□ 王亞楠
作者:中共重慶市委黨校行政管理專業(yè)碩士
古語有云:“為政之道,以順民心為本,以厚民生為本,以安而不擾為本?!逼鋵?shí)歸結(jié)起來就是以人為本,為民服務(wù)的理念。政府和服務(wù)是不矛盾的,而且服務(wù)就是政府的本質(zhì)所在,也是政府最基本的職能[1]。2012年中秋和國慶雙節(jié)長假期間施行的小型客車免收高速公路過路費(fèi),是政府以人為本理念的體現(xiàn),也是政府回饋社會的實(shí)踐創(chuàng)新。根據(jù)全國假日旅游部際協(xié)調(diào)會議辦公室發(fā)布的報(bào)告顯示,2012年“雙節(jié)”長假期間全國旅游人數(shù)4.25億人次,比2011年國慶黃金周增長40.9%,其中自駕游客占了30%,旅游收入2105億,比2011年國慶黃金周增長44.4%。報(bào)告公布的數(shù)據(jù)顯示,節(jié)日期間高速路的免費(fèi)政策,刺激了旅游消費(fèi),拉動了經(jīng)濟(jì)增長,并且緩解了鐵路和民航運(yùn)力的不足,總體上取得了較好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。但是,在政府政策具體實(shí)施過程中引發(fā)了一系列問題,尤其是政府如何管理社會,值得反思。
2012年8月2日,國務(wù)院發(fā)布了《重大節(jié)假日免收小型客車通行費(fèi)實(shí)施方案的通知》,在春節(jié)、清明節(jié)、勞動節(jié)、國慶節(jié)四個國家法定節(jié)假日,以及當(dāng)年國務(wù)院辦公廳文件確定的上述法定節(jié)假日連休日,對7座以下(含7座)載客車輛免收過路費(fèi)。通知公布后,各地方政府倉促應(yīng)對,制定具體實(shí)施計(jì)劃方案。由于政策出臺突然,隨之出現(xiàn)許多社會混亂現(xiàn)象:高速路變停車場引發(fā)連環(huán)車禍,各景區(qū)車輛、游客爆滿,導(dǎo)致“華山事件”,萬里長城變“萬人長城”,黃金周變成了“黃金粥”。
高速路免費(fèi)這項(xiàng)政策制定的初衷是好的,政府回報(bào)社會的導(dǎo)向也是正確的。但是為什么具體實(shí)施會問題重重,這難免會引起公眾對政府政策的制定和執(zhí)行產(chǎn)生質(zhì)疑。從時(shí)間上我們也可以看到,高速路免費(fèi)政策的制定倉促且從公布下發(fā)到具體實(shí)施,整個過程不到兩個月,時(shí)間短導(dǎo)致許多實(shí)際工作的不充分。首先,政策倉促出臺缺乏科學(xué)性論證,沒有咨詢專家意見,也未參考民眾意見,自然存在許多不科學(xué)因素;其次,政策的頒布和政策的執(zhí)行沒能有效銜接,執(zhí)行能力不到位,出現(xiàn)政策執(zhí)行不力就在所難免。所以一項(xiàng)全國性政策的制定到實(shí)施應(yīng)該有足夠的時(shí)間保證,在時(shí)間充分的前提下,在制定過程中考慮各種因素,采用科學(xué)的政策制定方法,進(jìn)行科學(xué)性論證,并在實(shí)施過程中做好銜接工作,保證執(zhí)行能力。而這些要素正是本次高速路免費(fèi)政策制定和執(zhí)行過程中欠缺的。
“政策科學(xué)之父”拉斯韋爾曾經(jīng)說過:“政策科學(xué)是解決社會問題,特別是復(fù)雜社會問題的工具?!弊鳛樯鐣芾砉ぞ叩墓舱咧贫ê蛨?zhí)行的科學(xué)性直接影響政府社會管理的效果。“決策之父”西蒙說過:“決策是行政的心臟?!币豁?xiàng)政策的出臺不應(yīng)是領(lǐng)導(dǎo)一時(shí)頭腦發(fā)熱的結(jié)果,而應(yīng)具備科學(xué)性。美國哈佛大學(xué)公共管理學(xué)教授達(dá)奇·李奧納多提出的著名的“三圈理論”(見圖一),構(gòu)建了一個以“價(jià)值”、“能力”和“支持”為三要素的分析框架,用于分析和指導(dǎo)公共政策行為[2]。其中一個圈代表政策的創(chuàng)造的公共價(jià)值,一個圈代表有效執(zhí)行政策應(yīng)具備的能力,一個圈代表政策成功執(zhí)行利益相關(guān)人員的支持,三個圈的重合部分稱為“耐克區(qū)”,這個區(qū)域是一項(xiàng)政策方案理想的決策區(qū)和實(shí)施區(qū)。根據(jù)“三圈理論”來判斷政府一項(xiàng)公共政策的科學(xué)性。一是應(yīng)對該項(xiàng)政策進(jìn)行價(jià)值判斷。政府社會管理的終極目的是創(chuàng)造公共價(jià)值,所以一項(xiàng)科學(xué)的公共政策首先應(yīng)具備公共價(jià)值,這是一項(xiàng)公共政策最基本的出發(fā)點(diǎn)。所謂公共價(jià)值通俗講就是代表廣大公眾的利益,為民服務(wù),這也是當(dāng)前服務(wù)型政府制定政策的價(jià)值導(dǎo)向;二是要考慮政策實(shí)施和執(zhí)行過程中的約束條件,包括人、財(cái)、物、技術(shù)、信息等,即能力問題。美國政策學(xué)家艾利森說:“在達(dá)到政府目標(biāo)的過程中,方案確定只占10%,其余90%取決于有效執(zhí)行?!闭邔?shí)施執(zhí)行應(yīng)具備哪些能力,已具備了哪些能力,哪些能力是仍然不具備的,都應(yīng)系統(tǒng)的分析,包括對政策的系統(tǒng)理解學(xué)習(xí)、做好政策執(zhí)行的銜接、提高執(zhí)行人員素質(zhì)、做好應(yīng)急預(yù)案等,為政策的順利執(zhí)行做好充分的準(zhǔn)備;三是必須考慮政策所涉及到的利益相關(guān)人員對政策是否支持,這也是涉及政府公共政策科學(xué)性的關(guān)鍵。要取得較高的支持率,要進(jìn)行系統(tǒng)思考,要保證利益相關(guān)人員的知情權(quán)和參與權(quán),要對政策進(jìn)行科學(xué)性論證,咨詢專家,聽取各相關(guān)人員和廣大公眾的意見建議,協(xié)調(diào)各方利益,營造政策順利實(shí)施的土壤。政策科學(xué)化是一項(xiàng)系統(tǒng)的工作,政府要注重制定過程的每一個細(xì)節(jié),制定出高質(zhì)量的政策以取得社會管理效率和效果的雙贏。
在2012年“雙節(jié)”長假期間,高速路免費(fèi)政策的施行,帶來了一連串的連鎖反應(yīng),極大考驗(yàn)了政府社會管理的綜合能力。高速路擁堵,造成各類交通事故,據(jù)公安部統(tǒng)計(jì)“雙節(jié)”期間共發(fā)生道路交通事故68422起,造成794人死亡、2473人受傷,直接財(cái)產(chǎn)損失1325萬元;井噴式的集中旅游致使景區(qū)游客爆滿,全國旅游人數(shù)達(dá)4.25億,很多景區(qū)嚴(yán)重超出最大承載能力;游客眾多導(dǎo)致了景區(qū)秩序的混亂;各旅游地垃圾成山,長假期間天安門地區(qū)共產(chǎn)生垃圾220余噸,僅天安門廣場日產(chǎn)垃圾多達(dá)19噸。出現(xiàn)的這些問題不能回避應(yīng)正視并引起重視。
如果對上述問題進(jìn)行具體分析,就能夠從政府管理方面找出問題出現(xiàn)的具體原因:首先,政府各部門未做好充分的應(yīng)急預(yù)案。當(dāng)各種突發(fā)情況出現(xiàn)時(shí),管理部門不能迅速采取應(yīng)對措施,恢復(fù)正常秩序,在管理細(xì)節(jié)上也存在缺陷。比如對高速路免費(fèi)仍然發(fā)卡問題處理遲緩,景區(qū)游客爆滿但未進(jìn)行預(yù)約售票、電子預(yù)告牌的增設(shè)等問題;其次,相關(guān)法規(guī)的制定、落實(shí)不到位。各種違規(guī)現(xiàn)象頻頻發(fā)生;再次,政府各部門未能有效協(xié)調(diào)配合。交通、公安、環(huán)衛(wèi)、景區(qū)管理等部門各自為政,信息的溝通非常有限,更談不上聯(lián)合行動與管理,一旦出現(xiàn)問題,便會引起連鎖反應(yīng)。
根據(jù)管理學(xué)的“木桶原理”:木桶最短木板的長度,決定木桶的盛水量,各木板之間結(jié)合緊密度,決定木桶是否漏水;木桶的桶底是否堅(jiān)固,決定木桶的牢固度。將“木桶原理”應(yīng)用到政府社會管理綜合性分析上:一是“單個木板的長度”,即各政府部門自身的能力水平。各部門要針對分管事務(wù)的特性,提升部門人員的專業(yè)素質(zhì),提高整體管理能力。只有各部門的能力水平提高了,整個政府的綜合能力也就提升了?,F(xiàn)代社會是一個高度關(guān)聯(lián)性的社會,各部門要避免成為整個社會管理的漏洞;二是“各木板之間連結(jié)的緊密度”,即各社會管理主體之間的配合程度。治理理論談到,現(xiàn)代社會管理是一個法律框架內(nèi)多元主體共同參與的互動管理,政府各部門之間以及其他社會管理主體之間要在法律規(guī)定的框架內(nèi),充分合作,信息共享,聯(lián)合行動,共同進(jìn)行社會管理。各管理主體之間團(tuán)結(jié)協(xié)作,配合默契,管理上的縫隙自然減少,出現(xiàn)問題的幾率也隨之降低了;三是“木桶底部的牢固度”,這是基礎(chǔ)性的問題即資源的配置問題。政府在社會資源配置問題上,應(yīng)該在市場起基礎(chǔ)性作用的前提下進(jìn)行宏觀調(diào)控,進(jìn)行配置機(jī)制的研究,同時(shí)針對各種資源的屬性制定不同的分配方案,保證資源配置的公平性,最大程度滿足社會各方面的需求。政府的社會管理是一項(xiàng)綜合性的系統(tǒng)工程,政府應(yīng)當(dāng)有全局性眼光,高標(biāo)準(zhǔn)、高要求,各部門協(xié)調(diào)合作,多管齊下求得整體提高。
自1999年我國實(shí)行“十一”黃金周以來,已有13年,每年黃金周游客的數(shù)目都在迅速的增長,2012年更是同比增長40.9%,創(chuàng)歷史新高。每年的黃金周游客的爆滿都是對景區(qū)管理和承受能力的極大考驗(yàn),難免會發(fā)生一些意外,2012年的“華山事件”就是一個例子,10月2日晚有上萬游客滯留華山上,并發(fā)生游客與景區(qū)管理人員打斗事件,兩名游客被捅傷。高速路免費(fèi)是破天荒頭一次,所以一開放群眾便爭相“體驗(yàn)”,引起了大擁堵現(xiàn)象,有網(wǎng)友甚至調(diào)侃“景區(qū)一日游變高速公路一日游”。為什么每年長假游客會井噴式集體出游,高速路一經(jīng)免費(fèi)便出現(xiàn)大規(guī)模擁堵現(xiàn)象,這些問題值得從政府社會福利多元化的角度反思。
從政府的惠民政策與群眾需求的均衡度分析,目前政府的社會福利政策太少太單一,遠(yuǎn)未滿足群眾的需求。一項(xiàng)社會福利政策出臺,群眾就感覺如受到“恩賜”一般,很新鮮很好奇,所以高速路一免費(fèi),大家便扎堆去“體驗(yàn)”這一福利,高速路變停車場也就不足為怪了,加之我國高速路收費(fèi)水平與西方大多數(shù)發(fā)達(dá)國家相比較高,免費(fèi)的吸引力也比較大。
2005年諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者羅伯特·奧曼在20世紀(jì)80年代發(fā)表了一篇題為《〈塔木德〉中一個破產(chǎn)問題的對策論分析》,這篇論文解開了一個猶太古籍《塔木德》中一個遺產(chǎn)分配問題的千古之迷:一古猶太人有三個妻子,婚書中約定他死后若留下600元,則大老婆分得300元,二老婆分得200元,三老婆分得100元。若他的遺產(chǎn)只有200元、100元該怎么分?《塔木德》給出了分配方案(見表)。
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按照分配比例應(yīng)該是1:2:3,但是后兩種都不是按這種比例分配的,是否讓人感覺分配原則不一致呢?其實(shí)他們是按照“爭大衣原則”自始至終地進(jìn)行分配的。這種分配有一個規(guī)律:在財(cái)富相對多時(shí),強(qiáng)勢一方分配比例較多,而在財(cái)富相對較少時(shí),弱勢一方分配比例較多。《塔木德》案例的啟示:目前我國的人均財(cái)富還比較貧困 (2011年人均年收入1269美元),政府在分配過程中應(yīng)當(dāng)更多考慮對“弱者”的分配,形成“橄欖型”的分配格局。但是,就現(xiàn)階段而言,我國公共物質(zhì)財(cái)富還不富裕,無法僅在物質(zhì)層面進(jìn)行大面積補(bǔ)貼,所以考慮政府社會福利政策的多元性以促進(jìn)分配公平。一個人的財(cái)富體現(xiàn)為金錢、精神和自由(時(shí)間的自由度),所以應(yīng)該從這三個方面來考慮。一是在物質(zhì)性的社會福利方面,我國已經(jīng)實(shí)行一些政策,如農(nóng)業(yè)稅的減免、農(nóng)村免除義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)、城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度等等。政府要繼續(xù)落實(shí)已出臺的福利政策,并且隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展應(yīng)適度提高福利水平;二是精神層面的社會福利方面,政府應(yīng)盡可能加大滿足民眾精神需求福利的投入。如創(chuàng)建良好的受教育環(huán)境,設(shè)立老年人活動中心,社區(qū)全民健身設(shè)施的投入等等,提高民眾文化精神水平;三是自由財(cái)富,自由財(cái)富的增加體現(xiàn)在政府社會福利上應(yīng)當(dāng)是公民休息權(quán)的保障。在物質(zhì)財(cái)富分配有限的情況下,政府應(yīng)當(dāng)考慮分配休息時(shí)間,來緩解公平分配的問題,增加社會福利。一方面,落實(shí)帶薪休假制度,目前帶薪休假落實(shí)程度不足50%,所以至少有一半公眾沒有享受到帶薪休假這一福利,政府應(yīng)當(dāng)通過制定相應(yīng)法律法規(guī)來促進(jìn)帶薪休假的落實(shí)。另一方面,增加長假數(shù)量,目前我國長假只有兩個,且兩個長假時(shí)間間隔達(dá)7個月。有專家表示,從發(fā)揮“社會黃金周”功能的角度,長假數(shù)量在一年三個左右(甚至更多),才能滿足人們的需求[4]。在人民網(wǎng)關(guān)于增加長假至三個的調(diào)查顯示,61.3%的網(wǎng)友表示支持,5.4%的網(wǎng)友表示反對,31%的網(wǎng)友明確表示“建議恢復(fù)五一黃金周”,所以政府有必要考慮恢復(fù)“五一黃金周”來增加長假數(shù)量,分配勞動者休息時(shí)間達(dá)到增加社會福利,實(shí)現(xiàn)社會公平。
[1]吳玉宗.服務(wù)型政府:概念、內(nèi)涵和特點(diǎn)[J]西南民族大學(xué)學(xué)報(bào),2004(02).
[2]鐘敏,王小鴿.領(lǐng)導(dǎo)決策的三圈理論分析[J].管理觀察,2009(02).
[3][4]黃金周四大改革,你選哪種[N]重慶商報(bào),2012-10-11(33).