王 蔚，郭 沖

(1.山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心，山東 濟(jì)南250014;2.農(nóng)業(yè)部 農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理總站，北京100125)

一、引 言

改革開(kāi)放以來(lái)，依靠外貿(mào)與投資拉動(dòng)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體。但自全球經(jīng)濟(jì)危機(jī)爆發(fā)后，外向型經(jīng)濟(jì)遇到困難，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重點(diǎn)由面向國(guó)外轉(zhuǎn)向國(guó)內(nèi)。

中國(guó)是人口眾多的發(fā)展中大國(guó)，將近一半的人口生活在農(nóng)村，無(wú)論是市場(chǎng)容量還是未來(lái)發(fā)展，農(nóng)村地區(qū)的內(nèi)需市場(chǎng)潛力都十分巨大。而擴(kuò)大農(nóng)村地區(qū)內(nèi)需市場(chǎng)的必然選擇是積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)。

2012年12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出，城鎮(zhèn)化是中國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，也是擴(kuò)大內(nèi)需的最大潛力所在，要積極引導(dǎo)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。在積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，還要兼顧三農(nóng)問(wèn)題①2012年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議公報(bào)。。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神得到社會(huì)各界的認(rèn)同，都逐漸認(rèn)識(shí)到，城鎮(zhèn)化是擴(kuò)大內(nèi)需、解決三農(nóng)問(wèn)題的有效途徑。

二、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的迫切性與城鎮(zhèn)化的巨大潛力

要想給中國(guó)經(jīng)濟(jì)未來(lái)的發(fā)展指明方向，必須對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)行準(zhǔn)確分析和判斷。并對(duì)城鎮(zhèn)化的巨大潛力進(jìn)行準(zhǔn)確的衡量和預(yù)測(cè)。

(一)中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的基本判斷

中國(guó)經(jīng)濟(jì)處于發(fā)展的轉(zhuǎn)折點(diǎn)上，綜合各方面的觀點(diǎn)，可以形成以下幾點(diǎn)判斷:

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)外依存度較高，出口受到較大影響

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)保持持續(xù)快速發(fā)展，已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，出口在其中扮演著重要作用，但是2008年金融危機(jī)后，外向型經(jīng)濟(jì)發(fā)展受阻。從出口方面看(見(jiàn)圖1)，2007年凈出口對(duì)中國(guó)GDP增長(zhǎng)的貢獻(xiàn)率為17.9%，經(jīng)過(guò)2008年金融危機(jī)后，2009年該貢獻(xiàn)率為-37.4%，兩年的時(shí)間下降了55個(gè)百分點(diǎn)。2007年出口額較上年增長(zhǎng)25.7%，2009年為-16%，從2007到2009年，兩年的時(shí)間下降了41個(gè)百分點(diǎn)。受歐債危機(jī)影響，2012年出口額較上年增長(zhǎng)的比率比上一年下降了11個(gè)百分點(diǎn)。由此可見(jiàn)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的對(duì)外依存度較高，易受?chē)?guó)際環(huán)境變化的沖擊，外貿(mào)出口難度加大。

圖1 1991-2012中國(guó)貨物出口總額增長(zhǎng)走勢(shì)圖

2.經(jīng)濟(jì)水平處于工業(yè)化后期，第三產(chǎn)業(yè)大有可為

目前中國(guó)已步入工業(yè)化后期，資源和環(huán)境約束趨緊，貧富差距加大。為了實(shí)現(xiàn)從工業(yè)大國(guó)到工業(yè)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變，必須進(jìn)行產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。隨著制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，勞動(dòng)生產(chǎn)率繼續(xù)提高，工業(yè)對(duì)勞動(dòng)力的需求減弱，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)成為必然選擇，第三產(chǎn)業(yè)大有可為。

3.中國(guó)城鎮(zhèn)化率不斷提高，正處于加速發(fā)展的態(tài)勢(shì)

自改革開(kāi)放以來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程每年以2%的速度增長(zhǎng)。城鎮(zhèn)化率的提高可以刺激國(guó)內(nèi)需求，帶動(dòng)國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從圖2可以看到，中國(guó)城鎮(zhèn)化率呈逐漸上升的趨勢(shì)，在2012年達(dá)到了52.57%。

圖2 改革開(kāi)放以來(lái)中國(guó)城鎮(zhèn)化變化走勢(shì)圖

(二)城鎮(zhèn)化的巨大潛力

城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)擴(kuò)大內(nèi)需、拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著極其重要的作用。

1.農(nóng)村市場(chǎng)的容量非常廣大

目前，中國(guó)農(nóng)村人口仍有6.7億。積極開(kāi)發(fā)農(nóng)村市場(chǎng)，刺激中國(guó)農(nóng)村人口消費(fèi)，對(duì)整個(gè)中國(guó)經(jīng)濟(jì)具有巨大的拉動(dòng)作用。如果這些人口自然有序地轉(zhuǎn)化為城市市民，會(huì)對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)帶來(lái)巨大的影響。

據(jù)我們測(cè)算，按到2020年城鎮(zhèn)化率由2010年的近50%提高到60%、轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民人均消費(fèi)達(dá)到目前城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)水平計(jì)算，僅因推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)直接釋放的居民消費(fèi)需求就將拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)年平均增長(zhǎng)近0.5個(gè)百分點(diǎn)。另外，據(jù)我們測(cè)算，每轉(zhuǎn)移一個(gè)人，大概帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)10萬(wàn)元。中國(guó)每年轉(zhuǎn)移1000萬(wàn)人，每年就能帶動(dòng)GDP增長(zhǎng)1萬(wàn)億元。

2.農(nóng)民收入有巨大的提升空間

2012城市人口人均收入24565元，農(nóng)村人口人均7917元。農(nóng)村人均收入只占城鎮(zhèn)人均收入的32%(約三分之一)。由表1可以看到，城鎮(zhèn)居民家庭人均可支配收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村居民家庭人均純收入，并且差距不斷拉大。農(nóng)民收入的提升潛力極其巨大。

3.農(nóng)民的生活水平提升空間巨大

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)人口消費(fèi)倒掛現(xiàn)象嚴(yán)重——城鎮(zhèn)人口相對(duì)較少，而消費(fèi)較高;農(nóng)村人口相對(duì)較多，但消費(fèi)較少。目前，除了城鄉(xiāng)居民人均收入差距較大外，城鄉(xiāng)居民消費(fèi)差距也比較大。2011年，城鎮(zhèn)消費(fèi)品零售額為農(nóng)村消費(fèi)品零售額的7倍。若中國(guó)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民擁有同樣的生活水平，中國(guó)經(jīng)濟(jì)有巨大的增長(zhǎng)空間。

表1 城鄉(xiāng)居民家庭人均收入

三、三農(nóng)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)及其與城鎮(zhèn)化的關(guān)系

三農(nóng)指農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。三農(nóng)問(wèn)題是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)問(wèn)題、農(nóng)村落后問(wèn)題、農(nóng)民權(quán)利保障與農(nóng)民收入增長(zhǎng)問(wèn)題。城鎮(zhèn)化的發(fā)展應(yīng)與三農(nóng)問(wèn)題的解決同步進(jìn)行。

(一)三農(nóng)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)

三農(nóng)問(wèn)題雖然密切相關(guān)，但其性質(zhì)截然不同。從國(guó)家的角度看，農(nóng)業(yè)問(wèn)題是產(chǎn)業(yè)問(wèn)題，是糧食安全問(wèn)題，是農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)問(wèn)題。無(wú)疑，保證十三億人口的糧食與農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)是農(nóng)業(yè)最根本的任務(wù)。農(nóng)村是與城市相對(duì)的一個(gè)概念，農(nóng)村問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是指農(nóng)村遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市。農(nóng)民，從字義上看，就是指住在農(nóng)村且從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人，但自從實(shí)行糧食統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷(xiāo)政策以后，它是指必須生活在農(nóng)村而不允許在城市謀生的人，即使改革開(kāi)放后，允許農(nóng)民進(jìn)城打工，這部分人也被稱(chēng)為農(nóng)民工;而無(wú)論是農(nóng)村居民還是農(nóng)民工，均無(wú)法享受城市居民的待遇。

1.農(nóng)業(yè)問(wèn)題

2003年，胡總書(shū)記提出解決三農(nóng)問(wèn)題是全黨工作的重中之重，在十八大報(bào)告中這一觀點(diǎn)又被特意強(qiáng)調(diào)。在這重中之重中，農(nóng)業(yè)是重中之重的重中之重。中國(guó)是一個(gè)有13.4億人口的大國(guó)，吃飯問(wèn)題太重要，為政者不可掉以輕心。輕者失去政權(quán)，重則引起社會(huì)動(dòng)亂，受制于人，甚至亡國(guó)。國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊在2012年舉辦的“中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展高層論壇”上表示，雖然國(guó)家糧食產(chǎn)量九連增，但是糧食供求總量趨緊，而且結(jié)構(gòu)性矛盾越來(lái)越突出，如果按一人一年消耗800斤糧食計(jì)算，2012年進(jìn)口糧食養(yǎng)活了1.9億中國(guó)人①見(jiàn)人民網(wǎng)財(cái)經(jīng)頻道http://finance people.com.cn/n/2013/0130/C1004-20374859.html.。

農(nóng)業(yè)問(wèn)題在整個(gè)三農(nóng)問(wèn)題中，甚至在國(guó)家發(fā)展中都具有極其重要的地位，是制約中國(guó)經(jīng)濟(jì)乃至社會(huì)安全的重要因素。農(nóng)業(yè)的任務(wù)是保證糧食安全及主要農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)。

2.農(nóng)村問(wèn)題

農(nóng)村是農(nóng)村人(農(nóng)民)居住的地方。農(nóng)村問(wèn)題的實(shí)質(zhì)就是一個(gè)農(nóng)村落后問(wèn)題，這種落后表現(xiàn)在多個(gè)方面，一是基礎(chǔ)設(shè)施落后，二是社會(huì)保障落后，三是醫(yī)療、教育、文化、衛(wèi)生條件落后，四是環(huán)境差。近十年來(lái)，農(nóng)村的面貌有所改善，但是與城市相比，還是有很大差距。

3.農(nóng)民問(wèn)題

農(nóng)民問(wèn)題表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是到目前為止，農(nóng)民沒(méi)有享受到同等的國(guó)民待遇(更確切地說(shuō)，在很多方面農(nóng)民享受的是低國(guó)民待遇);二是在收入方面，農(nóng)民及農(nóng)村人口的收入偏低。讓農(nóng)民享受同等的國(guó)民待遇，大幅度提高農(nóng)民收入是一項(xiàng)艱巨的歷史任務(wù)。

在中國(guó)所有的階層中，純農(nóng)民應(yīng)當(dāng)是弱勢(shì)群體中的弱勢(shì)群體。純農(nóng)民雖然人數(shù)眾多，但因居住分散、無(wú)利益代言人等原因，實(shí)際上毫無(wú)力量。如果農(nóng)民的政治權(quán)利得不到保障，經(jīng)濟(jì)權(quán)利的獲得往往就是一句空話。

(二)城鎮(zhèn)化與三農(nóng)問(wèn)題的關(guān)系

十八大以后，城鎮(zhèn)化加速。城鎮(zhèn)化的主要含義是農(nóng)村人口到城鎮(zhèn)生活。城鎮(zhèn)化可以優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式的轉(zhuǎn)變;可以加速轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，加速農(nóng)業(yè)人口非農(nóng)化，增加農(nóng)民收入;可以縮小城鄉(xiāng)差別，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，解決農(nóng)村的問(wèn)題，不能局限在農(nóng)村，要發(fā)展小城鎮(zhèn);解決農(nóng)業(yè)的問(wèn)題，需要非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展;解決農(nóng)民致富的問(wèn)題，離不開(kāi)一定數(shù)量的農(nóng)民轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)?？傊?，城鎮(zhèn)化為解決三農(nóng)問(wèn)題提供了一把“鑰匙”。

四、應(yīng)當(dāng)采取的對(duì)策及注意的問(wèn)題

中國(guó)在對(duì)待三農(nóng)問(wèn)題上，過(guò)去是以政為本、以經(jīng)為本，現(xiàn)在應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)到以人為本上。從以政為本的角度出發(fā)，把農(nóng)民限制在農(nóng)村最好。農(nóng)民的任務(wù)就是生產(chǎn)糧食，保證農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，六十年來(lái)，這個(gè)大政策從來(lái)沒(méi)有變過(guò)。從以經(jīng)為本出發(fā)，低價(jià)征收農(nóng)民土地，通過(guò)多種方法轉(zhuǎn)移農(nóng)民的利益就成為一種必然選擇。以人為本就是把農(nóng)民當(dāng)國(guó)民對(duì)待，讓其享受?chē)?guó)民待遇，這應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)今執(zhí)政者、政府部門(mén)的共識(shí)。

(一)政府的對(duì)策及注意事項(xiàng)

第一，要有明確的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略與規(guī)劃，各地要根據(jù)自身的情況出臺(tái)切實(shí)可行的規(guī)劃。在規(guī)劃中，特別要注意控制土地的浪費(fèi)，要防止借城鎮(zhèn)化之機(jī)剝奪農(nóng)民的土地。還要防止借城鎮(zhèn)化之名亂設(shè)機(jī)構(gòu)。

第二，要用政策激勵(lì)農(nóng)民離開(kāi)農(nóng)村。政府必須對(duì)農(nóng)民土地的使用權(quán)和住宅進(jìn)行確權(quán)，對(duì)農(nóng)民的利益給予維護(hù)。農(nóng)民可以通過(guò)處置這部分權(quán)利獲得一定的經(jīng)濟(jì)收入。2013年中央一號(hào)文件提出五年完成土地使用權(quán)確權(quán)，但是農(nóng)村住宅確權(quán)問(wèn)題，只停留在理論層面，還沒(méi)有進(jìn)入政策實(shí)施層面，應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)政策。

第三，要用政策保障農(nóng)民在城里住得下。一是要解決進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè);二是要給農(nóng)民提供便宜的住房;三是各種社會(huì)保障措施要跟上。

(二)產(chǎn)業(yè)層面的對(duì)策及注意事項(xiàng)

中國(guó)推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)，必須有經(jīng)濟(jì)支撐，要有工業(yè)化或者產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。城鎮(zhèn)化要建立在堅(jiān)實(shí)的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)之上，城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中，要積極發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，解決好進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題。

第一，大力發(fā)展個(gè)體戶及微小企業(yè)。工商稅務(wù)部門(mén)要研究相關(guān)政策，一是降低門(mén)檻，二是給予稅收優(yōu)惠;

第二，要大力發(fā)展城鎮(zhèn)銀行，為個(gè)體戶及微小企業(yè)提供金融支持;

第三，大力發(fā)展適合城鎮(zhèn)需要的加工業(yè)、服務(wù)業(yè)。提高就業(yè)水平，提高就業(yè)率。

(三)戶籍層面的對(duì)策及注意事項(xiàng)

欲使農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)生活，放開(kāi)戶籍限制是關(guān)鍵，要允許農(nóng)民有自由遷徙的權(quán)利。戶籍制度改革是農(nóng)村剩余勞動(dòng)力順利轉(zhuǎn)移并實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的必要條件?，F(xiàn)行戶籍制度與上世紀(jì)比雖然已經(jīng)放開(kāi)了許多，但對(duì)于農(nóng)村勞動(dòng)力的自由遷移仍然存在一定阻礙。

中國(guó)在推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)過(guò)程中要深化戶籍改革，建立符合中國(guó)特色的戶籍制度。積極穩(wěn)妥地推進(jìn)建立城鄉(xiāng)一體、以居住就業(yè)地戶口登記制度為重點(diǎn)的戶籍制度改革。解決原先依附在戶籍制度上的城鄉(xiāng)不平等待遇。戶籍改革的近期目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)包括縣城(含縣級(jí)市、區(qū))在內(nèi)的區(qū)域內(nèi)人口自由遷移，借以促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的集中和城鎮(zhèn)建設(shè);改革的中期目標(biāo)是放開(kāi)現(xiàn)有中小城市的戶口管制;改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)或最終目標(biāo)是恢復(fù)公民在全國(guó)范圍內(nèi)的遷徙自由。

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