王璟怡，翟 瑋

(1.天津財經(jīng)大學(xué) 經(jīng)濟學(xué)院，天津 300222;2.天津財經(jīng)大學(xué) 國際教育學(xué)院，天津 300222)

全球性金融危機的演進和爆發(fā)表明，監(jiān)管需要一個新的方向，將對宏觀經(jīng)濟風(fēng)險的識別和機構(gòu)監(jiān)管聯(lián)系在一起，并最終提供一種手段，控制信貸對經(jīng)濟過度的投放。因而，作為保障金融穩(wěn)定、限制系統(tǒng)性風(fēng)險的監(jiān)管政策，宏觀審慎監(jiān)管成為各國金融監(jiān)管改革的主要著力點［1］。我國是世界上最大的發(fā)展中國家，經(jīng)濟總量、市場容量等在國際上都占據(jù)重要地位，隨著國內(nèi)金融改革的深入開展，利率市場化的逐步推進對于金融穩(wěn)定的訴求越來越高，因此，需要結(jié)合我國金融發(fā)展的實際情況，加強宏觀審慎監(jiān)管，維護金融穩(wěn)定、保障金融安全。

“十二五”期間，隨著我國金融綜合經(jīng)營趨勢的發(fā)展，對于金融系統(tǒng)穩(wěn)定性的保障提出了更大的要求，尤其是在后危機時期，我國在完善金融監(jiān)管體系的過程中，都對宏觀審慎監(jiān)管的理念給予更多的關(guān)注和應(yīng)用。

一、我國宏觀審慎監(jiān)管的發(fā)展概況

金融危機之后，我國的金融業(yè)也在積極地探索并實踐宏觀審慎監(jiān)管的理念，并在與中國的金融發(fā)展和監(jiān)管歷史相結(jié)合的基礎(chǔ)上，發(fā)展適合我國國情的宏觀審慎監(jiān)管方式。

從表1可以看出，隨著我國的金融體系逐漸融入世界，我國的金融監(jiān)管機構(gòu)在充分吸收國際監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)精華的基礎(chǔ)上，對我國的金融監(jiān)管進行了補充和完善，在與國際接軌的同時，逐步提高我國金融系統(tǒng)的穩(wěn)定性。

表1 我國宏觀審慎監(jiān)管實踐

二、我國宏觀審慎監(jiān)管框架構(gòu)建中關(guān)注的焦點

1.政策的管理性——監(jiān)管機構(gòu)的安排

實踐表明，宏觀審慎管理或者自我管理并不能消除潛在的危機，甚至可能加劇系統(tǒng)性危機，一旦危機爆發(fā)，即使逆周期儲備等的要求都會對控制危機蔓延有幫助，但是不能完全奏效，況且這樣的緩解方式是違背市場壓力的，所以中央銀行的流動性注入是應(yīng)對危機的基本工具，或者說市場主要依靠貨幣工具來緩解金融波動，這就意味著在管理宏觀審慎金融穩(wěn)定方面，中央銀行必定 (或者至少)是主要參與者。我國的中央銀行擁有長期的金融監(jiān)管實踐，目前也在對金融機構(gòu)實施差別準(zhǔn)備金率的管理，但同時資本充足率、杠桿率、動態(tài)撥備監(jiān)管指引都是由銀監(jiān)會制定并對商業(yè)銀行實施監(jiān)管的，即央行和銀監(jiān)會都在行使宏觀審慎監(jiān)管的職能，但是對于宏觀審慎政策的最終責(zé)任主體，沒有清晰的界定。

2.政策的靈活性——規(guī)則與自由裁量

我國的金融監(jiān)管大多是基于規(guī)則的制度，而且整套規(guī)則是透明的，但是事實上，對于監(jiān)管規(guī)則的設(shè)計很難，規(guī)則一旦出臺在短時間內(nèi)也不宜頻繁變動，隨著市場的發(fā)展和變遷，這些規(guī)則可能被孤立，甚至可能因為過時而成為運行風(fēng)險，因而對于一些工具，政策制定者需要保留酌情調(diào)整的宏觀審慎政策的立場。而且就宏觀審慎監(jiān)管的性質(zhì)而言，它是基于監(jiān)管者的判斷力的，政策執(zhí)行者需要將其對風(fēng)險的識別和判斷植入到宏觀審慎工具使用中，因此又是需要自由裁量的，因而我國在構(gòu)建宏觀審慎政策框架的過程中，需要靈活掌握，對于存款準(zhǔn)備金率、逆周期動態(tài)撥備以及系統(tǒng)重要性資本附加，在推行的過程中都需要考慮以規(guī)則為基礎(chǔ)進行必要的調(diào)整。

3.政策的持續(xù)性——固定與跨期政策

除了需要即時有效的工具，宏觀審慎政策也需要跨期的工具，才能應(yīng)對系統(tǒng)性風(fēng)險不斷累積的隱患，因而宏觀審慎政策需要考慮在經(jīng)濟周期的不同階段調(diào)整工具的使用，讓金融機構(gòu)在經(jīng)濟繁榮時期實現(xiàn)更多的儲備，在受到外部沖擊的時候能夠有緩沖資本，這種方法能夠?qū)⑽⒂^審慎存款保險基金的目標(biāo)，和宏觀審慎保持蕭條期信貸創(chuàng)造的目標(biāo)結(jié)合在一起，能夠更加有效地熨平周期波動的影響。

4.政策的有效性——對于宏觀審慎政策效果的質(zhì)疑

我國加強宏觀審慎政策推進的另一個挑戰(zhàn)，來自具體的宏觀審慎政策工具的收益，即降低金融危機的嚴(yán)重性和可能性，這是長期的，且不容易被衡量。但是如果實施宏觀審慎政策，可能立即對金融行業(yè)的利潤產(chǎn)生非常明顯的不利影響，進而可能影響企業(yè)和個人獲得金融服務(wù)的便利性和成本，因而可能出現(xiàn)宏觀審慎政策的實施成本比獲取收益更加顯而易見的情況，這樣后續(xù)的政策就很難推行。

5.政策的關(guān)聯(lián)性——與其他政策的協(xié)調(diào)

宏觀審慎監(jiān)管的一個特殊作用體現(xiàn)在大型且異質(zhì)的貨幣區(qū)域中，我們國家幅員遼闊，東中西部經(jīng)濟發(fā)展不均衡，因而統(tǒng)一的貨幣政策是不可能滿足不同地區(qū)的經(jīng)濟需求，對于有的地區(qū)顯得寬松，對于有的地區(qū)顯得緊縮，增加了外部的失衡。雖然宏觀審慎監(jiān)管不能彌補財政和經(jīng)濟政策的不足，但是它能通過提高信用成本和供應(yīng)等被認(rèn)為是從緊的貨幣條件，避免貨幣領(lǐng)域信貸周期的嚴(yán)重偏離。在一定程度上，宏觀審慎與利率工具甚至可以作為替代工具。貨幣政策通過銀行體系運行，例如影響信用和存款創(chuàng)造的條件。宏觀審慎工具用于影響這些條件，因而如果利率工具不合適，宏觀審慎工具潛在地適合針對價格穩(wěn)定。因此，我國在加強宏觀審慎監(jiān)管的過程中，需要與其他宏觀政策領(lǐng)域之間進行協(xié)調(diào)。

三、宏觀審慎監(jiān)管國際經(jīng)驗及其借鑒

宏觀審慎監(jiān)管雖然提出的時間不長，但是各國都在力所能及的范圍內(nèi)對此進行嘗試和推動，所取得的實踐經(jīng)驗也是可圈可點，為我國宏觀審慎政策的推進提供了良好的借鑒。

1.國際宏觀審慎監(jiān)管實踐

(1)逆周期監(jiān)管工具的使用——西班牙的貸款損失準(zhǔn)備金制度

西班牙實施貸款損失準(zhǔn)備金制度超過十年的時間了，在之前的相關(guān)文獻(xiàn)中，它也被稱之為動態(tài)的、統(tǒng)計的或反周期的，作為一個典型的宏觀審慎工具，貸款損失準(zhǔn)備金機制通過對信貸損失和銀行貸款組合的早期檢測，在經(jīng)濟繁榮的時期要求銀行建設(shè)貸款緩沖區(qū)，以供其在經(jīng)濟衰退時期使用，該機制通過發(fā)出信貸風(fēng)險和信貸損失積聚的信號，為監(jiān)管者做出一個早期的預(yù)警系統(tǒng)?？梢钥隙ǖ氖?，在這項機制運行的過程中，由于其逆周期的性質(zhì)，加強了每家個體銀行和整個銀行系統(tǒng)的經(jīng)營彈性，而該系統(tǒng)的透明性、以規(guī)則為基礎(chǔ)，能夠有效地加強對信息的強制披露。實踐表明，對于危機中的西班牙銀行業(yè)，該機制有一定的效果［2］。

但是，貸款損失準(zhǔn)備金機制不是萬能的，并不能保證完全應(yīng)付經(jīng)濟不景氣時期的所有信貸虧損，而且它只是宏觀審慎工具中的一項，主要用于支付根據(jù)銀行資產(chǎn)負(fù)債表的貸款建立起來的信用風(fēng)險。西班牙的實踐表明，即使他們可能會增加借貸成本，但是對于控制信貸周期用處有限，所以政策制定者應(yīng)當(dāng)主要關(guān)注適當(dāng)?shù)呢泿藕拓斦呓M合，共同應(yīng)對經(jīng)濟金融系統(tǒng)中的問題。

(2)宏觀審慎管理當(dāng)局的安排——發(fā)達(dá)經(jīng)濟體的金融監(jiān)管改革實踐

金融危機之后，認(rèn)識到既有監(jiān)管體系的不足之處，英美等發(fā)達(dá)經(jīng)濟體都對區(qū)域內(nèi)的金融監(jiān)管進行了深入的變革，紛紛在原有微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，提出宏觀審慎監(jiān)管的舉措。各國、各地區(qū)的宏觀審慎監(jiān)管框架逐步形成 (如表2所示)。

表2 歐盟、美國、英國的宏觀審慎監(jiān)管機構(gòu)

資料來源:Kern和 Sarah［3］ 等 (2012)，F(xiàn)SOC，ESRB，Bank of England。

美國《多德－弗蘭克法案》中建議成立了專門負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(FSOC)，賦予金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險的職能。相比歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會，F(xiàn)SOC從制度上更加獨立于中央銀行。這樣的安排，能夠使其更加從宏觀的角度來考慮金融穩(wěn)定的機制。

美國的金融監(jiān)管改革更多的是提出了“無縫監(jiān)管”的理念，但是具體的操作細(xì)節(jié)并不明確。相比之下，英國的金融監(jiān)管改革走得更深入。英國專門負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的是金融政策委員會 (FPC)，該委員會分析英國金融體系中過度信用增長和系統(tǒng)性風(fēng)險，F(xiàn)PC做出決策之后，由 (微觀)審慎管理當(dāng)局 (PRA)來實行監(jiān)管行動，宏觀審慎和微觀審慎監(jiān)管有效地結(jié)合在一起，共同維護金融穩(wěn)定，這也是金融監(jiān)管改革的一個重要基礎(chǔ)。

而歐盟的金融監(jiān)管變革則是在區(qū)域協(xié)調(diào)與合作的方面，具有重大的實踐意義。歐洲系統(tǒng)性風(fēng)險委員會于2011年1月1日建立，該委員會主要就是在聯(lián)盟的層面為宏觀審慎風(fēng)險提供預(yù)警，并促進宏觀審慎工具的應(yīng)用，不論銀行東道國的情況，所有銀行進行的活動都將執(zhí)行同樣的宏觀審慎工具或指標(biāo)，在一定程度上促進各主權(quán)國家的溝通與協(xié)調(diào)，成為聯(lián)合監(jiān)管的典范。

2.國際實踐對我國宏觀審慎監(jiān)管的啟示

(1)宏觀審慎與微觀審慎同等重要

宏觀審慎與微觀審慎屬于審慎監(jiān)管的兩個支柱，互為表里，缺一不可。宏觀審慎監(jiān)管政策的效果明顯與否，要看其從微觀角度掌握信息的足夠程度;微觀審慎監(jiān)管政策的效果也依賴于宏觀角度的識別和預(yù)警［4］。

微觀與宏觀審慎監(jiān)管者的合作在兩個維度上，即合作與協(xié)調(diào)。在合作的維度上，通常微觀審慎監(jiān)管負(fù)責(zé)收集數(shù)據(jù)并保持與金融機構(gòu)的聯(lián)系，微觀審慎監(jiān)管者識別每家機構(gòu)的風(fēng)險，保證審慎政策的執(zhí)行問題;宏觀審慎監(jiān)管者也收集并分析數(shù)據(jù)，但是從系統(tǒng)范圍的視角。由于宏觀審慎監(jiān)管不能直接控制微觀審慎監(jiān)管工具，所以宏觀審慎監(jiān)管主要通過政策建議和風(fēng)險警告來實現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)。在協(xié)調(diào)的維度上，主要是宏微觀之間可能存在潛在的沖突。如果宏觀審慎監(jiān)管希望放松信貸條件作為逆周期措施，但是微觀審慎監(jiān)管關(guān)心信貸組合的質(zhì)量影響機構(gòu)的穩(wěn)健;或者微觀審慎監(jiān)管可能希望提高資本標(biāo)準(zhǔn)保證個體機構(gòu)在壓力環(huán)境下的承受能力，但是宏觀審慎監(jiān)管可能關(guān)心惜貸的風(fēng)險。在很多情況下，最終的結(jié)果是由微觀審慎監(jiān)管方來決定，這將潛在地限制宏觀審慎監(jiān)管的有效性。

(2)與其他政策工具的協(xié)調(diào)一致是宏觀審慎政策有效性的重要基礎(chǔ)

理論和各國的監(jiān)管實踐都說明，宏觀審慎政策并不能涵蓋所有保障金融體系穩(wěn)定制度和工具［5］。在有關(guān)宏觀審慎政策工具的討論中，西班牙的貸款損失準(zhǔn)備金制度經(jīng)常被提及。雖然，西班牙當(dāng)局的這種突破性政策使用是值得贊揚的，但是西班牙銀行系統(tǒng)目前的狀態(tài)似乎說明，純粹依靠宏觀審慎工具來應(yīng)對資產(chǎn)價格泡沫，還是有困難的。到目前為止，還沒有僅僅使用宏觀審慎工具就能避免金融危機的良好記錄，那么政策制定者就需要認(rèn)識到，宏觀審慎政策、貨幣政策和財政政策，所有這些政策都是部分重疊的，因而有必要利用一切可以利用的資源，共同來維護整體金融穩(wěn)定。

(3)宏觀審慎監(jiān)管跨境視角的重要性

世界經(jīng)濟真正需要的是一個不同類型、不同背景的金融機構(gòu)之間的公平競爭的平臺，由于不同國家、不同類型的金融機構(gòu)在同一個平臺上發(fā)展和競爭，就需要一個具有普遍適用的統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)對金融服務(wù)進行監(jiān)管，但需要說明的是，這個全球的宏觀審慎監(jiān)管框架需要有足夠的靈活性，使監(jiān)管部門可以考慮區(qū)域和功能的異質(zhì)性，能夠在金融管理的規(guī)則和自由裁量之間采取適當(dāng)?shù)钠胶?。另外從跨境的角度，還需要重視流動性的問題。中央銀行要加強對流動性的監(jiān)管，必要的時候還要提供流動性，以遏制跨境溢出。所以就全球流動性的問題，不僅需要國內(nèi)金融監(jiān)管部門的努力，也需要全球金融監(jiān)管的合作。在國際合作方面，許多央行之間簽訂雙邊貨幣互換協(xié)議，如美聯(lián)儲、歐洲中央銀行等，在全球金融危機的初始階段，有助于遏制跨境溢出。

四、完善我國宏觀審慎監(jiān)管框架的建議

為了更好地防范我國未來金融發(fā)展中可能出現(xiàn)的風(fēng)險和潛在的危機，我國應(yīng)當(dāng)在既有微觀審慎監(jiān)管的基礎(chǔ)上，不斷完善宏觀審慎監(jiān)管［6］。加強監(jiān)管機構(gòu)之間、監(jiān)管機構(gòu)與宏觀調(diào)控機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)，共同維護我國的金融穩(wěn)定，保障我國的金融安全。

1.明確宏觀審慎監(jiān)管目標(biāo)，構(gòu)建宏觀審慎政策框架

任何政策的制定和執(zhí)行，都需要明確的目標(biāo)和清晰的框架，否則政策難以有效作用于經(jīng)濟。宏觀審慎監(jiān)管的基本目的，就是保護經(jīng)濟體免受金融不穩(wěn)定的負(fù)面影響，保持金融服務(wù)為實體經(jīng)濟發(fā)展服務(wù)的本質(zhì)，在此目標(biāo)的基礎(chǔ)上，構(gòu)建我國的宏觀審慎政策框架 (如圖1所示)。

圖1 宏觀審慎政策的基本框架

在我國未來不斷完善的宏觀審慎政策框架中，要明確規(guī)劃責(zé)任主體，清晰界定政策工具，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)構(gòu)建，保障達(dá)到政策目標(biāo)。

2.宏觀審慎監(jiān)管與微觀審慎工具有效對接

宏觀審慎與微觀審慎是審慎監(jiān)管的兩個不同視角，兩項監(jiān)管之間需要互相作用、形成合力。因為一方面宏觀審慎監(jiān)管政策的制定、工具的使用，都需要微觀審慎監(jiān)管當(dāng)局為其提供金融機構(gòu)的一手資料;另一方面，微觀審慎監(jiān)管政策工具施行多年，有一定的監(jiān)管基礎(chǔ)，在此之上進行宏觀審慎監(jiān)管，有利于降低監(jiān)管成本，同時也能形成協(xié)同效應(yīng)。

如圖 2所示，在借鑒 British Bankers’Association［7］對英國監(jiān)管設(shè)想的基礎(chǔ)上，為實現(xiàn)我國金融宏觀審慎與微觀審慎監(jiān)管的協(xié)同效應(yīng)，應(yīng)當(dāng)在充分收集信息，宏觀審慎政策的制定、工具的設(shè)計，必須首先對金融體系的整體系統(tǒng)性風(fēng)險進行評估。為了保證評估的及時有效，政策制定者需要大量的信息評估金融部門作為一個整體所有的系統(tǒng)性風(fēng)險的水平和分布。為了確保評估的真實有效，數(shù)據(jù)中心局需要收集金融機構(gòu)的風(fēng)險狀況、商業(yè)模式、每家機構(gòu)杠桿率水平、流動性狀況、與其他機構(gòu)之間的聯(lián)系，以及宏觀經(jīng)濟信息等。

圖2 宏微觀協(xié)調(diào)機制

另外，就是宏觀與微觀審慎監(jiān)管機構(gòu)之間需要必要的協(xié)調(diào)機制，包括信息共享機制、危機救助機制等等，因而在未來我國金融監(jiān)管的完善過程中，中央銀行與銀監(jiān)會之間監(jiān)管職責(zé)的協(xié)調(diào)與對接，銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會之間監(jiān)管信息的溝通與共享，是完善監(jiān)管的關(guān)鍵之所在。

3.加強宏觀審慎政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)

任何政策都有自身的局限性，宏觀審慎政策也一樣，并不是一切維護金融穩(wěn)定的制度的總和，貨幣政策作為傳統(tǒng)的宏觀經(jīng)濟政策，其目的是要消除宏觀經(jīng)濟中所有有關(guān)的負(fù)外部性，這其中也包含有消除宏觀金融的不穩(wěn)定性，所以，宏觀審慎政策、微觀審慎政策與貨幣政策需要協(xié)調(diào)使用，特別是金融周期與商業(yè)周期重疊、金融部門風(fēng)險與實體部門風(fēng)險重疊的時候，應(yīng)當(dāng)建立機制，以解決協(xié)調(diào)的挑戰(zhàn) (如圖3所示)，并限制任何潛在的政策沖突，達(dá)到維護經(jīng)濟穩(wěn)定的目的。

圖3 政策協(xié)調(diào)，共同維護金融穩(wěn)定

宏觀審慎監(jiān)管工具的收緊會引起銀行信貸的壓縮，貨幣政策工具的使用也會對商業(yè)銀行的信貸行為產(chǎn)生影響，因而面對復(fù)雜的經(jīng)濟環(huán)境時，需要估測不同工具對于市場的影響，清楚分析外部沖擊的性質(zhì)和程度，貨幣政策在制定和執(zhí)行的過程中，適當(dāng)考慮金融不穩(wěn)定和系統(tǒng)性風(fēng)險，再選擇合適的工具和指標(biāo)對風(fēng)險和市場進行控制;而宏觀審慎監(jiān)管工具選擇的過程中，也需充分考慮經(jīng)濟周期等環(huán)境因素，避免政策外溢影響到宏觀經(jīng)濟調(diào)控的整體效應(yīng)。

4.加強影子銀行系統(tǒng)的監(jiān)管

肇始于美國的金融危機也彰顯了影子銀行系統(tǒng)的潛在不穩(wěn)定性，雖然中國的影子銀行系統(tǒng)不同于美國，但是國內(nèi)的券商對其進行估算，我國影子銀行系統(tǒng)的規(guī)模在30萬億元左右，構(gòu)成我國金融不穩(wěn)定的隱患。對此，應(yīng)當(dāng)以中國人民銀行為首，構(gòu)建統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，敦促銀監(jiān)會、證監(jiān)會、保監(jiān)會聯(lián)合監(jiān)管，構(gòu)建一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)平臺，跟蹤各種來源的市場信息和統(tǒng)計數(shù)據(jù)，捕捉金融系統(tǒng)中可能導(dǎo)致風(fēng)險的創(chuàng)新和突變，注重觀測導(dǎo)致風(fēng)險生成的外部誘因，增強監(jiān)管手段的靈活性和適應(yīng)性，對不同的影子銀行實體，進行差別化的監(jiān)管，建立宏微觀的預(yù)警預(yù)控指標(biāo)系統(tǒng)和監(jiān)控系統(tǒng)，定期進行穩(wěn)定性分析和預(yù)測，發(fā)布相關(guān)的評估指數(shù)，向社會和相關(guān)部門提示風(fēng)險，規(guī)避系統(tǒng)性風(fēng)險的累積。

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