王沈佳

我國(guó)土地整理的探索、孕育、發(fā)展是人類利用自然、改造自然的必要措施，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段，解決土地利用問(wèn)題及人地矛盾的必然選擇。建國(guó)初期的土地整理還是一個(gè)探索的過(guò)程，到了改革開放以后，尤其是近10年來(lái)土地整理有了突破性進(jìn)展，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展做出了突出貢獻(xiàn)。當(dāng)前，土地整理已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，同時(shí)也面臨著艱巨的挑戰(zhàn)，在今后的很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，我國(guó)的土地整理都將處于一個(gè)深刻變革和全面高速發(fā)展的階段。

一、開放前的土地整理政策

改革開放前的土地整理政策主要分為建國(guó)初期、過(guò)渡時(shí)期及大躍進(jìn)時(shí)期這三個(gè)階段。建國(guó)初期的土地整理政策最具有代表性的為1950年夏頒布的《中華人民共和國(guó)改革法》，此項(xiàng)政策的頒布，主要是為新解放區(qū)的廣大農(nóng)民解決土地問(wèn)題?！吨腥A人民共和國(guó)土地改革法》的頒布使3億多的農(nóng)民獲得了土地，廢除了我國(guó)延續(xù)數(shù)千年的封建剝削土地制度，廣大農(nóng)民翻身得解放，成為了土地的主人，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了極大的提高。

過(guò)渡時(shí)期指的是社會(huì)主義三大改造時(shí)期，這時(shí)期的土地政策實(shí)行自愿互利原則，從興辦互助組到初級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社到高級(jí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，由低級(jí)向高級(jí)發(fā)展。廣大農(nóng)民積極參與到農(nóng)業(yè)合作社的浪潮中去，走社會(huì)主義道路。但這一時(shí)期因受自然災(zāi)害等影響，糧棉產(chǎn)量有限。

大躍進(jìn)時(shí)期黨的某些領(lǐng)導(dǎo)人片面追求社會(huì)主義的高速發(fā)展，認(rèn)為農(nóng)業(yè)合作化、公有化程度越高，就越能促進(jìn)國(guó)家的生產(chǎn)力水平提高。但事實(shí)證明，這一時(shí)期的土地政策與中國(guó)當(dāng)時(shí)的國(guó)情不符，沒有起到理想中的效果，并在一定程度上阻礙了當(dāng)時(shí)農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。

二、改革開放后的土地整理政策

(一)探索的十年:1978～1988

20世紀(jì)80年代，隨著國(guó)家的改革開放，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制被廣泛推廣與發(fā)展，農(nóng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。土地整理工作的重點(diǎn)集中到土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整上來(lái)，但因?yàn)榘颜耐恋胤指畛扇舾煞莘峙浣o農(nóng)民，使得部分地塊支離破碎、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施也受到了一定程度的破壞。這一時(shí)期的農(nóng)民對(duì)承包投入了巨大的熱情，自主地改善土地生產(chǎn)條件，民間開始出現(xiàn)自發(fā)、分散的土地復(fù)墾行為。

(二)孕育的十年:1988～1998

20世紀(jì)90年代以來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，人口數(shù)量的增加，土地資源數(shù)量特別是耕地銳減，我國(guó)開始號(hào)召?gòu)V大民眾開展以有效增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，改善生產(chǎn)生活環(huán)境，保護(hù)生態(tài)環(huán)境為目的的土地整理工作。1986年國(guó)家土地管理局的成立，使土地使用制度改革進(jìn)入到了正軌。這一時(shí)期的土地整理重點(diǎn)主要集中在農(nóng)村地區(qū)，有兩種基本形式:一種是綜合治理，即對(duì)一定區(qū)域內(nèi)的田、水、路、林、村等進(jìn)行綜合整治，對(duì)農(nóng)村建筑物的拆除搬遷、廢棄農(nóng)村工礦、農(nóng)村居民點(diǎn)的復(fù)墾及農(nóng)田水利的建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃與實(shí)施。另一種是專項(xiàng)治理，即本著先易后難、重點(diǎn)突破的原則，對(duì)田、水、路、林的一項(xiàng)或多項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)整治，后續(xù)再完善綜合治理。

(三)發(fā)展的十年:1998～2008

20世紀(jì)90年代后期，我國(guó)的土地整理才開始進(jìn)入依法有序、有組織、大規(guī)模的現(xiàn)代意義上的土地整理發(fā)展時(shí)期。1997年中央的第11號(hào)文件及1999年《土地管理法》的頒布實(shí)施，中央以文件的形式明確規(guī)定了土地整理制度，使得我國(guó)的土地整理制度得以健全，并從字里行間鼓勵(lì)個(gè)人及單位組織開始土地整理活動(dòng)，使投入到土地整理工作中去的隊(duì)伍不斷壯大，土地整理事業(yè)健康、蓬勃發(fā)展。

三、土地整理政策的發(fā)展現(xiàn)狀

我國(guó)現(xiàn)代的土地整理起步雖然晚，但發(fā)展勢(shì)頭較好:1997年《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要》及2000年《全國(guó)土地開發(fā)整理規(guī)劃》的頒布實(shí)施使大多數(shù)地方都完成了土地開發(fā)整理專項(xiàng)規(guī)劃的編制，土地整理規(guī)劃體系初步建立?！锻恋毓芾矸ā穭t以法律的形式規(guī)定了新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)等資金渠道，保證了對(duì)土地整理長(zhǎng)期穩(wěn)定的投入。且隨著近幾年國(guó)家的快速發(fā)展，資金規(guī)模日益擴(kuò)大，目前，全國(guó)用于土地整理等項(xiàng)目的總投入達(dá)1000億元左右。1999年《土地開發(fā)整理標(biāo)準(zhǔn)》的出臺(tái)，先后制定了項(xiàng)目可行性、規(guī)劃設(shè)計(jì)及預(yù)算編制等技術(shù)規(guī)程，使土地整理標(biāo)準(zhǔn)體系逐步完善。近幾年我國(guó)的土地整理處于高速發(fā)展時(shí)期，出臺(tái)多個(gè)文件政策，鼓勵(lì)開展土地整理工作。民眾開展土地整理工作的熱情日益高漲，專業(yè)隊(duì)伍及機(jī)構(gòu)逐步擴(kuò)大，科學(xué)進(jìn)步步伐加快，國(guó)內(nèi)外的合作日益加強(qiáng)。

四、我國(guó)土地整理存在的問(wèn)題

由于我國(guó)土地整理起步較晚，與其它國(guó)家相比仍存在許多不足之處。

(一)重?cái)?shù)量，輕質(zhì)量及生態(tài)保護(hù)

由于我國(guó)山地眾多，可利用的土地資源少，且人口數(shù)量龐大，分配到人均的土地?cái)?shù)量尤為稀少。使得我國(guó)最初的土地整理目標(biāo)是增加土地尤其是耕地的面積，但對(duì)土地資源的質(zhì)量及項(xiàng)目區(qū)周邊的生態(tài)環(huán)境保護(hù)沒有做出具體的要求。人們將大量的林地開墾為耕地、大海填為土地，有效增加了土地資源，但成本高且土地質(zhì)量低下，土地整理項(xiàng)目區(qū)周邊的植被、生物受到破壞，生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重威脅。

(二)有效公眾參與少

我國(guó)大多數(shù)的土地整理項(xiàng)目未進(jìn)行有效的公眾參與，項(xiàng)目區(qū)的選擇、可行性分析研究、規(guī)劃設(shè)計(jì)及施工驗(yàn)收等多是政府相關(guān)部門組織實(shí)施，最關(guān)鍵的利益關(guān)系人無(wú)從參加。近幾年項(xiàng)目實(shí)施中，項(xiàng)目可行性差、規(guī)范設(shè)計(jì)不合理、資金使用不規(guī)范等問(wèn)題層出不窮。

(三)重前期評(píng)價(jià)和建設(shè)管理，輕后期管理與評(píng)價(jià)

我國(guó)開展土地整理這些幾年來(lái)，國(guó)家非常重視項(xiàng)目前期評(píng)價(jià)和建設(shè)管理，但驗(yàn)收后項(xiàng)目交接、運(yùn)營(yíng)管理和后評(píng)價(jià)的辦法或制度很少。由于缺少相關(guān)制度，未明確所有人和使用管理責(zé)任人，當(dāng)工程資產(chǎn)受到損壞時(shí)，得不到及時(shí)修復(fù);有些基本農(nóng)田建設(shè)后更是出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

(四)應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)較少、資金使用混亂

目前雖然有些土地整理項(xiàng)目部分采用GIS技術(shù)，但大量的土地整理項(xiàng)目還較多地采用傳統(tǒng)方法，系統(tǒng)應(yīng)用現(xiàn)代高新技術(shù)很少，規(guī)劃設(shè)計(jì)工作效率低下，評(píng)價(jià)結(jié)果科學(xué)性差，技術(shù)手段相對(duì)落后。土地整理資金應(yīng)專項(xiàng)用于土地整理項(xiàng)目，但由于監(jiān)管不力，資金擠占、挪用現(xiàn)象嚴(yán)重。

五、我國(guó)土地整理發(fā)展對(duì)策分析

(一)重視土地質(zhì)量提高、生態(tài)環(huán)境建設(shè)和保護(hù)

今后的土地整理應(yīng)把提高耕地質(zhì)量及保護(hù)生態(tài)環(huán)境置于重要的地位。只有這樣，才能提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)出率與利用率;重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)，也可注重鄉(xiāng)村生態(tài)價(jià)值與文化背景的融合，打造鄉(xiāng)村旅游，搞活地方經(jīng)濟(jì)。

(二)加強(qiáng)公眾參與

土地是農(nóng)民的生存之本，農(nóng)民對(duì)土地的感情最為深厚，最為了解土地，土地關(guān)系到農(nóng)民的切身利益。我國(guó)應(yīng)學(xué)習(xí)德國(guó)引入公眾參與制度，讓農(nóng)民參與整個(gè)土地整理項(xiàng)目的全過(guò)程，并對(duì)項(xiàng)目提出意見及建議，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督。只有農(nóng)民親自參與決策與實(shí)施，才能保證項(xiàng)目的科學(xué)性、正確性和持續(xù)性，真正達(dá)到實(shí)現(xiàn)土地整理的目標(biāo)。

(三)加強(qiáng)土地整理項(xiàng)目后續(xù)管理，進(jìn)行土地整理項(xiàng)目后評(píng)價(jià)

我國(guó)的土地整理項(xiàng)目多集中于項(xiàng)目前及項(xiàng)目中管理，缺乏項(xiàng)目后管理。目前應(yīng)著重制定運(yùn)營(yíng)制度和后評(píng)價(jià)制度，明確所有人、管理負(fù)責(zé)人和使用人，明確資產(chǎn)使用、維修措施等。

(四)高新技術(shù)應(yīng)用及加強(qiáng)資金使用管理

通過(guò)遙感(RS)技術(shù)、全球定位系統(tǒng)(GPS)和地理信息系統(tǒng)(GIs)3s技術(shù)結(jié)合，科學(xué)地制訂規(guī)劃，落實(shí)項(xiàng)目，確定整理模式，加強(qiáng)信息化管理，提高管理水平和效益。加強(qiáng)資金管理、保證?？顚Ｓ檬菍?shí)現(xiàn)土地整理目標(biāo)的關(guān)鍵。國(guó)家要抓緊制定完善的資金管理制度體系，提高資金管理水平。

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