□ 本刊記者

■特邀嘉賓： 鐘麗娟 山東省委黨校政法部副教授

重大事項(xiàng)決定權(quán)是我國(guó)憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)，在人大及其常委會(huì)的職權(quán)體系中居于重要地位。何謂重大事項(xiàng)？在實(shí)踐中，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使得怎么樣？前不久，山東省委黨校研究人員對(duì)此進(jìn)行了一次問卷調(diào)查，相關(guān)結(jié)果令人深思。

決定權(quán)的行使不盡如人意

□在我國(guó)憲法中，人民代表大會(huì)處于國(guó)家機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)和核心地位，人大的職權(quán)一般被歸為四項(xiàng)：立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)。對(duì)于大多數(shù)沒有立法權(quán)的地方人大而言，其他三項(xiàng)職權(quán)的行使?fàn)顩r如何？

■我們的調(diào)查顯示，在監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和人事任免權(quán)三項(xiàng)職權(quán)中，落實(shí)最好的一項(xiàng)，68%的人認(rèn)為是監(jiān)督權(quán)，21%認(rèn)為是人事任免權(quán)，只有11%認(rèn)為是重大事項(xiàng)決定權(quán)。關(guān)于哪項(xiàng)職權(quán)落實(shí)最差的問題，63%選擇的是重大事項(xiàng)決定權(quán)。可見，重大事項(xiàng)決定權(quán)被認(rèn)為是地方人大常委會(huì)行使極不理想的一項(xiàng)職權(quán)。

□重大事項(xiàng)決定權(quán)行使不理想，是決定的數(shù)量不理想，還是質(zhì)量不理想？

■調(diào)查顯示，有76%表示行使過該項(xiàng)權(quán)力，15%表示從未行使過，9%回答不清楚；有47%表示了解一些；67%的人是出于自己意愿進(jìn)行表決，18%表示是應(yīng)組織要求，15%表示不清楚或沒有行使過。另外，有一半的常委會(huì)組成人員認(rèn)為該項(xiàng)權(quán)力行使得好，41%認(rèn)為一般，還有9%選擇了差。

可見，重大事項(xiàng)決定權(quán)無論行使的數(shù)量還是質(zhì)量都不盡如人意。與人大的其他職權(quán)相比，重大事項(xiàng)決定權(quán)被理論界和人大實(shí)務(wù)界的很多人認(rèn)為是一項(xiàng)“軟”權(quán)力。實(shí)踐中，將其長(zhǎng)期虛置者有之，偶爾行使卻敷衍者有之，致使這一職權(quán)在實(shí)踐中遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有發(fā)揮應(yīng)有的功效。

行使不力，既有法律問題，也有體制問題

□為何實(shí)踐中這一職權(quán)行使如此不力，是法律的問題，還是實(shí)施中出了問題。

■影響重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的最大因素是什么？50%認(rèn)為是重大事項(xiàng)決定權(quán)的設(shè)置，39%認(rèn)為是黨委和人大的關(guān)系，還有7%認(rèn)為是委員的專業(yè)化程度，其他因素占4%。這一結(jié)果顯示，在人大常委會(huì)組成人員看來，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使不力的原因，既有法律本身的問題，也有現(xiàn)行體制的問題。

另外調(diào)查表明，36%認(rèn)為目前法律法規(guī)或文件對(duì)重大事項(xiàng)的含義界定清晰，49%表示模糊，還有15%選擇說不清楚。也就是說，對(duì)于什么是重大事項(xiàng)，當(dāng)?shù)啬男┦马?xiàng)屬于重大事項(xiàng)，相當(dāng)一部分人大常委會(huì)組成人員認(rèn)為現(xiàn)有的規(guī)定并不清楚。

主觀認(rèn)知的偏失

□人大常委會(huì)組成人員對(duì)重大事項(xiàng)決定權(quán)這一權(quán)力本身又是如何認(rèn)識(shí)的呢？

■重大事項(xiàng)決定權(quán)是能夠產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性后果的一項(xiàng)權(quán)力。實(shí)踐中，人大常委會(huì)決定失誤的負(fù)面實(shí)例時(shí)有發(fā)生，如湖南嘉禾縣人大常委會(huì)確認(rèn)縣政府違法違規(guī)上項(xiàng)目等。就權(quán)力的性質(zhì)而言，人大的權(quán)力是議決權(quán)，追求的是多數(shù)人的決定，但多數(shù)人的決定并非就必然是正確的決定，這意味著人大常委會(huì)作為集體無法被問責(zé)。這是人民賦予人大權(quán)力時(shí)不得不接受的后果，還是應(yīng)該有一個(gè)承擔(dān)責(zé)任的主體？如果有，那么誰來擔(dān)責(zé)，承擔(dān)責(zé)任的方式是什么？這些都還缺乏統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)和細(xì)致完善的制度設(shè)計(jì)。

我們?cè)O(shè)計(jì)的一個(gè)問題是：“人大常委會(huì)如果出現(xiàn)決定失誤是否擔(dān)責(zé)？”調(diào)查顯示，68%認(rèn)為應(yīng)該擔(dān)責(zé)，23%認(rèn)為無須擔(dān)責(zé)，還有9%表示不清楚。而如果沒有相應(yīng)的責(zé)任追究機(jī)制，這一制度設(shè)計(jì)可以說是不完善的。

憲法為何要賦予人大此項(xiàng)職權(quán)？

□我們不難發(fā)現(xiàn)，目前我國(guó)地方人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)的行使，整體狀況堪憂。

■本次調(diào)查對(duì)象，只是我國(guó)地方人大常委會(huì)的一個(gè)層面和局部，但其反映的問題卻在全國(guó)具有一定的普遍性。由于主觀認(rèn)識(shí)不足，法律規(guī)定不明晰，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使不充分甚至一定程度上的虛置已不是個(gè)別現(xiàn)象，必須予以高度重視。

重大事項(xiàng)決定權(quán)是人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)法定職權(quán)，但調(diào)查顯示，六成的人大常委會(huì)組成人員對(duì)這一職權(quán)賦予人大認(rèn)識(shí)不清晰。為此，必須弄清的問題是：憲法為何要賦予人大此項(xiàng)職權(quán)。

□任何一項(xiàng)制度設(shè)計(jì)的背后，都有一定的價(jià)值選擇。重大事項(xiàng)決定權(quán)賦予人大，其制度設(shè)計(jì)的初衷是什么？

■這體現(xiàn)了國(guó)家權(quán)力的性質(zhì)和來源，即主權(quán)在民的價(jià)值理念。對(duì)此，人大及其常委會(huì)要有足夠的重視，這是行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)的思想前提。在實(shí)踐中，將重大事項(xiàng)決定權(quán)落到實(shí)處，是人大及其常委會(huì)的法定職責(zé)。在重大事項(xiàng)表決前，常委會(huì)組成人員有權(quán)利更有義務(wù)對(duì)要表決的事項(xiàng)進(jìn)行充分了解，并在表決時(shí)尊重和表達(dá)自己的真實(shí)意愿，避免走過場(chǎng)和敷衍了事，從而保證決策的科學(xué)與民主。

科學(xué)界定重大事項(xiàng)

□有人認(rèn)為，重大事項(xiàng)決定權(quán)行使不充分的一個(gè)主要因素是“重大事項(xiàng)”這一概念本身的抽象和模糊。

■確實(shí)如此。我們的問卷結(jié)果也表明，49%表示目前規(guī)范性法律文件對(duì)重大事項(xiàng)的含義界定模糊，這說明我們應(yīng)當(dāng)重視重大事項(xiàng)的界定。

就憲法和法律而言，目前關(guān)于重大事項(xiàng)的界定仍然比較原則，實(shí)踐中難以把握和操作。地方各級(jí)人大常委會(huì)出臺(tái)的關(guān)于重大事項(xiàng)決定權(quán)的地方性法規(guī)或文件，對(duì)重大事項(xiàng)的界定一般采取原則規(guī)定、具體列舉和兜底條款等相結(jié)合的辦法。鑒于我國(guó)各地情況千差萬別，在不同的層級(jí)，不同的區(qū)域，不同的時(shí)間，“重大”的含義并不一樣。所以各地應(yīng)在已有的重大事項(xiàng)決定權(quán)法律法規(guī)基礎(chǔ)上，探索本地區(qū)重大事項(xiàng)的界定，并盡可能地予以明確和規(guī)范。

合理區(qū)分人大決定權(quán)與黨委決策權(quán)

□在我國(guó)政治體制框架內(nèi)，黨委有決策權(quán)，人大有決定權(quán)，相同或相近的權(quán)力賦予了不同的主體，會(huì)不會(huì)存在權(quán)力間沖突和矛盾？

■如何處理黨的權(quán)力和人大職權(quán)之間的關(guān)系，確實(shí)是需要深入探索和解決的重大問題。我們的調(diào)查也顯示，有四成的人大常委會(huì)組成人員認(rèn)為，影響人大常委會(huì)重大事項(xiàng)決定權(quán)行使的最大因素是黨委和人大的關(guān)系。

堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是人大行使重大事項(xiàng)決定權(quán)必須堅(jiān)持的原則，但黨的領(lǐng)導(dǎo)不是替代人大作決定，而是體現(xiàn)在路線方針政策的制定和國(guó)家生活中重大決策的建議上。正如黨的十八大所強(qiáng)調(diào)的，要支持和保證人民通過人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力，支持人大及其常委會(huì)充分發(fā)揮國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)。當(dāng)然，落實(shí)這些制度所需要的細(xì)節(jié)還需要我們不斷地補(bǔ)充和完善，需要我們做出艱苦努力。