亞·弗·盧金

近期，俄羅斯發(fā)展公共外交必要性的話題引起廣泛關(guān)注。普京就任總統(tǒng)當(dāng)天就指示：“為提升俄羅斯對外政策的實效，應(yīng)更高效地利用公共外交資源，吸引公民社會參與外交過程”。但俄羅斯學(xué)界對公共外交看法并不統(tǒng)一，國家在推動公共外交活動方面也存在不少問題。本文結(jié)合俄羅斯公共外交現(xiàn)狀，對這些問題進行分析。

當(dāng)前，俄羅斯政治家和學(xué)者在看待加強公共外交目標(biāo)的問題上存在分歧。一種觀點認為，“公共外交即更加積極巧妙地利用非政府組織創(chuàng)制的現(xiàn)代公關(guān)手段和機制來推進國家政策”；另一種觀點認為，“從事公共外交的非政府組織的任務(wù)是實現(xiàn)與別國公民社會的直接聯(lián)系，從而加深人民之間的相互理解”。本文任務(wù)即研究這兩種觀點各自的合理性，以及在何種程度上兩者能夠共存。

公共外交包含以下幾種形式：1．向本國公眾全面通報外交活動，以顯示外交活動的高度公開性；2．國家與別國社會的直接交往，以解釋本國外交政策的目標(biāo)；3．政府通過本國非政府組織向別國社會進行解釋性工作；4．不同國家的公民社會及其非政府組織代表間的直接交往，以研究其他國家、開展非政府組織工作主題下的活動、就別國的特定問題進行游說。

外交活動的公開性

近期俄羅斯采取了不少使外交對社會更加公開的舉措，如網(wǎng)站上增多公開信息，外交部加強解釋性工作。

同時也存在著種種問題。一個問題是對媒體的封閉性正在復(fù)活：媒體難以接觸到高級別領(lǐng)導(dǎo)、政府及其他國家權(quán)力機關(guān)的會議；新聞發(fā)布會的召開遭到限制；獨立記者難以獲得參加新聞發(fā)布會的許可。

另一問題是外交史文獻存檔的封閉性?！抖砹_斯國家秘密法》第13條規(guī)定：“屬國家秘密的信息保密期不得超過30年”。然而在實際操作中，部際保密委員會并非將個別文件延長保密，而是只解密個別文件，且進度極其緩慢?！抖砹_斯聯(lián)邦檔案事業(yè)法》也規(guī)定，不得“接觸包含公民個人和家庭秘密、私人生活信息的檔案文件，以及包含對公民安全構(gòu)成威脅的信息的檔案文件”的期限為75年。這樣就形成了一種荒謬的局面：任何一名從事研究75年內(nèi)歷史的研究者都將會經(jīng)歷巨大的困難。這使得幾乎不可能對戰(zhàn)后蘇聯(lián)史特別是外交史進行嚴肅研究。

政府可以向宣傳新俄羅斯社會公開性投入巨額資金，但如果現(xiàn)實情況繼續(xù)與宣傳相反，努力就將付諸東流。此外，對于公開檔案來說，俄羅斯所處環(huán)境與其他國家相比要有利得多。新俄羅斯國家領(lǐng)導(dǎo)不必為蘇聯(lián)共產(chǎn)主義體制的過錯負責(zé)，因此完全可以毫無保留地解密所有1991年以前蘇聯(lián)時期的文件。至于后蘇聯(lián)時期，參照其他民主國家的做法，必須確立明確期限，到期后所有文件自動解密，專門被確定為特例的一些文件除外。

這些在相當(dāng)程度上削弱了俄羅斯在公共外交領(lǐng)域努力的措施源于兩個心理障礙。第一，俄羅斯精英階層實際上是蘇聯(lián)的繼承人，他們不愿意認真研究蘇聯(lián)政治。第二，俄羅斯至今尚未在完全意義上形成作為現(xiàn)代民主社會標(biāo)志的社會與公共利益優(yōu)先的觀念。根據(jù)這一觀念，獲取信息的途徑不應(yīng)被統(tǒng)治者所壟斷，而應(yīng)成為公民權(quán)利。在俄羅斯，官僚統(tǒng)治保留了下來。馬克思早在19世紀(jì)說過的話在今天的俄羅斯仍有其現(xiàn)實性：“保守這種秘密在官僚界內(nèi)部是靠等級制組織，對于外界則靠它那種閉關(guān)自守的公會性質(zhì)。因此，公開的國家精神及國家的意圖，對官僚機構(gòu)來說就等于出賣它的秘密?！?/p>

國家與別國社會的直接交往

國家與別國社會的直接交往與傳統(tǒng)的對外宣傳最為類似。任何一種宣傳的效力歸根結(jié)底與其說取決于宣傳的精巧程度，不如說取決于宣傳內(nèi)容對宣傳對象是否有吸引力。

今天許多新俄羅斯“意識形態(tài)攻勢”的支持者竟然認為，蘇聯(lián)失敗和解體的原因是宣傳的失?。喝A盛頓將宣傳工作開展地更巧妙，資金投入更多，狡猾地腐化了蘇聯(lián)精英。這一簡單概括嚴重地歪曲了現(xiàn)實，蘇聯(lián)解體的根本原因絕非意識形態(tài)斗爭的努力不夠，而是到了20世紀(jì)末，蘇聯(lián)體制對于本國和外國人民都變得完全不再具有吸引力。

雖然今天，外國的不懷好意分子還是能夠?qū)δ承┤嘶蚪M織給予支持，但僅通過運用公共外交手段在一個相對大國中組織革命未必可能。畢竟，革命總是由于內(nèi)因發(fā)生，外因則是次要的。

這里“軟實力”的概念開始凸顯，并受到俄羅斯領(lǐng)導(dǎo)人很大關(guān)注。普京指出，“‘軟實力’政策預(yù)示著能通過勸說和吸引對我國的好感來促進我國利益、推廣我國立場。目前俄羅斯在國外的形象不是由我們塑造的，因此常常遭到扭曲，沒有反映出我國真實情況，也沒有反映出我國對世界文明、科學(xué)、文化的貢獻，同樣，我國在國際事務(wù)中的地位現(xiàn)在也只有片面的報道”。因此，普京指示全力發(fā)揮俄語的影響，更加積極地介紹外交部、俄羅斯合作署、俄羅斯地理學(xué)會等在這一領(lǐng)域的理念和計劃。

美國政治學(xué)家約瑟夫·奈對“軟實力”作出如下定義：“當(dāng)其他國家想追隨某個國家，欣賞其價值觀，將其作為榜樣來模仿，努力達到其福利水平和開放程度時，這個國家就可以在國際政治中取得想要的結(jié)果。借助這樣的軟實力，能使其他國家追求的和你們所追求的相一致；這樣的軟實力不是強迫，而是吸引”。

在當(dāng)今世界軟實力只有三個影響中心：西方、中國、伊斯蘭極端主義。西方的社會體系確保了個人自由與生活水平兩者間的最佳關(guān)系，并因此保持著最強的吸引力。中國經(jīng)濟過去30年在條件下的迅猛增長使中國模式在許多發(fā)展中國家流行開來。西方文明和價值觀的所有極端反對者都屬于伊斯蘭極端主義。

遺憾的是，今天的俄羅斯沒有建立起有利于科學(xué)和藝術(shù)繁榮的精神和物質(zhì)條件；沒有推出自己的發(fā)展模式，沒有闡述過自己的價值觀；從福利水平看俄羅斯也沒有做出正面榜樣。目前俄羅斯在世界上被看作是一個管理制度極其腐敗、服務(wù)業(yè)落后、僅靠出口能源生存的國家。

在這樣的情況下，國家在文化宣傳方面的投入只能取得有限的成果。當(dāng)今國家在外語媒體的工作中大量投入；俄羅斯合作署及其國外俄羅斯文化中心、“俄羅斯世界”基金會也都在積極工作。這些工作都很重要且必要。然而，如果國家將主要精力、包括財政投入集中到在俄羅斯打好其“軟實力”的基礎(chǔ)上來，這項工作就會有效得多。同時，還在批評西方國家的念頭就看起來極為奇怪并且有害，尤其是“人權(quán)”問題。

政府通過本國非政府組織向別國社會進行解釋性工作

在呈現(xiàn)真實的公民社會及其問題和要求方面，非政府組織進行解釋性工作與直接宣傳相比成果更加顯著。蘇聯(lián)解體以來，俄羅斯成立并有效運轉(zhuǎn)著幾十個著名的非政府組織：外交與國防政策委員會、俄羅斯政治研究中心、戰(zhàn)略評價分析研究所、中東研究所、政治與國際研究中心、社會經(jīng)濟和政治學(xué)研究國際基金會即戈爾巴喬夫基金會、社會設(shè)計研究所、戰(zhàn)略與技術(shù)分析中心、現(xiàn)代發(fā)展研究所、國際政治與公共外交中心等等。

最近一段時間，國家為吸引類似的非政府組織參與公共外交項目提供物質(zhì)和組織上的協(xié)助。物質(zhì)鼓勵在俄羅斯聯(lián)邦社會院、戈爾恰科夫支持公共外交基金會、“俄羅斯世界”基金會等組織的系統(tǒng)內(nèi)進行；組織協(xié)助則有俄羅斯外交部的規(guī)劃，定期舉辦與非政府組織代表的會議，支持其國際活動，特別是與聯(lián)合國及其下屬組織合作。俄羅斯合作署和社會院下屬、專門成立的俄羅斯國際合作和公共外交委員會也參與這方面的工作。這類工作對實現(xiàn)俄羅斯公共外交的目標(biāo)是最為有效的。

同時也出現(xiàn)了一些消極趨勢。官僚機構(gòu)極為容易與能夠完全控制的所謂非政府組織合作。不應(yīng)把這些在國家機關(guān)的決定下成立、成員由國家權(quán)力機關(guān)任命、創(chuàng)始成員中的一部分幾乎完全就是政府各部門的組織，真正當(dāng)作公民社會的一部分。也不應(yīng)過于指望這些組織在公共外交領(lǐng)域具有與真正的非政府組織相同的潛力，因為國外同行都很清楚他們的國家屬性。

此外，國家還限制真正非政府組織的獨立資金——在努力吸引真正的非政府組織向自己靠攏的同時，也在將這些組織的資金來源轉(zhuǎn)變?yōu)閲覔芸?。針對資金問題的措施包括2012年通過的《非營利組織法》修正案，其中規(guī)定，從事政治活動的組織應(yīng)當(dāng)列入“外國代理人”類別注冊——政府想要給最積極、最獨立于國家的非營利組織接受外國資助制造困難。

這一趨勢是荒謬和有害的?；闹囍幵谟谄涮搨蔚睦砟睿嘿Y金來源決定忠誠度。當(dāng)然，資金來源與忠誠度之間確實存在某種聯(lián)系，但這種聯(lián)系絕不會使被資助的組織成為“代理人”。歸根結(jié)底，應(yīng)當(dāng)更理性地根據(jù)其現(xiàn)實活動、而非根據(jù)其資金來源來評價非政府組織。有害之處在于，這樣做會導(dǎo)致完全無法預(yù)見的后果。著名公共外交專家塔·弗·佐諾娃認為，新修正案“在俄羅斯和國外正在引發(fā)擔(dān)憂，挑起抗議情緒。在法案通過前，主管部門尚能依據(jù)當(dāng)時法律阻止破壞行為、恢復(fù)法律秩序。與西方出資方有關(guān)的問題更應(yīng)通過外交渠道調(diào)解”，無論如何，外國出資方總會找到“避開難題的辦法，繼續(xù)資助俄羅斯的非營利組織”。

此外，限制外國資助實際上會降低非政府組織的獨立性。非政府組織的資金有四個可能來源：本國國有資金、本國非國有資金、外國國有資金、外國非國有資金。正是所有來源的結(jié)合才使非政府組織更加獨立于其中的任何一個。在不能接受外國資助，又缺乏依靠國家商業(yè)機構(gòu)來支持非政府組織的法律機制的條件下，真正的非政府組織只會變得愈發(fā)依賴本國國有資金。

這究竟是好是壞？如果國家將非政府組織看作宣傳的補充機制，那么這很合適。如果認為非政府組織對于獨立分析國家政治、提出多種可供選擇的建議、真實反映公民社會的利益是必不可少的，那么這種趨勢就是極為負面的。

不同國家的公民社會及其非政府組織代表間的直接交往

在擁有成熟公民社會的現(xiàn)代民主國家中，社會與社會間的直接聯(lián)系具有愈發(fā)重要的意義，其中包括通過其非政府組織代表開展的交往。今天的國家權(quán)力不再被看作某種擁有自身價值和利益的神圣實體，而是在政治領(lǐng)域向公民提供的服務(wù)的一部分。在此意義上，非政府組織作為社會自我組織的產(chǎn)物不應(yīng)被看作國家政治的工具，而正相反，國家應(yīng)當(dāng)為非政府組織服務(wù)，包括支持其開展國際活動的努力。正是此種純粹的公民倡議才能稱得上完全意義上是“社會的”。

俄羅斯國家權(quán)力懂得公共外交對于設(shè)定國際議事日程越來越大的影響力。關(guān)于這一點外交部長拉夫羅夫明確強調(diào)，“由于各種原因，當(dāng)前我國的專家、組織在國際舞臺上出現(xiàn)的密度不符合俄羅斯作為世界領(lǐng)先國家之一應(yīng)當(dāng)扮演的角色”。

為確保更大的“密度”還有許多問題必須解決，問題在于怎樣理解“國家利益”。官僚機構(gòu)確信，他們擁有解釋國家利益的壟斷權(quán)。然而在一個現(xiàn)代民主社會中，任何一種權(quán)力都不應(yīng)擁有這一壟斷權(quán)。以一己私利或集團利益冒充“國家利益”的嘗試不會被接受，也正是這些嘗試限制了真正的公民社會機構(gòu)的獨立活動。真正可以設(shè)定國家議事日程的只有全社會，國家機構(gòu)在這個過程中應(yīng)當(dāng)平等參與。

任何一個當(dāng)權(quán)的民主政黨或團體都應(yīng)當(dāng)關(guān)心真正的公民倡議，因為他們權(quán)力的來源就是社會。政府和社會應(yīng)共同確保信息獨立能夠為更理智、更有分量的國家外交政策打下基礎(chǔ)，更好地為國家提供不同的行動方案。

在從事國際問題研究的非政府組織的任務(wù)中包括客觀分析局勢，提供解決外交問題的各種可供選擇的建議。而且除了獨立的非政府組織，誰還能夠提供客觀評估，而不是領(lǐng)導(dǎo)習(xí)慣聽到的那些東西？如果非政府組織的種種舉措不危害俄羅斯的國家安全，這些舉措至少就可以被公開討論。如果這些舉措與某個其他國家的利益相吻合，那么在當(dāng)今世界這也正?！吘苟砹_斯不是被敵人包圍著，其利益通常不與各個伙伴國家的利益相矛盾。對某一組織的活動是否符合國家利益的判斷應(yīng)該由全社會做出，而不只是官僚機構(gòu)。

結(jié) 論

公共外交無論對于國家還是社會來說都是一個相對較新的領(lǐng)域。為使公共外交更有效力需要二者共同努力。

對國家來說，主要應(yīng)該理解公共外交并非是為了某個政治集團或官僚派別的利益，而是為了社會及整個國家的利益。為了促進公共外交，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)參考別國經(jīng)驗設(shè)立職務(wù)或部門，以便在全國層面對其進行協(xié)調(diào)。

對非政府組織來說，要清楚認識到，在國際舞臺上他們代表的是俄羅斯整體、全社會，包括國家，而不是私利或廣告利益。與此相關(guān)，對俄羅斯外交政策合法、必要的批評，可以并應(yīng)當(dāng)在國內(nèi)討論中發(fā)出聲音，但不總是適宜在國外發(fā)表。

非政府組織在國外的任務(wù)應(yīng)當(dāng)包括與外國同行建立聯(lián)系，組織活動，加強俄羅斯與外國社會的科學(xué)與文化聯(lián)系，向俄羅斯政府和社會提供對國際局勢和俄羅斯在世界形象的客觀評估。這樣的工作將有助于將俄羅斯在國外的形象打造成一個開放的、自由的、同時關(guān)注本國科學(xué)文化成就的發(fā)展與傳播的國家。