楊云仙

一、引言

鄱陽(yáng)湖位于江西省北部、長(zhǎng)江南岸，地理位置東經(jīng)115°47′ ～116°45′，北緯28°22′ ～29°45′，是我國(guó)第一大淡水湖，也是四大淡水湖中唯一沒(méi)有富營(yíng)養(yǎng)化的湖泊，對(duì)維系區(qū)域及國(guó)家生態(tài)安全具有重要作用。鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)是以鄱陽(yáng)湖為核心、以鄱陽(yáng)湖周邊城市圈依托建立的生態(tài)經(jīng)濟(jì)示范區(qū)和中國(guó)低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展先行區(qū)。該區(qū)域包括南昌、景德鎮(zhèn)、鷹潭3市，以及九江、新余、撫州、宜春、上饒、吉安市的部分縣(市、區(qū))，共38 個(gè)縣(市、區(qū))和鄱陽(yáng)湖全部湖體在內(nèi)，國(guó)土面積為5.12 萬(wàn)km2[1]。鄱陽(yáng)湖流域是一個(gè)獨(dú)立的生態(tài)系統(tǒng)，流域面積97%在江西境內(nèi)，且占江西國(guó)土面積的94%以上。本文對(duì)鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)森林資源現(xiàn)狀及森林生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀進(jìn)行分析時(shí)，以江西省的數(shù)據(jù)為依據(jù)。

二、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)森林資源現(xiàn)狀

江西省是我國(guó)南方重點(diǎn)林業(yè)省之一，森林資源豐富。據(jù)江西省“十一五”期間森林資源二類調(diào)查統(tǒng)計(jì)，全省土地總面積1669.5 萬(wàn)hm2，其中林業(yè)用地面積1072.0 萬(wàn)hm2，占64.2%;活立木總蓄積44530.5萬(wàn)m3;森林覆蓋率為63.1%。在林業(yè)用地總面積中，喬木林面積829.2萬(wàn)hm2;竹林面積98.6萬(wàn)hm2;經(jīng)濟(jì)林面積81.5萬(wàn)hm2;其它林地面積為62.7萬(wàn)hm2。在活立木總蓄積中，喬木林蓄積40971.4萬(wàn)m3，疏林蓄積87.1萬(wàn)m3，散生木蓄積2351.6萬(wàn)m3，四旁樹(shù)蓄積1120.4萬(wàn)m3。全省各設(shè)區(qū)市森林覆蓋率由高到低為:贛州市76.24%，吉安市67.61%，萍鄉(xiāng)市66.02%，景德鎮(zhèn)市65.07%，撫州市64.54%，上饒市61.67%，鷹潭市57.38%，宜春市56.97%，新余市56.49%，九江市54.92%，南昌市21.96%。

鄱陽(yáng)湖周邊市縣公益林所占林分總面積差異較大。九江市潯陽(yáng)區(qū)100%，南昌市灣里區(qū)81.95%，廬山區(qū)80.94%，樟樹(shù) 市78.98% ，豐城市55.06% ，鄱陽(yáng)縣52.48% ，萬(wàn)年縣37.13%，奉新縣33.08%和九江縣27.48%等。

三、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償現(xiàn)狀

江西省于2001年開(kāi)始中央森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)，是全國(guó)最早實(shí)行試點(diǎn)的省份之一，2005年開(kāi)始地方生態(tài)公益林省級(jí)補(bǔ)償，2007年全省納入森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金范圍的公益林面積340萬(wàn)hm2，其中重點(diǎn)公益林補(bǔ)償面積204.13萬(wàn)hm2，地方公益林補(bǔ)償面積135.87萬(wàn)hm2。到2011年，全省擁有國(guó)家級(jí)公益林215.82萬(wàn)hm2，省級(jí)公益林124.18萬(wàn)hm2。最初江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為75 元/hm2，2011 年提高至232.5元/ hm2，225元用于管護(hù)支出，7.5元用于項(xiàng)目支出，公益林補(bǔ)償資金總額達(dá)7.905億元/年。江西省財(cái)政廳及林業(yè)廳于2005年、2007年分別制定并印發(fā)了《江西省〈中央森林生態(tài)效益補(bǔ)償基金管理辦法〉實(shí)施細(xì)則(暫行)》(贛財(cái)農(nóng)[2005]11號(hào))、《江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法》(贛財(cái)農(nóng)[2007]163號(hào))，并于2011年重新制定了《江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法》。江西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度初步建立，但實(shí)踐證明在補(bǔ)償過(guò)程中還存在不少問(wèn)題。

四、鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在的主要問(wèn)題

1.國(guó)家級(jí)公益林所占比例較少，對(duì)江西省財(cái)政補(bǔ)償所需資金量大

根據(jù)森林分類經(jīng)營(yíng)理論，公益林為森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)姆秶?。目前江西省公益林總面積340 萬(wàn)hm2，占林地面積37.0%，國(guó)家級(jí)公益林面積占林地面積23.5%;而全國(guó)國(guó)家級(jí)公益林總面積為12445.68 萬(wàn)hm2，占林地面積40.9%。數(shù)據(jù)表明，江西省公益林所占比例較全國(guó)低，且國(guó)家級(jí)公益林所占比例明顯較全國(guó)低。這種情況下可能不能很好地滿足人們對(duì)森林生態(tài)效益的需求，對(duì)江西省財(cái)政補(bǔ)償所需資金量大。江西省在全國(guó)31 個(gè)省市中經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合水平排名第23[2]，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后，森林生態(tài)效益補(bǔ)償給省財(cái)政帶來(lái)較大壓力。

2.補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)單一，且屬于靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)償資金投入不足

合理的森林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)建立在科學(xué)評(píng)價(jià)的基礎(chǔ)上，需要有一定的經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性和社會(huì)公平性。[3]江西省自2001 年實(shí)施森林生態(tài)效益補(bǔ)償以來(lái)，生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由最初的75 元/hm2·年(2001 年)相繼提高至97.5 元/hm2·年(2007 年)、157.5 元/hm2·年(2008 年)、232.5 元/hm2·年(2011 年)。據(jù)2001 年測(cè)算，江西省崇義、銅鼓等縣生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)不低于150 ～180 元/hm2·年，南昌市生態(tài)公益林的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)定為180 元/hm2·年。[4]可知，雖然近幾年補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一直在逐步提高，但較之于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人們?nèi)找嬖鲩L(zhǎng)的生活消費(fèi)水平及森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)膶?shí)際需要，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的提高還很滯后，未結(jié)合動(dòng)態(tài)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，基本屬于靜態(tài)標(biāo)準(zhǔn);且各地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致，未結(jié)合補(bǔ)償?shù)貐^(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、生態(tài)質(zhì)量、林分類型、林分質(zhì)量等并制定不同的標(biāo)準(zhǔn)體系，相對(duì)單一，不具有經(jīng)濟(jì)適應(yīng)性和社會(huì)公平性。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低，補(bǔ)償資金的投入不足，影響林農(nóng)建設(shè)及管護(hù)生態(tài)公益林的積極性。

3.補(bǔ)償資金的籌集缺乏市場(chǎng)化途徑

森林生態(tài)效益具有明顯的外部經(jīng)濟(jì)性，屬于純公共產(chǎn)品，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)進(jìn)行交易。目前我國(guó)的森林生態(tài)效益補(bǔ)償主要通過(guò)公共財(cái)政途徑籌集資金?，F(xiàn)有的補(bǔ)償僅僅是依據(jù)國(guó)家財(cái)力對(duì)森林生態(tài)效益進(jìn)行的補(bǔ)助，沒(méi)有嚴(yán)格根據(jù)森林生態(tài)效益評(píng)價(jià)結(jié)果確定科學(xué)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施補(bǔ)償，應(yīng)積極拓寬補(bǔ)償資金渠道。江西省2001 年開(kāi)始中央森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)，2005 年建立省級(jí)森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。2005、2006 年中央和省財(cái)政每年安排生態(tài)效益補(bǔ)償資金5000 萬(wàn)元，2007-2010 年四年分別安排補(bǔ)償資金3.06 億元、2.78 億元、5.1 億元、5.1 億元，到2011 年安排補(bǔ)償資金7.91 億元。江西省從首批納入森林生態(tài)效益補(bǔ)助資金試點(diǎn)公益林面積126.67 萬(wàn)hm2，到目前納入國(guó)家、省級(jí)森林生態(tài)效益補(bǔ)償范圍公益林面積340 萬(wàn)hm2，國(guó)家及省財(cái)政已經(jīng)投入較大財(cái)力在森林生態(tài)效益補(bǔ)償上。作為發(fā)展中國(guó)家，財(cái)力有限，完全依靠政府財(cái)政承擔(dān)公益林建設(shè)責(zé)任，非常困難，應(yīng)積極尋求市場(chǎng)化途徑，試圖以市場(chǎng)化與公共財(cái)政途徑相結(jié)合的方式來(lái)解決森林生態(tài)效益補(bǔ)償資金問(wèn)題。

4.補(bǔ)償資金管理制度執(zhí)行不嚴(yán)

江西省財(cái)政廳和林業(yè)廳于2007 年及2011 年制定的《江西省生態(tài)公益林補(bǔ)償資金管理辦法》都明確規(guī)定生態(tài)公益林補(bǔ)償對(duì)象為生態(tài)公益林的林權(quán)所有者及管護(hù)者。林農(nóng)個(gè)人的生態(tài)公益林，其補(bǔ)償資金納入地方財(cái)政“一卡通”賬戶管理，實(shí)行一戶一折一號(hào);專職護(hù)林員管護(hù)工資由財(cái)政部門或林業(yè)部門在金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立個(gè)人賬戶，將管護(hù)工資直接打入個(gè)人賬戶銀行卡上。生態(tài)公益林補(bǔ)償資金的發(fā)放，實(shí)行在當(dāng)年公益林管護(hù)檢查驗(yàn)收合格后一次性發(fā)放。但在實(shí)際補(bǔ)償中資金運(yùn)作不規(guī)范，補(bǔ)償資金管理制度執(zhí)行不嚴(yán)，如有的地方林業(yè)部門擅自調(diào)改計(jì)劃，截留、違規(guī)抵扣工程資金，用于發(fā)放工資福利或進(jìn)行非生產(chǎn)性建設(shè);有的地方未把到位的資金及時(shí)撥付給同級(jí)林業(yè)部門，而是完全改變資金的性質(zhì)和用途，如用來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政的缺口;有的林業(yè)工程存在著重復(fù)建設(shè)重復(fù)投資現(xiàn)象;有的上報(bào)工程預(yù)算規(guī)模大，無(wú)配套的自籌資金等[5]。

[1]國(guó)家發(fā)展改革委.鄱陽(yáng)湖生態(tài)經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃[EB/OL].http：/ /www.jxdpc.gov.cn/ghjh/zxjh/20100205/120143.htm.2010-02 -05.[2]鄭震，羅述權(quán).中國(guó)各省市經(jīng)濟(jì)發(fā)展綜合水平實(shí)證分析[J].現(xiàn)代商業(yè)，2010，(5).[3]李文華，李芬，李世東等.森林生態(tài)效益補(bǔ)償?shù)难芯楷F(xiàn)狀與展望[J].自然資源學(xué)報(bào)，2006，21(5).[4]趙鳴驥，劉潔，孫德寶.盡快建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度—— 對(duì)福建江西兩省相關(guān)問(wèn)題的調(diào)查[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2001，(5).[5]龔靚.完善江西省森林生態(tài)效益補(bǔ)償制度的若干建議[J].江西農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)，2007，(2).