文本刊編輯部

中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理李克強(qiáng)指出，中國已進(jìn)入中等收入國家行列，但發(fā)展還很不平衡，尤其是城鄉(xiāng)差距量大面廣，差距就是潛力，未來幾十年最大的發(fā)展?jié)摿υ诔擎?zhèn)化。

新型城鎮(zhèn)化——中國未來發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)

歲末年初，以新型城鎮(zhèn)化為主題的改革之音逐漸高亢?！俺擎?zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在”、“走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”……從十八大到中央經(jīng)濟(jì)工作會議，再到中央農(nóng)村工作會議，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)多次強(qiáng)調(diào)新型城鎮(zhèn)化，并進(jìn)行了重點(diǎn)部署。這向國內(nèi)外發(fā)出一個(gè)強(qiáng)烈的信號：新型城鎮(zhèn)化，將成為撬動中國未來發(fā)展的一個(gè)戰(zhàn)略支點(diǎn)。

近年來，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程進(jìn)入快速推進(jìn)階段。2011年，我國城鎮(zhèn)人口達(dá)6.9億，比10年前增加了約1.9億。農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)大量聚集，帶來了消費(fèi)需求的大幅增加。據(jù)測算，城市化水平提高1個(gè)百分點(diǎn)，將拉動最終消費(fèi)增長約1.6個(gè)百分點(diǎn)。2002～2011年，我國城鎮(zhèn)社會消費(fèi)品零售總額由4萬多億元上升到15.9萬億元，增長了近3倍，這與城鎮(zhèn)人口的快速增加不無關(guān)系。城鎮(zhèn)人口的持續(xù)增加，不僅釋放了巨大的消費(fèi)需求，也拉動了投資。城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，將直接拉動固定資本投資。有數(shù)據(jù)顯示，每增加1個(gè)城鎮(zhèn)人口可帶動固定資產(chǎn)投資50萬元。自2002年以來，我國每年新增城鎮(zhèn)人口約2000萬，這將帶動新增投資超過10萬億元。由此引發(fā)的投資增長不僅可以緩解鋼鐵、水泥等行業(yè)產(chǎn)能過剩的壓力，也為新進(jìn)入的城鎮(zhèn)人口創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會。根據(jù)國際經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率達(dá)到70%才會穩(wěn)定下來。中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心信息部副部長徐洪才表示，在未來10年至20年的時(shí)間內(nèi)，我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程依然將保持快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%以上。這個(gè)過程將釋放出大量的消費(fèi)需求，它與投資需求結(jié)構(gòu)升級相結(jié)合，將實(shí)現(xiàn)我國經(jīng)濟(jì)有質(zhì)量、可持續(xù)的發(fā)展，同時(shí)也給世界經(jīng)濟(jì)注入了新的動力和活力。

諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎獲得者斯蒂格利茨曾把“中國的城鎮(zhèn)化”與“美國的高科技”并列為影響21世紀(jì)人類發(fā)展進(jìn)程的兩件最深刻的事情。中國是世界上人口最多的發(fā)展中國家，解決好農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民問題事關(guān)全球1/5人口的生活品質(zhì)，是中國執(zhí)政黨工作的重中之重。城鄉(xiāng)發(fā)展一體化是解決三農(nóng)問題的根本途徑，必須用改革創(chuàng)新的思路，探索出一條具有中國特色的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。然而，新型城鎮(zhèn)化并非是在一張白紙上繪就藍(lán)圖，我們無法回避的是，過去數(shù)十年間中國在推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所付出的沉重代價(jià)、出現(xiàn)的諸多問題：城市急速擴(kuò)張、農(nóng)民被迫上樓、城鄉(xiāng)差距拉大、社會矛盾加劇、生態(tài)環(huán)境破壞……如果不能妥善解決這些問題，將會嚴(yán)重影響中國未來的健康發(fā)展，也會影響小康社會的順利建成。

新型城鎮(zhèn)化，新在何處？如何積極穩(wěn)妥地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化？中國的新型城鎮(zhèn)化，應(yīng)該對忽視進(jìn)城農(nóng)民權(quán)益、制造“城市邊緣人”的做法說不，讓農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口順利轉(zhuǎn)化為市民；應(yīng)該維護(hù)失地農(nóng)民的土地權(quán)益，讓土地在城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的財(cái)富成為進(jìn)城農(nóng)民生存發(fā)展的長久支撐；應(yīng)該大力拓展集約、智能、綠色、低碳的城鎮(zhèn)化發(fā)展之路，讓新老城鎮(zhèn)居民生活得更加美好。

農(nóng)民市民化：變“邊緣人”為“主體人”

不少人認(rèn)為城鎮(zhèn)化對農(nóng)民來說就是一種身份的轉(zhuǎn)化，事實(shí)上在新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民面對的不僅僅是身份的轉(zhuǎn)變，更重要的是如何拆除各類政策“屏障”，使其享受到住房、醫(yī)療、社保、教育等方面的市民化待遇。

尊重和保護(hù)農(nóng)民的自主選擇權(quán)

未來城鎮(zhèn)化道路怎么走？國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心副主任喬潤令的回答開宗明義：“中國下一步的城鎮(zhèn)化絕對不能走以前城鎮(zhèn)化的老路，要解決農(nóng)民進(jìn)城問題，就要從‘物的城鎮(zhèn)化’轉(zhuǎn)移到‘人的城鎮(zhèn)化’，而‘物的城鎮(zhèn)化’一定要服務(wù)于‘人的城鎮(zhèn)化’?！?/p>

山西省社科院人口研究中心主任譚克儉認(rèn)為，隨著城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的推進(jìn)，城鎮(zhèn)化的主體——農(nóng)民，應(yīng)該成為國家關(guān)注的焦點(diǎn)。譚克儉說：“由于我國人口多，人口層次跨度較大，大城市、特大城市的發(fā)展道路并不適合中國，尤其在中西部地區(qū)，要鼓勵多樣性的城鎮(zhèn)化形態(tài)成為發(fā)展的主流?！?/p>

“實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的核心因素是人，這要求盡快有序推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化，補(bǔ)齊‘人的城鎮(zhèn)化’水平低、質(zhì)量差的短板?！闭憬∪嗣裾稍兾瘑T會委員顧益康說。

在以城鎮(zhèn)為核心的城鄉(xiāng)一體化過程中，農(nóng)民該移居城鎮(zhèn)還是守望田園？一位長期關(guān)注“三農(nóng)”問題的專家表示：“地方政府應(yīng)當(dāng)尊重、保護(hù)農(nóng)民的自主選擇，既不能限制，也不能強(qiáng)迫?！苯陙恚覈诔擎?zhèn)化進(jìn)程中，一些地方出現(xiàn)農(nóng)民“被上樓”現(xiàn)象：人上樓了，但雞鴨羊卻不能上樓，農(nóng)民沒錢交衛(wèi)生費(fèi)、物業(yè)費(fèi)，有的寧愿睡在羊廄里也不愿住在樓房里。

“要防止城鎮(zhèn)化快而不優(yōu)，避免有速度無質(zhì)量的城鎮(zhèn)化?！敝袊缈圃航鹑谘芯克芯繂T易憲容提醒，近年來有些地方片面理解城鎮(zhèn)化，采取行政手段迫使農(nóng)民“上樓”，征用農(nóng)地。這種大干快上的做法，缺乏冷靜思考、科學(xué)抉擇和合理規(guī)劃，違背了經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，很可能欲速則不達(dá)。

“新型城鎮(zhèn)化應(yīng)該以人為本。修鞋的、賣菜的和房地產(chǎn)老板都應(yīng)該在城市里得到自己的發(fā)展空間?！焙幽鲜∩缈圃焊痹洪L、研究員劉道興說。

拆除農(nóng)民市民化的政策屏障

“城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是阻礙我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主要障礙，然而，僅僅進(jìn)行戶籍制度改革并不能有效解決農(nóng)民市民化的問題?！弊T克儉認(rèn)為，目前亟須進(jìn)行的是全方位的政策調(diào)整，包括城市公共管理政策、勞動與社會保障政策等。

河南省政府發(fā)展研究中心主任王永蘇表示：“讓農(nóng)民變市民，就要讓進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民享受到同市民一樣的待遇，讓他們在城市里有房住、有活干、有學(xué)上，生病了有醫(yī)保、失業(yè)了有社保，這樣才會安居樂業(yè)?！?/p>

據(jù)了解，當(dāng)前我國有不少地方的農(nóng)民工及其家屬，無論是在公共服務(wù)、社會保障還是在公民權(quán)利方面都存在嚴(yán)重缺失。中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室相關(guān)人士曾多次表示，如果以農(nóng)民工實(shí)際享受的待遇衡量，目前納入統(tǒng)計(jì)的城鎮(zhèn)居民中，至少有1/4的人口沒能充分享受市民待遇。除了農(nóng)民工子女教育問題以外，還有住房、醫(yī)療、社保等問題讓農(nóng)民工無法在城市扎根。如何能真正實(shí)現(xiàn)“人的城鎮(zhèn)化”？有專家建議，破除政策障礙，首先要建立以居住地為基本單元的人口管理和服務(wù)體制，將流動人口的服務(wù)管理納入當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃；其次，推進(jìn)免費(fèi)居住證制度，辦理居住證的流動人口在子女就學(xué)、各種公共服務(wù)上與當(dāng)?shù)厝丝谙硎芡却?；第三，要分類調(diào)整戶口遷移政策，逐步讓符合條件的農(nóng)民工在就業(yè)居住地有序落戶。

推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化應(yīng)防止“拔苗助長”

“當(dāng)前，城市規(guī)?？焖贁U(kuò)張，土地的城鎮(zhèn)化已明顯快于人口的城鎮(zhèn)化?！敝袊嗣翊髮W(xué)公共管理學(xué)院葉劍平教授說，現(xiàn)階段的城市發(fā)展多采用低密度、分散化方式，城市規(guī)模和占用土地面積迅速擴(kuò)大。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2000年至2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴(kuò)張了60%多，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口的增長速度，而同期人均建設(shè)用地133平方米，超過國家規(guī)定限額30%。

國務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉守英表示，一些地方以加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程為幌子、以建設(shè)工業(yè)園區(qū)為名目、以獲取土地出讓收入及相關(guān)稅費(fèi)為目的，從而大搞擴(kuò)城、造城運(yùn)動。

中國人民大學(xué)教授葉裕民說，如果說多造點(diǎn)房子、多修點(diǎn)路、多建幾座摩天大樓就算城鎮(zhèn)化，這樣的理解太膚淺了。新型城鎮(zhèn)化必須以民生改善為根本目的，不單純追求城鎮(zhèn)化的速度，更關(guān)注人們的生活品質(zhì)。

“要積極穩(wěn)妥地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力，提高土地節(jié)約集約利用水平，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。”專家們表示，一定要用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)城鎮(zhèn)化建設(shè)，走一條新型城鎮(zhèn)化道路，全面提升城鎮(zhèn)化的質(zhì)量和水平。

云南力爭2015年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45%

2011年2月9日，國務(wù)院批準(zhǔn)并出臺了《國務(wù)院關(guān)于支持云南省加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的意見》，提出了云南五個(gè)方面的發(fā)展戰(zhàn)略定位，明確了七個(gè)方面的主要任務(wù)和工作重點(diǎn)?！兑庖姟肥墙窈笠粋€(gè)時(shí)期指導(dǎo)云南省經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和擴(kuò)大對外開放的綱領(lǐng)性文件，對于促進(jìn)云南經(jīng)濟(jì)社會又好又快發(fā)展具有重大的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。對此，云南省委、省政府于2011年5月30日在瑞麗召開了加快建設(shè)面向西南開放重要橋頭堡的動員大會，提出了明確的要求：必須深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，緊緊抓住云南橋頭堡建設(shè)的重大歷史機(jī)遇，加快推進(jìn)云南城鎮(zhèn)化進(jìn)程，努力開創(chuàng)“十二五”時(shí)期云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)的新局面。

云南城鎮(zhèn)化建設(shè)成績顯著

云南省委、省政府歷來高度重視城鎮(zhèn)化建設(shè)，圍繞“兩強(qiáng)一堡”的戰(zhàn)略目標(biāo)，按照“做強(qiáng)大城市、做優(yōu)中小城市、做特鄉(xiāng)鎮(zhèn)、做美農(nóng)村”和“堅(jiān)持規(guī)劃、突出特色、保證質(zhì)量、注重節(jié)約”的要求，大力實(shí)施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，堅(jiān)持在構(gòu)建區(qū)域發(fā)展新格局中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在完善產(chǎn)業(yè)支撐中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在不斷增強(qiáng)城鎮(zhèn)綜合承載能力中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化，以城市群和特色小鎮(zhèn)建設(shè)為重點(diǎn)，大力推進(jìn)現(xiàn)代新昆明、區(qū)域中心城市建設(shè)，加快推進(jìn)縣城和特色小鎮(zhèn)建設(shè)。據(jù)第六次全國人口普查統(tǒng)計(jì)，到2010年底，全省城鎮(zhèn)化率達(dá)到35.2%，比2000年的23.36%上升了11.84個(gè)百分點(diǎn)。城鎮(zhèn)建成區(qū)面積2045平方公里，城鎮(zhèn)人口達(dá)到1554萬人，形成了1個(gè)特大城市、1個(gè)大城市、3個(gè)中等城市、14個(gè)小城市、106個(gè)縣城、1175個(gè)小城鎮(zhèn)組成的城鎮(zhèn)體系，初步形成了城鎮(zhèn)布局更趨合理、區(qū)域更加協(xié)調(diào)、體系進(jìn)一步完善、功能相互銜接的城鎮(zhèn)化發(fā)展格局。城市基礎(chǔ)設(shè)施配套水平大為提高，全省城鎮(zhèn)污水處理率和生活垃圾無害化處理率均達(dá)到70%以上，縣以上城市供水能力達(dá)到434.87萬噸/日，城市燃?xì)馄占奥蔬_(dá)到61.65%。綠化覆蓋率和城市綠地率分別達(dá)到29.14%和24.68%。小城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大，已從簡單的農(nóng)副產(chǎn)品集散地逐步發(fā)展成為非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的重要載體，經(jīng)濟(jì)職能日益突出，在縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位明顯提高。

但是，云南的城鎮(zhèn)化進(jìn)程是在人口眾多、環(huán)境敏感、耕地資源有限，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)突出、區(qū)域發(fā)展不平衡的特殊省情下推進(jìn)的。由于歷史和社會、自然等諸多方面的原因，與構(gòu)建大中小并舉、分布合理、優(yōu)勢互補(bǔ)、特色鮮明、協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化體系這一目標(biāo)相比，云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)還存在一些差距和不足，主要是：城鎮(zhèn)化水平偏低，相當(dāng)于全國10年前的平均水平；城市數(shù)量少，只有19個(gè)，而且結(jié)構(gòu)不合理，昆明城鎮(zhèn)化率在全省各州市中所占比例太高；城鎮(zhèn)發(fā)展布局不平衡，東部多西部少；城鎮(zhèn)特色不夠突出，功能不夠合理，千城一面、重復(fù)建設(shè)問題依然存在；基礎(chǔ)設(shè)施比較薄弱，縣市級投入不足；工業(yè)化落后于城鎮(zhèn)化要求，產(chǎn)業(yè)支撐乏力；城市的人口集聚效應(yīng)不夠強(qiáng)，農(nóng)民工流動就業(yè)占比大等。

保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田建設(shè)山地城鎮(zhèn)

保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀的具體行動?？茖W(xué)發(fā)展觀是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要指導(dǎo)方針，是發(fā)展中國特色社會主義必須堅(jiān)持和貫徹的重大戰(zhàn)略思想。對于云南來說，堅(jiān)持以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，努力破解云南經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的突出矛盾和問題，具有特別重要的意義。

2011年9月5日，云南省保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田建設(shè)山地城鎮(zhèn)工作會議在大理市召開。時(shí)任云南省省長的秦光榮在會上強(qiáng)調(diào)，立足云南省情，按照“守住紅線、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、城鎮(zhèn)上山、農(nóng)民進(jìn)城”的總體要求，努力實(shí)現(xiàn)土地高效利用和城鎮(zhèn)化科學(xué)發(fā)展，探索具有云南特色的城鎮(zhèn)化道路。

守住紅線，就是要堅(jiān)守基本農(nóng)田保護(hù)這根紅線。中央下達(dá)云南省的目標(biāo)任務(wù)是：到2015年，全省耕地保有量保持在9015萬畝以上，基本農(nóng)田面積保持在7431萬畝以上；到2020年，全省耕地保有量保持在8970萬畝以上，基本農(nóng)田面積始終保持在7431萬畝以上。也就是說，全省耕地保有量和基本農(nóng)田面積是中央給云南省劃定的兩根紅線，是確保全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會穩(wěn)定的根本保證，要堅(jiān)決守住這兩根紅線，不可觸碰，更不可跨越。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，就是要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)一體化不是“城鄉(xiāng)一樣化”，城鎮(zhèn)化不是簡單地“化掉農(nóng)村”，而是要逐步改變城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，使城鄉(xiāng)居民共享現(xiàn)代文明成果。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展要把城市與農(nóng)村、城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民作為一個(gè)整體，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中統(tǒng)籌謀劃，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的共同發(fā)展、共同繁榮。

城鎮(zhèn)上山，就是要建設(shè)山地城鎮(zhèn)。從世界城市發(fā)展的情況來看，山地城鎮(zhèn)以立體化的生態(tài)美景、對耕地的有效保護(hù)、與自然的有機(jī)和諧等優(yōu)勢，較好地實(shí)現(xiàn)了城鎮(zhèn)與自然的融合，逐漸發(fā)展成為當(dāng)代城鎮(zhèn)發(fā)展的潮流。云南的壩子周邊荒山荒坡很多，潛力很大，且多為丘陵，地質(zhì)條件、生態(tài)環(huán)境、景觀效果都比較優(yōu)越。城鎮(zhèn)上山是符合云南實(shí)際的城鎮(zhèn)發(fā)展方式。要推動工業(yè)項(xiàng)目、城鎮(zhèn)建設(shè)盡量向山坡、丘陵發(fā)展，多利用荒山荒坡搞建設(shè)，少占或不占優(yōu)質(zhì)農(nóng)田，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)朝著山坡建、良田留給子孫耕的目標(biāo)。

農(nóng)民進(jìn)城，就是要逐步把農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民。由于相關(guān)配套政策措施不到位，目前農(nóng)民進(jìn)城落戶的積極性不高。比如，農(nóng)民工中普遍存在“前瞻有愁”、“后顧有憂”的情況：“前瞻有愁”主要是擔(dān)心進(jìn)城租房購房等居住成本高，不能享受與城里人同等的就業(yè)、教育、社會保障等福利；“后顧有憂”主要是擔(dān)心進(jìn)城后，失去原有在農(nóng)村的耕地、宅基地、林地、計(jì)劃生育等權(quán)益，進(jìn)城落戶有風(fēng)險(xiǎn)。因此，解決進(jìn)城農(nóng)民工的“憂”與“愁”，已經(jīng)成為推動農(nóng)民向市民轉(zhuǎn)化的關(guān)鍵所在。這就需要我們采取有效措施，積極穩(wěn)妥地引導(dǎo)、幫助農(nóng)民進(jìn)城發(fā)展。

保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田、建設(shè)山地城鎮(zhèn)，是省委、省政府加強(qiáng)耕地保護(hù)、轉(zhuǎn)變城鄉(xiāng)建設(shè)用地方式的一項(xiàng)戰(zhàn)略決策。這也給快速發(fā)展中的新昆明帶來了新的機(jī)遇。昆明市按照省委、省政府的總體要求，明確目標(biāo)、細(xì)化措施、狠抓落實(shí)。2012年11月1日，全市召開保護(hù)壩區(qū)農(nóng)田建設(shè)山地城鎮(zhèn)工作會議，明確提出，全面提升山地城鎮(zhèn)、山地園區(qū)規(guī)劃建設(shè)開發(fā)水平，努力走出一條具有云南特色、昆明特征的新型城鎮(zhèn)化道路；嚴(yán)格落實(shí)基本農(nóng)田保護(hù)責(zé)任制，強(qiáng)化壩區(qū)耕地保護(hù)，原則上將壩區(qū)80%以上的現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)耕地和山區(qū)連片面積較大的優(yōu)質(zhì)耕地劃為永久基本農(nóng)田，實(shí)行特殊保護(hù)。昆明“城鎮(zhèn)上山”序幕正式拉開。

云南力爭2015年城鎮(zhèn)化水平達(dá)到45%

2012年7月26日，云南省十一屆人大常委會第三十二次會議審議了《云南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2011～2030年）》（草案）。該《規(guī)劃（草案）》指出，云南將構(gòu)建“大”字形省域空間5條發(fā)展主軸，遠(yuǎn)期形成以“一區(qū)、一帶、五群、十廊”為主體構(gòu)架的點(diǎn)線面相結(jié)合的總體空間結(jié)構(gòu)，2015年城鎮(zhèn)化水平力爭達(dá)到45%，2030年力爭達(dá)到65%，并對省域空間布局與發(fā)展提出了規(guī)劃意見。

規(guī)劃將全省劃分成6個(gè)區(qū)域，分別是滇中、滇西、滇東南、滇東北、滇西南和滇西北。該《規(guī)劃（草案）》分別在定位、城鎮(zhèn)化發(fā)展、空間結(jié)構(gòu)、交通基礎(chǔ)設(shè)施一體化、重大基礎(chǔ)設(shè)施布局等方面提出了規(guī)劃意見。目前已完成滇中、滇東北、滇西3個(gè)次區(qū)域城鎮(zhèn)群規(guī)劃，正在開展滇東南、滇西北、滇西南3個(gè)次區(qū)域城鎮(zhèn)群規(guī)劃。

國開行云南省分行：支持特色鮮明的城鎮(zhèn)化建設(shè)

國開行云南省分行自成立以來，累計(jì)向云南投放各類貸款超過3700億元，強(qiáng)有力支持了云南加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、全面建設(shè)小康社會的步伐，是云南“兩基一支”領(lǐng)域的主力銀行。截至2012年底，分行表內(nèi)本外幣貸款余額1603億元，居全省第三；人民幣中長期貸款1414億元，人民幣固定資產(chǎn)貸款1388億元，均居全省第一。其中，交通、能源、公共基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域貸款約占分行全部貸款余額的85%，中小企業(yè)、“三農(nóng)”、教育、保障性住房等民生領(lǐng)域的貸款占比呈現(xiàn)穩(wěn)步提升的態(tài)勢。

據(jù)介紹，國開行云南省分行自2009年設(shè)立規(guī)劃發(fā)展處以來，切實(shí)貫徹陳元董事長“全面推進(jìn)規(guī)劃先行”的指示精神，在國開行規(guī)劃局的指導(dǎo)下，通過與省發(fā)改委、國土廳、住建廳等部門合作，分行先后投入規(guī)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)727.7萬元，參與支持或主導(dǎo)開展“橋頭堡系統(tǒng)性融資規(guī)劃”、“保障房融資規(guī)劃研究”、“興邊富民‘十二五’規(guī)劃”、“瑞麗試驗(yàn)區(qū)投融資模式創(chuàng)新研究”等700余項(xiàng)（含村鎮(zhèn)600余項(xiàng)）規(guī)劃課題工作，內(nèi)容涉及全省和各州市“十二五”規(guī)劃，以及省、市、縣、鎮(zhèn)四個(gè)層次村鎮(zhèn)規(guī)劃等，為地方政府提供了高質(zhì)量的咨詢服務(wù)。

國開行云南省分行能為云南城鎮(zhèn)化建設(shè)做出突出貢獻(xiàn)，其原因是該行勇于創(chuàng)新，形成了多種支持云南城鎮(zhèn)化發(fā)展的可行模式：

（國開行云南省分行供圖）

國開行云南省分行依托政府融資平臺合作，傾力支持云南城鎮(zhèn)化重點(diǎn)、難點(diǎn)領(lǐng)域建設(shè)，在云南率先開創(chuàng)了一條通過組織增信、搭建云南省級信用平臺的道路，將開發(fā)性金融的融資優(yōu)勢與地方政府信用優(yōu)勢、組織協(xié)調(diào)優(yōu)勢結(jié)合起來，在政府調(diào)控范圍內(nèi)構(gòu)建起政府、企業(yè)、市場機(jī)制相結(jié)合的信用主體和融資平臺，并在全省范圍內(nèi)進(jìn)行了有效推廣和應(yīng)用。通過“銀政”合作，重點(diǎn)支持省公路開發(fā)投資公司、云南機(jī)場集團(tuán)、華能瀾滄江公司等做大做強(qiáng)，著力保障綜合交通、保障房、文化產(chǎn)業(yè)、滇池治理等涉及城鎮(zhèn)化建設(shè)的重大、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)；依托與省政府簽訂的《產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)貸款合作協(xié)議》，開發(fā)形成“生物醫(yī)藥專利權(quán)質(zhì)押”等多種貸款模式，向生物制藥及生物資源開發(fā)等七個(gè)重點(diǎn)領(lǐng)域發(fā)放貸款50多億元，并推動省財(cái)政廳對該行貸款項(xiàng)目財(cái)政貼息約3000萬元；搭建多個(gè)市場化統(tǒng)貸平臺，批量化、機(jī)制化貸款支持中小企業(yè)發(fā)展，如與省林業(yè)廳合作，闖出小額林權(quán)抵押貸款新路子，開辟了邊疆宜林山區(qū)農(nóng)民脫貧致富的新途徑，為城鎮(zhèn)發(fā)展提供了重要產(chǎn)業(yè)支撐。

同時(shí)，國開行云南省分行發(fā)揮協(xié)同優(yōu)勢，不斷創(chuàng)新金融產(chǎn)品。2006年，與上海浦東發(fā)展銀行昆明分行開展了13.35億元的分行首筆信用違約互換業(yè)務(wù)；與深圳發(fā)展銀行昆明分行開展了5.1億元的分行首筆擔(dān)保債務(wù)憑證業(yè)務(wù)；2009年，分行與國銀金融租賃有限公司、云南省公路開發(fā)投資有限責(zé)任公司開展了37.48億元的云南省首筆高速公路固定資產(chǎn)融資租賃業(yè)務(wù)；開展分行首筆保險(xiǎn)代理業(yè)務(wù)；2010年，開展分行首筆人民幣保函業(yè)務(wù)；牽頭組建云南省內(nèi)首個(gè)標(biāo)準(zhǔn)化大型項(xiàng)目貸款銀團(tuán)——昆明新機(jī)場76億元銀團(tuán)；牽頭組建迄今為止云南省貸款規(guī)模最大的銀團(tuán)——昆明軌道交通158億元銀團(tuán)；開展首筆債券承銷業(yè)務(wù)；2011年?duì)款^組建云南省首個(gè)分組式銀團(tuán)——大麗路109億元銀團(tuán)；協(xié)同國銀租賃開展分行首筆電力行業(yè)租賃業(yè)務(wù)——云南威信云投粵電扎西能源有限公司9.78億元煤電一體化項(xiàng)目設(shè)備租賃業(yè)務(wù)；2011年協(xié)同國開金融開展首筆股權(quán)投資業(yè)務(wù)——昆明市五里片區(qū)4億元股權(quán)投資。在城市基礎(chǔ)設(shè)施，交通及電力保障、城市開發(fā)等方面發(fā)揮了積極的作用。

在采訪過程中，國開行云南省分行的相關(guān)負(fù)責(zé)人告訴記者，在推進(jìn)城鎮(zhèn)化工作的過程中，他們也遇到了不少問題：一是隨著橋頭堡戰(zhàn)略全面實(shí)施、云南城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，信貸規(guī)模成為制約分行發(fā)展的一個(gè)硬約束；二是由于市場化水平相對較低、造血能力不高，部分平臺在融資需求巨大與能力受限之間的矛盾較為突出，同時(shí)，后續(xù)合作也存在抵質(zhì)押完善難、部分平臺負(fù)債率相對較高、貸款投向受限等困難；三是綜合交通、水利、養(yǎng)老等行業(yè)在融資方面存在較大瓶頸，迫切需要加快推進(jìn)融資理念創(chuàng)新、融資渠道拓展和融資模式探索等工作；四是由于分行對全省重點(diǎn)、難點(diǎn)領(lǐng)域給予了一定的優(yōu)惠政策，導(dǎo)致分行的利率優(yōu)惠面一直在全行系統(tǒng)內(nèi)排名靠后，但云南省未在存款資源分配等方面形成相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制，這不利于分行爭取更多的貸款規(guī)模支持發(fā)展。

記者了解到，為破解城鎮(zhèn)化發(fā)展難題，更好地支持云南加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，同時(shí)形成良性、長效、可持續(xù)的工作機(jī)制，國開行云南省分行下一步將健全“銀政企”合作機(jī)制，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢，深入貫徹落實(shí)總行與省政府簽訂的《深化橋頭堡戰(zhàn)略合作備忘錄》，始終堅(jiān)持“既要支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要防范金融風(fēng)險(xiǎn)”，規(guī)劃引領(lǐng)，“投、貸、債、租、證”有效聯(lián)動，力爭實(shí)現(xiàn)對“國家高速公路網(wǎng)云南段、跨境（邊境）經(jīng)濟(jì)合作區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、民生、能源開發(fā)輸送、產(chǎn)業(yè)發(fā)展”等六大重點(diǎn)領(lǐng)域安排的融資總量不低于1600億元；堅(jiān)持“先規(guī)劃、再試點(diǎn)、逐步推進(jìn)”的總體思路，強(qiáng)化與省住建廳、國土廳、林業(yè)廳等部門的溝通聯(lián)系，積極參與《云南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2012～2030）》等相關(guān)規(guī)劃的實(shí)施，跟蹤“低丘緩坡荒山灘涂等未利用地綜合開發(fā)利用”、“三個(gè)一批”試點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)展，更加注重合力高效推進(jìn)項(xiàng)目前期工作，逐步、有序開展對具體項(xiàng)目的支持，探索支持城鎮(zhèn)上山發(fā)展的新路子、新模式，并適時(shí)予以推廣；傾力支持將滇中產(chǎn)業(yè)新區(qū)打造為云南城鎮(zhèn)化的示范樣板區(qū)，加強(qiáng)與省金融辦、省發(fā)改委的溝通聯(lián)系，適時(shí)開展與新區(qū)規(guī)劃相配套的系統(tǒng)性融資規(guī)劃編制工作，努力創(chuàng)新銀政合作模式，運(yùn)用系統(tǒng)內(nèi)各類資源，采取費(fèi)用支持、專家咨詢、融智參與等有效手段支持新區(qū)規(guī)劃編制，支持融資主體做大、做強(qiáng)，促進(jìn)規(guī)劃項(xiàng)目的落地和規(guī)劃成果的轉(zhuǎn)化，支持滇中產(chǎn)業(yè)新區(qū)建設(shè)成為橋頭堡建設(shè)各項(xiàng)任務(wù)的核心載體和重要平臺，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)對云南城鎮(zhèn)化的支撐作用；有序推動政府健全在“提升財(cái)政資金的引資能力”的機(jī)制，進(jìn)一步發(fā)揮財(cái)政資金的“乘數(shù)”和放大效應(yīng)，使區(qū)域較為有限的財(cái)政資源得以充分整合并發(fā)揮到極致，引導(dǎo)更多的資金投入到云南省城鎮(zhèn)化建設(shè)最需要的地方。

（國開行云南省分行供圖）

國外城鎮(zhèn)化啟示錄

按照政府與市場機(jī)制在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用、城鎮(zhèn)化進(jìn)程與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互關(guān)系，可以概略地將世界城鎮(zhèn)化發(fā)展概括為以下三種模式：一是以西歐為代表的政府調(diào)控下的市場主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化；二是以美國為代表的自由放任式的城鎮(zhèn)化；三是以拉美和非洲部分國家為代表的受殖民地經(jīng)濟(jì)制約的發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化模式。城鎮(zhèn)化過程中，不同國家城市之間的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平既有可比性，也存在不可比性。如果說存在一定可比性的話，那么，發(fā)達(dá)國家所經(jīng)歷的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化階段的歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)值得我們深入思考、慎重對待，從而盡可能避免失敗案例的重蹈覆轍。

制定并實(shí)施完善的公共干預(yù)政策

無論在發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，各種“城市病”或城市危機(jī)的出現(xiàn)，與缺乏公共政策的及時(shí)有效干預(yù)直接相關(guān)。西方發(fā)達(dá)國家曾經(jīng)對這些“城市病”、城市問題感到十分棘手，但它們能夠通過及時(shí)調(diào)整公共政策、進(jìn)行各種政策干預(yù)，包括采用各種財(cái)政手段介入城市事務(wù)，合法限制私人對城市土地的某些不良開發(fā)利用，以及政府直接實(shí)施城市發(fā)展和改造計(jì)劃等，有效緩解了各種城市問題。城鎮(zhèn)化發(fā)展較為成功的國家，如英國、日本和韓國政府都堅(jiān)持以城市規(guī)劃為主體的公共干預(yù)政策，編制了各個(gè)層面的空間發(fā)展規(guī)劃，如英國的城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃、日韓兩國的大都市圈規(guī)劃和國土綜合開發(fā)規(guī)劃等。

英國是最早把城市規(guī)劃作為政府管理職能的國家，城市規(guī)劃的卓著成效引起世界各國的廣泛關(guān)注，特別是中央政府在城市規(guī)劃體系中發(fā)揮顯著的主導(dǎo)作用。19世紀(jì)前半葉，英國工業(yè)化和城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，以蒸汽機(jī)和鐵路為代表的技術(shù)創(chuàng)新推動工業(yè)向城市大規(guī)模集中。但是，由于城市基礎(chǔ)設(shè)施匱乏、勞工住房短缺、生活環(huán)境惡化，導(dǎo)致傳染疾病蔓延，危及社會安定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。多次慘痛的教訓(xùn)和日益覺悟的民眾，促使歐洲各國政府相繼采取了有力的行政干預(yù)來改變城市的環(huán)境。事實(shí)上，西方國家政府對城鎮(zhèn)化的引導(dǎo)和規(guī)劃首先是著眼于城市衛(wèi)生防疫和環(huán)境保護(hù)。在衛(wèi)生部成立后的50年中，英國的城市規(guī)劃一直由衛(wèi)生部負(fù)責(zé)。

形成合理城鎮(zhèn)體系

以大城鎮(zhèn)和城市群為中心，兼顧中小城鎮(zhèn)的發(fā)展。以大都市為核心的區(qū)域?qū)用嫔系目臻g發(fā)展管理，能夠有效地促進(jìn)城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)和地方之間的合作，由此實(shí)現(xiàn)區(qū)域之間經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境的均衡發(fā)展。

美國以“大都市圈”作為城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)方向。美國實(shí)行市場為主體的開放式城鎮(zhèn)化進(jìn)程，完全打破區(qū)域間的隔離封閉，從全國整體出發(fā)進(jìn)行城市規(guī)劃，采取區(qū)域經(jīng)濟(jì)“都市圈”模式，建立起由國際性大都市、全國性中心城市、區(qū)域中心城市、地方小城市和中心鎮(zhèn)等共同組成的城鎮(zhèn)體系。美國城市的規(guī)模差別很大，但以10萬人以下的小城市（鎮(zhèn)）居多，大約占城市總數(shù)的99.3%。大量小城市(鎮(zhèn))在快速發(fā)展過程中，圍繞大中城市周圍布局，逐步形成密集的城市群（帶），從而形成了大中小城市（鎮(zhèn)）相互配合、錯落有致的城鎮(zhèn)體系。

交通基礎(chǔ)設(shè)施的跨越式發(fā)展是美國都市化、都市圈以及衛(wèi)星城城市帶能夠形成和發(fā)展的前提，是大、中、小城市協(xié)調(diào)發(fā)展的要素之一，也是區(qū)域性城鎮(zhèn)化發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。到訪過美國的人對其城鄉(xiāng)一體化的景象印象較深，如在洛杉磯、休斯敦等大都市周圍100多公里內(nèi)，很難分清城市和鄉(xiāng)村的界限。最新研究報(bào)告認(rèn)為，不少美國大都市外圍產(chǎn)業(yè)鏈上的村鎮(zhèn)居民“幸福指數(shù)”甚至高于市內(nèi)居民。為什么美國的城鄉(xiāng)差別比較??？主要原因之一是促使經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的機(jī)會沿交通干線向城郊和農(nóng)村擴(kuò)散，聯(lián)邦和地方立法機(jī)構(gòu)立法“為鄉(xiāng)村提供發(fā)展機(jī)會”。

德國、日本、法國等國家也以發(fā)展中小城市為主。城市帶的形成和大量衛(wèi)星城的興起，不僅有效地解決了傳統(tǒng)上靠無限擴(kuò)張中心城市管轄范圍來實(shí)現(xiàn)城市規(guī)模擴(kuò)張所帶來的缺陷，抑制了大城市規(guī)模過于膨脹的問題，而且有利于大中小城市在空間和產(chǎn)業(yè)布局上相互依存和配套，形成功能互補(bǔ)的城鎮(zhèn)體系。由于區(qū)域發(fā)展較為均衡，小城鎮(zhèn)兼有交通便捷和接近大自然的雙重優(yōu)勢，擁有比大城市更為宜居的生活環(huán)境，目前發(fā)達(dá)國家的小城鎮(zhèn)發(fā)展已經(jīng)較為完善，在整個(gè)城鎮(zhèn)體系中占有重要地位。不少國家的大城市非常重視衛(wèi)星城的建設(shè)，并將其作為緩解人口壓力和經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境問題的重要手段，加以統(tǒng)籌考慮。

主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)是城市發(fā)展的基石

絕大部分城市都必須要有自己的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，沒有產(chǎn)業(yè)的城市就像找不到工作的待業(yè)青年，是很難成才的。城市發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展有直接的關(guān)系。不少城市立足于自己的資源特色、環(huán)境條件，確定城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略定位，使城市迅速形成了自己的核心競爭力。比如瑞士的達(dá)沃斯，一年一度的“世界經(jīng)濟(jì)論壇”使達(dá)沃斯小城出了名，會議經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步帶動房地產(chǎn)、旅游、餐飲業(yè)、交通等相關(guān)產(chǎn)業(yè)。法國戛納一年一度的電影節(jié)，同樣使戛納家喻戶曉。

從美國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程看，許多城市和小城鎮(zhèn)原先都是圍繞企業(yè)發(fā)展起來的。例如西雅圖市的林頓鎮(zhèn)，因?yàn)椴ㄒ艄径雒?；硅谷的高科技企業(yè)云集，成為世界上最充滿活力的小城鎮(zhèn)群帶。盡管各國城市的規(guī)模大小不一，歷史文化和市容市貌各不相同,但不同城市的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)突出、特色鮮明。比如紐約是美國的商業(yè)、金融、文化娛樂和出版中心；西雅圖是微軟總部所在地，電子信息產(chǎn)業(yè)非常發(fā)達(dá)；邁阿密是美國南部著名的旅游城市和退休老人理想的休養(yǎng)地。巴西的圣保羅是南美洲最大的工業(yè)和商業(yè)城市，而伊瓜蘇市則以旅游業(yè)聞名。因地制宜地培育具有競爭優(yōu)勢的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是保持城市活力、推動城市發(fā)展的重要條件。以美國舊金山附近的小城鎮(zhèn)帕洛阿爾托為例，該鎮(zhèn)是一個(gè)只有5萬多人的小城鎮(zhèn)，在發(fā)展過程中，依托毗鄰斯坦福大學(xué)的優(yōu)勢，發(fā)展包括電子、軟件和生物技術(shù)在內(nèi)的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，成為世界上最充滿活力的小城鎮(zhèn)之一?？梢赃@么說，離開了產(chǎn)業(yè)的支撐，小城鎮(zhèn)將失去發(fā)展的根基。

城市治理需要法制化和透明化

城市治理的法制化和透明化即“依法治市”。從目前的實(shí)踐看，通常要求城市政府本身是一個(gè)法人，每個(gè)城市管理部門在建立前先立法，充分體現(xiàn)管理機(jī)構(gòu)的法律權(quán)威性，以法律形式規(guī)定執(zhí)行機(jī)構(gòu)的權(quán)限等。按照聯(lián)合國人居規(guī)劃署的研究，城市政府管理的透明化意味著信息的共享和以開放的方式采取行動，是建立良好的城市治理結(jié)構(gòu)的核心，有助于減少城市貧困，提高市民的參與度，是促進(jìn)城市良性發(fā)展的重要途徑。在過去多年里，由于缺乏一個(gè)較為透明的城市治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致了城市各階層之間的隔離、較低的城市財(cái)政收入、城市的財(cái)政支出不能有效惠及貧困人口等城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的諸多問題。解決這些問題的一個(gè)重要辦法就是提高城市治理的透明度。

此外，對于大城市以及大都市區(qū)的治理，在西方國家出現(xiàn)了建立大都市聯(lián)合管理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象，形成地方城市政府自治與大都市聯(lián)合政府的雙重機(jī)構(gòu)，有可能成為一種趨勢。一種方式是成立大都市區(qū)政府，在20世紀(jì)50至70年代曾盛極一時(shí)。最典型的例子是華盛頓大都市委員會和雙城大都市區(qū)議會。華盛頓大都市區(qū)包括哥倫比亞特區(qū)及馬里蘭州、弗吉尼亞州的15個(gè)市縣，于1957年成立了統(tǒng)一正規(guī)的組織——華盛頓大都市委員會，現(xiàn)已成為包括18個(gè)成員政府、120名雇員、年預(yù)算1000萬美元的正式組織。雙城大都市區(qū)（位于明尼蘇達(dá)州東部圣保羅和明尼阿波利斯兩城市及其附近連綿成片的城鎮(zhèn)密集區(qū)）總共有372個(gè)獨(dú)立的地方政府單元，包括7個(gè)縣、138個(gè)市、50個(gè)鎮(zhèn)、149個(gè)學(xué)區(qū)、6個(gè)都市組織、22個(gè)特別法院，為了解決因機(jī)構(gòu)復(fù)雜多樣而導(dǎo)致的區(qū)域矛盾，于1967年成立了雙城大都市區(qū)議會。議會共有17個(gè)成員，由州長按照城市規(guī)模提名任命。還有一種方式是以橫向合作為基礎(chǔ)，組建松散型城市政府聯(lián)合組織，例如大都市區(qū)地方政府協(xié)會，最為典型的就是1961年成立的舊金山灣區(qū)地方政府協(xié)會，在其全盛時(shí)期，有8個(gè)縣、82個(gè)城市作為其資格成員。這些聯(lián)合機(jī)構(gòu)的職能一般都是協(xié)調(diào)區(qū)際利益沖突和提高資源共享程度，優(yōu)點(diǎn)是能夠充分考慮到都市區(qū)的各種功能聯(lián)系，使政府在提供公共服務(wù)方面更加高效合理，促進(jìn)都市區(qū)的政治經(jīng)濟(jì)一體化。

國外城鎮(zhèn)化遭遇瓶頸的警示

20世紀(jì)工業(yè)文明、城市文明在給人類創(chuàng)造巨大財(cái)富和技術(shù)進(jìn)步的同時(shí)，也給人類造成了規(guī)?？涨暗臑?zāi)難和創(chuàng)傷。不同城鎮(zhèn)化模式的國家在城鎮(zhèn)化過程中經(jīng)歷了不少慘痛教訓(xùn)，主要表現(xiàn)在自然資源與環(huán)境、社會環(huán)境、人群互動關(guān)系（社會不公問題突出）三個(gè)方面。這里主要從城鎮(zhèn)化先行國家在發(fā)展過程中表現(xiàn)出來的問題進(jìn)行概括。之所以出現(xiàn)這些問題，除了在城鎮(zhèn)化過程中由于人口的大量集中所必然帶來的局部社會問題被放大的因素，如環(huán)境污染、瘟疫流行、種族矛盾與階級矛盾激化等外，主要在于忽視了城市發(fā)展政策的重要性。當(dāng)今許多國家城市發(fā)展中的幾乎所有問題，包括經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境、能源、城市交通等，都和當(dāng)時(shí)城市發(fā)展政策的失誤有著直接關(guān)系。

自然資源與環(huán)境代價(jià)慘重。最突出的例子就是20世紀(jì)50年代及60年代的世界“八大公害”事件（倫敦?zé)熿F事件、日本的米糠油事件、美國的多諾拉煙霧事件、洛杉磯光化學(xué)煙霧事件等）。

社會環(huán)境危機(jī)重重。在城鎮(zhèn)化發(fā)展的不同時(shí)期，伴隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大和人口的大量增加、城鎮(zhèn)化速度與工業(yè)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不匹配，以及城市規(guī)劃的滯后等原因，一些城市陸續(xù)出現(xiàn)了“城市病”，如環(huán)境污染、水資源缺乏、交通堵塞、住房短缺、失業(yè)、貧困、犯罪、財(cái)政拮據(jù)等一系列社會問題，城市人居環(huán)境不斷惡化，整個(gè)社會環(huán)境危機(jī)重重，包括引發(fā)房地產(chǎn)泡沫危機(jī)。

人群互動關(guān)系問題叢生。主要表現(xiàn)為貧富差距過大、貧民窟問題突出，引發(fā)城市危機(jī)和社會騷亂。以城市貧困為例。2003年，聯(lián)合國人居規(guī)劃署發(fā)布了以全球貧民窟的挑戰(zhàn)為主題的年度報(bào)告。報(bào)告顯示，全球貧民窟居民人數(shù)在20世紀(jì)最后十年里增長到了9.23億，增長幅度為36%（也就是說，目前全球約有1/6的人口居住在貧民窟里）；如果貧民窟居民人數(shù)繼續(xù)以同樣速度增長，到了2030年將達(dá)到20億。此外，有5400萬人居住在發(fā)達(dá)國家城市類似貧民窟的環(huán)境里。

過度郊區(qū)化增加投資負(fù)擔(dān)，破壞生態(tài)平衡。值得我們注意的是，美國過度郊區(qū)化同樣引發(fā)了經(jīng)濟(jì)、社會和環(huán)境等一系列問題。郊區(qū)化雖然降低了人口密度，縮小了城市與郊區(qū)、鄉(xiāng)村之間的差距，從一定程度上加快了城鎮(zhèn)化步伐，但過度郊區(qū)化也造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。同樣是上世紀(jì)六七十年代，美國農(nóng)田流失速度從平均每年110萬英畝增加到310萬英畝，十多年間增長了近兩倍。過低的人口密度也增加了公共交通、教育、文化、警力等社會服務(wù)和水、電、氣等基礎(chǔ)設(shè)施的開支，許多州政府因此出現(xiàn)財(cái)政赤字。過度郊區(qū)化也造成汽車廢氣污染從城市蔓延到郊區(qū)，加重了人類活動對生態(tài)環(huán)境的破壞。伴隨著過度郊區(qū)化，城市中心的衰落、大城市失業(yè)率上升等問題也日益突出，從而引發(fā)逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。

過度追求城鎮(zhèn)化，忽視農(nóng)村發(fā)展。巴西是過度城鎮(zhèn)化的典型國家，在城鎮(zhèn)化過程中，片面強(qiáng)調(diào)城市的擴(kuò)張而忽略了農(nóng)村的發(fā)展，導(dǎo)致城鄉(xiāng)之間存在著巨大的差距，強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。土地問題嚴(yán)重制約了巴西工業(yè)化的縱深發(fā)展以及整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，給巴西社會發(fā)展帶來了極大的不穩(wěn)定性和不均衡性。由于巴西土地高度集中的狀況長期得不到解決，使農(nóng)村大量人口缺少維持生存所必需的物質(zhì)基礎(chǔ)和生產(chǎn)用地，貧困人口大量增加，導(dǎo)致社會購買力低下，土地占有不均導(dǎo)致社會財(cái)富的分配不均。大量貧困人口涌入大城市，造成過度城鎮(zhèn)化、甚至城市衰敗化。土地集中加上很多小農(nóng)戶經(jīng)常負(fù)債和破產(chǎn)，使農(nóng)民失去土地和生活來源，在當(dāng)?shù)赜终也坏焦ぷ骱蜕畛雎?，他們成群結(jié)隊(duì)奔向城市，使巴西的城市人口急劇膨脹。

啟示

結(jié)合各國城鎮(zhèn)化和小城鎮(zhèn)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，加快我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程，必須從國情出發(fā)，積極培育區(qū)域中心城市，形成“發(fā)展極”和等級次序相對合理的大中小城市序列，帶動城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。適當(dāng)選擇城市群和都市圈的空間布局和發(fā)展道路，著力實(shí)施中心城市和城市群帶動的城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量和水平，這是培育和發(fā)揮區(qū)域增長極的重要途徑。因此，必須提早開展城市規(guī)劃，加強(qiáng)對城市的改造與管理。目前，低碳、生態(tài)、綠色等構(gòu)成了中國城市發(fā)展的新語境。低碳、生態(tài)、宜居，成為21世紀(jì)的理想城市的目標(biāo)，基本目標(biāo)是可持續(xù)發(fā)展和確保生活質(zhì)量。要吸取英、美等國家的教訓(xùn)，在城市定位、公共設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生、人居環(huán)境等方面提早規(guī)劃。

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展將是我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的極為重要的動力。城市流動人口和農(nóng)民工問題，是目前我國城市發(fā)展與社會建設(shè)中面臨的一個(gè)重大問題。同時(shí)，巴西的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提醒我們，城鎮(zhèn)化能否健康發(fā)展，與農(nóng)村的土地制度關(guān)系很大。保持農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，使農(nóng)民在城市站穩(wěn)腳跟之前，在城鄉(xiāng)之間能夠“雙向”流動，對城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展至關(guān)重要。讓農(nóng)民既進(jìn)得了城，又回得了鄉(xiāng)，就不會既失業(yè)又失地，變成沒有回旋余地的社會問題。

聯(lián)合國助理秘書長沃特·恩道曾論述：“城鎮(zhèn)化極有可能是無可比擬的未來光明前景之所在，也可能是前所未有的災(zāi)難之兇兆。所以，未來會怎樣就取決于我們當(dāng)今的所作所為?！?010年，上海世博會的主題“城市，讓生活更美好（Better City, Better Life）”，究竟城市能否讓生活變得更美好，取決于我們今天的所作所為。