用透明國際的數(shù)據(jù)來說明這個問題。根據(jù)透明國際搜集的從1980年代初至今歷年的中國清廉指數(shù)數(shù)據(jù)表明，中國的腐敗程度經(jīng)歷了一個從低到高再有所降低這樣一個過程。中國在上個世紀80年代初屬于世界上比較清廉的國家，1993年到 1996年期間中國曾跌入當(dāng)今世界上高度腐敗的國家的行列，隨后中國的腐敗程度有所改善，目前屬于世界上較為腐敗的國家。

作為處于雙重轉(zhuǎn)型之中的國家，當(dāng)前中國腐敗的機會和漏洞很多，正處于腐敗高發(fā)多發(fā)期。在腐敗機會空前增多的條件下，中國的腐敗程度能夠有所改善，反映了中國黨和政府堅定不移地反腐敗在一定程度上遏制了腐敗發(fā)展蔓延的勢頭。由于利益分配格局仍處于調(diào)整過程之中，由于改革仍然在路上，體制機制性缺陷較多，腐敗現(xiàn)象依然易發(fā)多發(fā)，反腐敗形勢嚴峻，任重道遠。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：正如您所介紹的那樣，腐敗依然很嚴重，那么中國現(xiàn)在這種腐敗有哪些新特點？反腐敗有哪些新情況？面臨哪些新挑戰(zhàn)？

何增科：首先，中國已經(jīng)出現(xiàn)了一個新富階層，其中既包括工商企業(yè)家群體，也包括一部分掌握實權(quán)的官員及其親屬。他們的致富經(jīng)歷在一定意義上都背負著腐敗的 “原罪”。反腐敗的成本增大了，風(fēng)險也加大了。不反腐敗，則難以平息百姓的仇富和仇官心態(tài)。第二，信息時代和開放社會的反腐敗使得國內(nèi)外公眾真正有機會“圍觀”和參與反腐敗。這種參與不僅包括公開爆料和深度挖掘，還包括對案件處理進展和結(jié)果的集體性“圍觀”所構(gòu)成的巨大的社會輿論壓力，以及對特定政策和制度的反思和倡導(dǎo)所形成的政策和制度變革的社會壓力。黨和政府的反腐敗正在被推著往前走?！斑x擇性查辦”和敷衍應(yīng)付越來越難以逃過公眾的法眼。這種形勢是以前所沒有的。第三，國際交往和國際比較進一步增加了反腐敗和建設(shè)廉潔政治的壓力。隨著國際交往的日益增多，人們在比較中對各國清廉程度的了解日益增多。中國強調(diào)社會主義制度的優(yōu)越性和共產(chǎn)黨人的先進性和純潔性，現(xiàn)實中腐敗的猖獗與意識形態(tài)之間發(fā)生了尖銳的矛盾，腐敗削弱著黨和政府執(zhí)政的合法性。腐敗的猖獗還影響著國內(nèi)外的投資者和工商企業(yè)家投資和經(jīng)商辦企業(yè)的意愿，資本的外流直接影響著經(jīng)濟發(fā)展的后勁。能否實現(xiàn)廉潔政治關(guān)系到執(zhí)政黨的生死存亡。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：在這樣的形勢下，反腐敗斗爭到底難在哪里？

何增科：首先，腐敗從初起之時發(fā)展到猖獗蔓延出現(xiàn)大面積腐敗之時，依法懲治就會面臨“法不責(zé)眾”的困境。如果注重查處大案要案，就可能出現(xiàn)“抓大放小”的效應(yīng)，大案要案的標準會不斷提高，法律的底線不斷后退，中小腐敗就會日益猖獗，法律的權(quán)威將會受人質(zhì)疑。如果大案小案齊抓，就會產(chǎn)生官場大地震，政治上不可行。

第二，不合理的制度導(dǎo)致的某些類型腐敗行為的 “歷史共業(yè)”難題需要破解。公賄、尋租行為、假發(fā)票套現(xiàn)、小金庫、預(yù)算外資金、超標準公務(wù)接待等類型的腐敗行為或準腐敗行為是資源分配權(quán)向上集中、審批權(quán)過多過濫、僵硬的財務(wù)報銷制度、地方和單位財政管理不規(guī)范等眾多不合理的制度的產(chǎn)物，處于這些制度下的人們?yōu)榱嗽诟偁幹胁槐惶蕴黄绕毡閺氖绿囟愋偷母瘮?，已?jīng)形成一種歷史共業(yè)。這就需要有制度變革和官方說法為歷史共業(yè)來解套。

第三，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔從政到底靠自律自覺還是靠法紀和制度約束來實現(xiàn)？如果靠廉潔自律，法律和紀律以及制度設(shè)計就會建立在人性善的基礎(chǔ)上而充滿彈性，個人修養(yǎng)、作風(fēng)和自省就會受到空前重視，對領(lǐng)導(dǎo)干部的外部監(jiān)督和約束就不會受到重視。

第四，人治化反腐敗還是法治化反腐？在人治化反腐敗模式中，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在腐敗案件的立案、調(diào)查和處理中發(fā)揮著啟動和剎車的作用，反腐敗機關(guān)請示匯報奉命行事。其結(jié)果是領(lǐng)導(dǎo)讓查誰就查誰，領(lǐng)導(dǎo)讓辦到什么程度就辦到什么程度，由此出現(xiàn)“選擇性懲治”和“法紀軟約束”。只有走向法治化反腐敗的新模式，反腐敗機關(guān)依法獨立自主地開展調(diào)查和處理，真正做到法律面前人人平等，才能打消僥幸心理，才能使反腐敗機關(guān)真正發(fā)揮其作用。

第五，“一元化領(lǐng)導(dǎo)”還是分權(quán)制衡？如果決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都集中在一個機構(gòu)甚至一個人手中，后者擁有不受監(jiān)督和制約的絕對權(quán)力，那么腐敗是早晚的事情。“一元化領(lǐng)導(dǎo)”導(dǎo)致一把手專權(quán)，一把手專權(quán)導(dǎo)致監(jiān)督乏力，“一把手腐敗”由此成為頑癥。如果不改革各級黨政領(lǐng)導(dǎo)體制，解決決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的相互分離和相互制約問題，就很難解決“一把手腐敗”這個老大難問題。

中國的反腐敗之路

領(lǐng)導(dǎo)文萃：根據(jù)您上面的介紹，中國腐敗程度比較嚴重，反腐敗有這樣或那樣的難點，對此，我們該如何看待？有一種觀點認為，是市場經(jīng)濟才導(dǎo)致了腐敗如此嚴重？也有觀點認為：改革開放推動了中國經(jīng)濟發(fā)展，也帶來了腐??？也有觀點認為中國反腐敗是雷聲大雨點??？對這些觀點您如何看？

何增科：不能這樣簡單地看待腐敗和反腐敗問題！為此，我認為有必要回顧一下中國反腐敗歷程。反腐敗可以分為三個時期。第一個時期，從1949年新中國成立到1956年黨的八大前夕，這段時期，反腐敗成效顯著。這一時期我國反腐敗的主要舉措包括：第一，毛澤東同志為首的黨中央從高級干部抓起，率先垂范，艱苦樸素，勤儉節(jié)約，為全黨做出了表率；第二，從1951年開始以整頓黨的作風(fēng)為重點在全黨開展思想教育運動，通過整黨運動，克服官僚主義、命令主義作風(fēng)和驕傲自滿情緒，改進黨群關(guān)系；第三，從1951年底開始，針對整黨運動中發(fā)現(xiàn)的嚴重貪污腐化現(xiàn)象，在全黨掀起以揭批貪腐分子為中心的“三反”運動（反對貪污、反對浪費和反對官僚主義），發(fā)動廣大群眾揭發(fā)、檢舉腐敗分子，三反運動共查處腐敗分子10萬人。隨后又發(fā)動了針對不法商人腐蝕拉攏黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的“五反”運動。1953年還發(fā)動了新三反運動 （反對官僚主義、命令主義和違法亂紀）；第四，依法懲治貪污腐化分子。1952年4月中央人民政府通過了 《中華人民共和國懲治貪污條例》，為懲治貪污受賄行為提供了法律依據(jù)。對于在“三反”運動中發(fā)現(xiàn)的大貪污犯（大老虎）依法予以嚴懲，處決了劉青山、張子善等一批大貪污犯，發(fā)揮了震懾作用；第五，設(shè)立專門的監(jiān)察機構(gòu)。根據(jù)1952年憲法，中央人民政府設(shè)立了人民監(jiān)察委員會（1954年改為監(jiān)察部），1955年 3月黨代會選舉產(chǎn)生了黨的中央監(jiān)察委員會，隨后相繼成立黨的地方監(jiān)察委員會，受理和處理黨員的檢舉控告，檢查和處理黨員和黨組織違反黨章、黨紀和國家法律法令的行為。

第二個時期是從1956年黨的八大的召開到 “文化大革命”前夕，我國進入全面建設(shè)社會主義的新階段。黨的八大提出反對個人崇拜的思想，提出黨和政府要接受監(jiān)督的命題，嘗試過黨內(nèi)權(quán)力的相互制約。1957年開始新一輪整風(fēng)運動，重點反對主觀主義、宗派主義和官僚主義，以開門整風(fēng)的方式開展批評與自我批評。但在整風(fēng)運動過程中，針對黨內(nèi)外人士的批評，發(fā)動了反右斗爭并出現(xiàn)了擴大化的傾向。整風(fēng)運動后期開始清除黨員干部隊伍中的特殊化現(xiàn)象。1960年在農(nóng)村開展三反運動。1962年在農(nóng)村開展社會主義教育運動，在城市進行新“五反”運動。這些運動將各級黨政干部作為群眾斗爭的對象，挫傷了干部的工作積極性。這一階段監(jiān)察制度有所加強。1959年4月撤消了國家監(jiān)察部，同時加強了黨的監(jiān)察機構(gòu)，開始實行派駐監(jiān)察組制度并擴大了地方各級監(jiān)察委員會的上訴權(quán)限。

第三個時期就是 “文化大革命”時期反腐敗和權(quán)力監(jiān)督受到嚴重挫折。“文化大革命”是在以“階級斗爭為綱”的左傾錯誤路線指導(dǎo)下為了反修防修而由最高領(lǐng)導(dǎo)人直接發(fā)動的全國性群眾運動。大規(guī)模的群眾運動使得各級黨組織包括黨的紀檢機構(gòu)與公檢法機構(gòu)處于癱瘓狀態(tài)。1969年7月黨的中央監(jiān)察委員會被撤消。黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人的權(quán)力處于不受任何監(jiān)督制約的狀態(tài)，法紀蕩然無存。一大批領(lǐng)導(dǎo)干部在文化大革命的四大民主（大鳴、大放、大字報、大辯論）中被批斗關(guān)押，受到?jīng)_擊迫害甚至含冤去世。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：按照您多年來的觀點，這段時期實際上是運動反腐，那么，如何看待改革開放以后的反腐特征呢？

何增科：1978年十一屆三中全會以來，中國進入了改革開放的新的歷史時期，出現(xiàn)了從計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的體制轉(zhuǎn)型和從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會向現(xiàn)代工業(yè)社會和信息社會的社會轉(zhuǎn)型并舉的雙重轉(zhuǎn)型，中國的反腐敗和權(quán)力監(jiān)督也進入了一個全新的歷史時期。中國共產(chǎn)黨積極探索在現(xiàn)代化、市場化和全球化的新的歷史條件下加強權(quán)力監(jiān)督和反腐敗的新路，取得了可喜的成就。

這一時期中國的反腐敗和權(quán)力監(jiān)督又可以劃分為三個階段。

第一個階段 （1978～1989年），黨的十一屆三中全會到十三屆四中全會期間，以鄧小平同志為核心的黨的第二代領(lǐng)導(dǎo)集體對反腐倡廉進行了卓有成效的探索，提出了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度改革的任務(wù)，主張反腐敗不搞群眾運動，反腐敗要靠法制。十一屆三中全會到十二大期間，在黨委和政府恢復(fù)正常工作以后，紀委等反腐敗的專門機構(gòu)相繼恢復(fù)和重建，平反了大量冤假錯案，制定和實施 《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準則》。十二大到十三大期間，從1983年開始進行整黨工作，爭取盡快實現(xiàn)黨風(fēng)好轉(zhuǎn)；積極糾正黨內(nèi)不正之風(fēng)，嚴肅查處違紀違法案件；治理黨政機關(guān)經(jīng)商辦企業(yè)問題；恢復(fù)組建行政監(jiān)察機關(guān)。十三大提出了“從嚴治黨”的方針，積極搞好以廉政建設(shè)為重要內(nèi)容的黨風(fēng)建設(shè)。

第二個階段（1989年——2002年），十三屆四中全會到十六大前，以江澤民同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體初步探索出一條適合現(xiàn)階段中國國情的反腐敗和權(quán)力監(jiān)督之路。這一時期江澤民同志提出了治國必先治黨、治黨務(wù)必從嚴的思想，提出了標本兼治、綜合治理、依靠體制改革和制度創(chuàng)新，從源頭上預(yù)防和治理腐敗的方針，明確了反腐敗三項工作格局。十四大到十五大期間反腐敗和權(quán)力監(jiān)督取得了一系列進展：紀檢監(jiān)察機構(gòu)合署辦公，實現(xiàn)了黨政聯(lián)合監(jiān)督；確立了領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律、查處案件、糾正不正之風(fēng)等反腐敗三項工作格局；嚴肅查辦違紀違法案件，懲處了一批腐敗分子；建立和落實四項制度，規(guī)范黨政企業(yè)和干部行為，明確了反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制；重申和建立五項監(jiān)督措施，進一步開展黨內(nèi)監(jiān)督工作；制定了《黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準則》。十五大到十六大期間反腐敗和權(quán)力監(jiān)督主要進展包括：抓好制止奢侈浪費規(guī)定的落實；實行收支兩條線，建立有形建筑市場，軍隊、武警、政法機關(guān)與所辦經(jīng)營性實體脫鉤，推進行政審批制度改革，實行招投標制度、政府采購制度，推行干部人事制度改革，推動村務(wù)公開、廠務(wù)公開和政務(wù)公開。

第三個階段，十六大以來以胡錦濤同志為總書記的黨中央領(lǐng)導(dǎo)集體繼續(xù)探索走出了一條中國特色的反腐敗和權(quán)力監(jiān)督道路。新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體確立了標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預(yù)防的反腐倡廉方針，作出了建立健全教育、監(jiān)督、制度并重的懲治和預(yù)防腐敗體系的戰(zhàn)略決策，將反腐敗三項工作格局拓展為教育、制度、監(jiān)督、改革、糾風(fēng)、懲治六項工作整體推進的工作格局，并提出了“建立決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)”和 “建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴密、制約有效的權(quán)力運行機制”的權(quán)力監(jiān)督制約新思路。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：那么如何評價改革開放以來反腐的成果呢？

何增科：改革開放三十多年來中國在反腐敗方面取得的主要成就是初步建立了具有中國特色的現(xiàn)代國家廉政體系。后者具體包括確立了黨和國家廉政建設(shè)的目標體系，建立了廉政大廈的各項機構(gòu)性支柱，健全了反腐敗和廉政建設(shè)的部分核心規(guī)則，通過廉政文化建設(shè)和廉潔教育使廉潔從政的價值體系逐漸為公眾和公職人員所認可。

首先，用中國特色社會主義理論體系教育全黨，逐步確立了中國國家廉政體系的三大目標，即科學(xué)發(fā)展、社會和諧與全面小康。改革開放以來，經(jīng)過鄧小平、江澤民和胡錦濤為代表的黨的三代領(lǐng)導(dǎo)集體的理論創(chuàng)新努力，中國共產(chǎn)黨逐步形成了中國特色社會主義理論體系，確立了科學(xué)發(fā)展、社會和諧、全面小康的社會主義現(xiàn)代化建設(shè)總目標。中國共產(chǎn)黨通過將常規(guī)的干部教育培訓(xùn)和集中的學(xué)習(xí)教育實踐如“三講”教育、“三個代表”重要思想學(xué)習(xí)教育活動、保持共產(chǎn)黨員先進性教育和科學(xué)發(fā)展觀學(xué)習(xí)實踐活動等相結(jié)合，將全黨的思想統(tǒng)一到中國特色社會主義理論上來。科學(xué)發(fā)展觀、和諧社會理論、全面小康目標作為中國特色社會主義理論體系的重要內(nèi)容逐漸為全黨全社會所接受，同時也成為黨和國家廉政建設(shè)的指導(dǎo)思想和努力方向。促進科學(xué)發(fā)展、維護社會和諧、實現(xiàn)全面小康成為中國國家廉政體系所要服務(wù)的中心目標。

其次，建立了國家廉政體系的各項機構(gòu)性支柱，明確了各個機構(gòu)行動者的地位和作用。全國和地方各級人民代表大會、民主黨派和全國與地方各級政治協(xié)商會議、審計機關(guān)、法院、檢察院系統(tǒng)也都先后得以恢復(fù)。1978年黨的十一屆三中全會選舉產(chǎn)生中央紀律檢查委員會，隨后各級地方黨委也都建立了紀檢機構(gòu)。1987年6月國家監(jiān)察部正式成立，隨后各地相繼組建了縣級以上行政監(jiān)察機關(guān)。1993年1月，中央紀委、監(jiān)察部合署辦公，合署后的中央紀委履行黨的紀律檢查和行政監(jiān)察兩項職能。檢察院反貪污賄賂局的設(shè)立和國家預(yù)防腐敗局的成立標志著預(yù)防和懲治腐敗工作的專業(yè)化獲得了新的動力。改革開放后，以個體工商戶、私營企業(yè)、外資企業(yè)為主的私人經(jīng)濟部門不斷成長壯大，并成為社會政治生活中的一支重要力量。以國有企事業(yè)單位為主體的公共部門在市場化改革中也成為獨立的利益主體并獲得了經(jīng)營自主權(quán)。在國家和社會分開的基礎(chǔ)上，以民間組織和網(wǎng)絡(luò)公共領(lǐng)域為主體的公民社會悄然興起并開始對公共權(quán)力的運用和公職人員的言行進行監(jiān)督制約。新聞媒體在走向市場的商業(yè)化改革中其獨立性和批判意識不斷增強，逐步成為反腐敗和權(quán)力監(jiān)督中的一支重要力量。反腐敗中的雙邊和多邊國際合作不斷取得新的進展。在政權(quán)系統(tǒng)內(nèi)外各個機構(gòu)性行動者日益活躍情況下，中國共產(chǎn)黨明確了反腐敗的領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，這就是黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀委組織協(xié)調(diào)、部門各負其責(zé)、依靠群眾支持和參與的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機制，力圖形成反腐敗工作的整體合力。這實際上是一種黨政領(lǐng)導(dǎo)主導(dǎo)、專業(yè)反腐敗機構(gòu)唱主角、相關(guān)職能部門分工負責(zé)、公民社會等機構(gòu)行動者參與和協(xié)同的反腐敗格局。

再次，健全了機構(gòu)行動者正常運轉(zhuǎn)所需要的部分核心規(guī)則。執(zhí)政黨正常運轉(zhuǎn)的核心規(guī)則是黨內(nèi)民主和黨內(nèi)監(jiān)督方面的規(guī)則。在發(fā)展黨內(nèi)民主方面，基層黨組織正在開展公推直選的改革實驗，《地方黨委會議事規(guī)則》為黨委內(nèi)部集體討論民主決策提供了程序保證。《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》為黨員依法行使權(quán)利和權(quán)利救濟提供了黨內(nèi)法規(guī)依據(jù)?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例 （試行）》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作監(jiān)督檢查辦法 （試行）》、《關(guān)于中共中央紀委、中共中央組織部巡視工作的暫行規(guī)定》、《地方黨委委員、紀委委員開展黨內(nèi)詢問和質(zhì)詢辦法》等黨內(nèi)法規(guī)為黨員和黨組織開展黨內(nèi)監(jiān)督提供了黨內(nèi)法規(guī)和程序保證。紀檢監(jiān)察機構(gòu)是當(dāng)代中國最重要的黨內(nèi)監(jiān)督和行政監(jiān)察機構(gòu)和專門的反腐敗機關(guān)。這個機構(gòu)通過改變產(chǎn)生方式 （從黨委全會選舉產(chǎn)生改為由各級黨代會直接選舉產(chǎn)生）、實行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制、對派駐機構(gòu)實行統(tǒng)一管理、采用巡視方式進行監(jiān)察等方式保證機構(gòu)擁有行使職權(quán)所需要的獨立性和權(quán)威性。審計機關(guān)在實行雙重管理體制強化自身獨立性的同時，通過公開發(fā)布審計報告而增強了審計監(jiān)督的效力。反貪污賄賂局和預(yù)防職務(wù)犯罪機構(gòu)的成立，促進了檢察院系統(tǒng)在懲治和預(yù)防腐敗方面的專業(yè)化水平?！斗ü俜ā?、《檢察官法》的通過促進了司法系統(tǒng)的職業(yè)化。《反洗錢法》的頒布實施賦予反洗錢機構(gòu)追蹤調(diào)查洗錢行為的權(quán)力，對于反腐敗意義重大?！缎姓V訟法》的頒布實施使法院獲得了對具體行政行為的司法審查權(quán)?！秶夜珓?wù)員法》的實施提高了公務(wù)員系統(tǒng)職業(yè)化水平。《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》的頒行為各級人民代表大會常務(wù)委員會對政府、法院和檢察院的監(jiān)督提供了法律依據(jù)。民主黨派和政協(xié)的參政議政、民主協(xié)商、政治監(jiān)督職能在中共的支持下也在不斷加強。《反不正當(dāng)競爭法》和《反壟斷法》的先后頒行為鼓勵私人經(jīng)濟部門開展競爭破除壟斷提供了法律框架?！渡鐣F體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)登記管理條例》和《非公募基金會管理條例》等三個行政法規(guī)的出臺使得對民間組織的管理從定期清理走向依法管理，在一定程度上保證了公民的結(jié)社自由。《政府信息公開條例》的實施將政務(wù)公開的成果用法律的形式固定了下來，使得媒體和公民獲取政府信息監(jiān)督官員行為有了法律的保障。中國已與68個國家和地區(qū)簽訂了106項各類司法協(xié)助條約并加入了 《聯(lián)合國反腐敗公約》，這就使得中國在外逃貪官引渡、資產(chǎn)返還合作、聯(lián)合偵查等多方面得到國際行動者的合作與配合。

最后，反腐倡廉教育和廉政文化建設(shè)提高了公眾和公職人員崇尚廉潔反對腐敗的意識，為國家廉政體系打下了良好的基礎(chǔ)。1978年至1992年，紀檢監(jiān)察機構(gòu)主要是開展黨性黨風(fēng)教育，以此保證執(zhí)政黨的先進性和純潔性。1992年至2002年這一階段主要是深入扎實推進反腐倡廉宣傳教育工作，將法紀教育與道德教育相結(jié)合，有關(guān)部門密切配合，形成反腐倡廉宣傳教育的合力。2002年以來的反腐倡廉宣傳教育工作被作為反腐敗的基礎(chǔ)性工作來抓，受到各級黨委和政府的高度重視，形成了反腐倡廉大宣教格局，同時深入開展廉政文化建設(shè)，努力在全社會形成“以廉為榮、以貪為恥”的道德風(fēng)尚。

如何建設(shè)廉潔政治

領(lǐng)導(dǎo)文萃：黨的十八大報告明確提出，要堅決 “反對腐敗、建設(shè)廉潔政治”。究竟什么是廉潔政治？廉潔政治是不是比廉潔政府更高層次的目標？

何增科：廉潔政治比廉潔政府概念范圍更加寬廣，層次更高?？梢詮恼沃黧w、政治過程和政治產(chǎn)品三個方面綜合起來理解廉潔政治的概念。廉潔政治是與腐敗政治相對而言的一種理想政治狀態(tài)。

廉潔政治應(yīng)該包括七個方面的內(nèi)容：一是廉潔的執(zhí)政黨和參政黨：執(zhí)政黨和參政黨擔(dān)任政府職位的黨員普遍清廉，黨的組織機構(gòu)及其黨務(wù)管理的清廉；二是廉潔政府：政府官員普遍清廉，沒有大面積腐??；政府是一個廉價政府或低成本政府，維持政府自身運轉(zhuǎn)的行政成本低廉；三是法為良法：杜絕部門利益法制化和地方保護主義性的立法腐敗和行政決策腐敗；四是任人唯賢和任人唯能，消除裙帶風(fēng)和用人腐敗；五是實現(xiàn)司法正義，杜絕司法腐敗；六是消除了公對公、下級對上級的所謂公賄和以單位名義從事的腐敗犯罪；七是消除了亞腐敗如侵害群眾利益的各種不正之風(fēng)，實現(xiàn)風(fēng)清氣正。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：黨的十八大強調(diào)建設(shè)廉潔政治，如何看待其中的重大意義？

何增科：我認為意義有這樣幾點：一是進一步明確了反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的奮斗目標。廉潔政治乃是人們所向往的政治清明、人民安居樂業(yè)的理想政治的一個重要組成部分，值得執(zhí)政黨為之奮斗。二是它是執(zhí)政黨和政府對人民的一個莊嚴的政治承諾。為了讓人民和歷史繼續(xù)選擇我們黨代表人民執(zhí)掌政權(quán)，就必須提出和實現(xiàn)這樣一個政治承諾。以廉潔政治換取人民的政治支持，是黨和人民互利雙贏的選擇。“天樹君以利民”，“全心全意為人民服務(wù)”，都指明了政治合法性的來源。為黎民謀利益，為人民服務(wù)，是人民給予政治支持的基本前提條件。腐敗政治表明政權(quán)為自身謀利益，為自身發(fā)財致富服務(wù)，從而動搖了政權(quán)的根基，失掉了民心。因此我們黨很有必要明確提出建設(shè)廉潔政治的莊嚴承諾，并努力兌現(xiàn)這一承諾。三是它是衡量反腐敗工作進展的重要標尺。反腐敗和黨風(fēng)廉政建設(shè)的進展都可以從廉潔政治的這樣七個方面來加以衡量，并定期向人民報告這些方面的進展。惟有如此，才是一個負責(zé)任的執(zhí)政黨和政府應(yīng)有的政治擔(dān)當(dāng)。

領(lǐng)導(dǎo)文萃：那么如何實現(xiàn)廉潔政治？

何增科：關(guān)于實現(xiàn)廉潔政治，我有以下十點建議：

第一，中央領(lǐng)導(dǎo)干部率先垂范公開其家庭財產(chǎn)狀況，同時采取新人新辦法責(zé)成新提拔使用的領(lǐng)導(dǎo)干部公開其家庭財產(chǎn)，以回應(yīng)百姓在反腐敗方面的最大關(guān)切并展現(xiàn)堅強的政治決心和政治意志，同時通過增量改革減少反腐敗的政治阻力。

第二，明確建立公職人員家庭財產(chǎn)申報和公開法律制度的時間表和路線圖。公職人員家庭財產(chǎn)申報和公示制度是防范公職人員腐敗的一項處于上游的基礎(chǔ)性工程。為了避免出現(xiàn)縣處級領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報制度流于形式的弊端，需要制定相關(guān)法律，明確公職人員家庭財產(chǎn)收入申報的受理與核查機構(gòu)、接受公眾查閱申請的程序和時限等，成龍配套地建設(shè)相關(guān)制度，確保收到實效。公職人員家庭財產(chǎn)申報和公開法律制度的建立需要有一個過程，但重要的是要讓全國人民知道相關(guān)的立法規(guī)劃的時間表，并及時通報相關(guān)進展。惟有如此，才能贏得人民的理解和信任。

第三，抓緊建立《預(yù)防和處理公職人員利益沖突的道德法典》并明確受理機構(gòu)。預(yù)防和處理公職人員利益沖突，是反腐敗的一項防微杜漸的基礎(chǔ)性工程。改革開放后，我國在這方面的有關(guān)規(guī)定散布于眾多的黨紀政紀法規(guī)中，法律層級不高、權(quán)威性不夠，有些規(guī)定已經(jīng)不能適應(yīng)形勢發(fā)展的需要，有必要及時加以清理。建議抓緊時間制定 《預(yù)防和處理公職人員利益沖突的道德法典》，對可能導(dǎo)致利益沖突的宴請、禮品、決策回避、任職回避、離任后的再就業(yè)和游說行為等相關(guān)情形明確加以規(guī)定。同時授權(quán)黨的機關(guān)中的紀檢機關(guān)、政權(quán)機關(guān)和國有企事業(yè)單位中派駐的紀檢監(jiān)察機構(gòu)為預(yù)防和處理利益沖突的咨詢機構(gòu)和受理機構(gòu)，讓他們在預(yù)防和處理各單位內(nèi)部公職人員利益沖突方面依法履行道德管理的職能。

第四，積極推廣“開放式?jīng)Q策”的做法，增加各級黨委政府決策過程的透明度和參與度，條件成熟時制定 “重大工程項目和重大事項決策程序法”。杭州市政府在全國率先在市政府討論民生問題的常務(wù)會議方面實行“開放式?jīng)Q策”，提前兩周公布討論的議題，允許市民代表列席會議，會議過程全程視頻直播，在此基礎(chǔ)上市政府做出民生決策。這種透明和參與的開放決策體制值得加以鼓勵和推廣。將決策科學(xué)化、民主化的要求上升為必經(jīng)的法定決策程序，是減少部門利益法制化、防止拍腦袋決策、減少決策風(fēng)險的有效途徑。我國可在條件成熟時制定 “重大工程項目和重大事項決策程序法”，就黨政機關(guān)決策的公開咨詢和征求意見、可行性論證、決策風(fēng)險評估、政策執(zhí)行效果第三方評估等保證決策科學(xué)化、民主化的好的做法上升為法定的決策程序，提高決策質(zhì)量，減少決策風(fēng)險、失誤和腐敗。

第五，積極推廣參與式預(yù)算和人大在線預(yù)算監(jiān)督等預(yù)算民主實踐，繼續(xù)推進“三公”經(jīng)費公開走向深入，條件成熟時修訂“預(yù)算法”，提高預(yù)算制定過程中公眾參與的程度和民主監(jiān)督的水平，提高預(yù)算的剛性約束效力。

第六，走法治化反腐之路，提高發(fā)現(xiàn)和查處腐敗的概率，在反腐敗方面做到法律面前人人平等。當(dāng)前，“領(lǐng)導(dǎo)讓查誰就查誰，領(lǐng)導(dǎo)讓辦到什么程度就辦到什么程度”的現(xiàn)象十分突出，“網(wǎng)絡(luò)（以及微博）曝光誰就查處誰”的現(xiàn)象十分突出。反腐敗機構(gòu)在懲治腐敗方面處于一種相對消極被動的地位。由此導(dǎo)致“選擇性懲處”和“法紀軟約束”的現(xiàn)象。解決這個問題的根本出路在于，反腐敗要走法治化之路。法治化反腐敗的內(nèi)容很多，當(dāng)前主要有這么幾項重點工作：一是從數(shù)額犯逐步走向行為犯的腐敗懲治新理念，進一步提高發(fā)現(xiàn)和查處腐敗案件的比率，避免出現(xiàn)因“選擇性懲辦”而產(chǎn)生的僥幸心理；二是為反腐敗機構(gòu)和人員履行職權(quán)查處腐敗案件提供充分的法律授權(quán)和必要的職業(yè)安全法律保障；三是立法保護舉報人和證人，鼓勵和保護實名舉報，做到投訴有結(jié)果、舉報有反饋，調(diào)動公眾參與反腐敗斗爭的積極性；四是對于導(dǎo)致系統(tǒng)性、大規(guī)模造假和腐敗的不合理的法規(guī)制度進行清理和廢止，避免由不合理的制度規(guī)定而產(chǎn)生腐敗行為，如財務(wù)報銷規(guī)定不合理導(dǎo)致假發(fā)票產(chǎn)業(yè)盛行等。

第七，深化體制改革和制度創(chuàng)新，進一步從源頭上預(yù)防和懲治腐敗。有四個方面的體制改革和制度創(chuàng)新對于消除腐敗的制度根源特別重要。一是強化以能力和業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向的公務(wù)員管理制度，將內(nèi)部競爭上崗擴大為外部競爭和公平競爭，同時明確服務(wù)績效目標和標準并與公務(wù)員的業(yè)績表現(xiàn)和獎懲任免掛起鉤來，使有能力的人和貢獻突出的人得到重用。二是對關(guān)鍵崗位、重點部位人員實行輪崗、交流、解決其職級待遇以及實行廉潔測試，降低其腐敗風(fēng)險。三是促進優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)資源配置的均衡化，引入內(nèi)外部競爭，進一步提高公共資源交易的市場化程度并依法規(guī)范交易行為，建立公共服務(wù)質(zhì)量的公開承諾和外部評價制度，減少公共資源配置和公共服務(wù)提供過程中腐敗的機會。四是進一步大幅度減少行政審批事項，簡化行政程序，提高辦事效率，減少企業(yè)和居民為加快辦事速度而行賄的必要性。

第八，從黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的高度切實解決一把手權(quán)力過分集中缺乏監(jiān)督制約的問題。一把手負總責(zé)的無限責(zé)任的體制迫使他們集中起無限的權(quán)力，自上而下部署工作“抓一把手，一把手抓”的運行機制導(dǎo)致一把手 “一把抓”的權(quán)力格局。應(yīng)當(dāng)確立職責(zé)法定、責(zé)任法定、各司其職、各負其責(zé)的問責(zé)體制和工作機制。同時避免地方黨委書記高配和兼任人大主任導(dǎo)致決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)都集中到書記手中和同級無法監(jiān)督的問題，使之享受不受監(jiān)督和制約的無限權(quán)力而走向腐敗。

第九，強化人大的行政監(jiān)察和經(jīng)濟審計功能，發(fā)揮社會監(jiān)督和社會審計的作用，更加重視分權(quán)制衡和權(quán)力制約而非不斷加強專門監(jiān)督機關(guān)的權(quán)能，以克服同體監(jiān)督的天然不足并取信于民。

第十，重視對中國企業(yè)海外行賄行為的查處，同時將我國企業(yè)海外行賄與國際通行的必要公關(guān)行為嚴格區(qū)別開來，改善中國企業(yè)的海外形象，提高中國企業(yè)的國際競爭力。