陳繼耿

國內(nèi)外的理論和實踐證明，內(nèi)部控制能起到防控風(fēng)險和有效監(jiān)督的作用。海關(guān)的內(nèi)控實踐也表明，內(nèi)控機制是優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管和服務(wù)的重要保證。但如何優(yōu)化內(nèi)控機制，合理配置人、財、物、科技等資源，有效控制內(nèi)控成本，提高海關(guān)執(zhí)法整體效能，以合理的行政成本達到最佳的風(fēng)險控制效果，這個課題目前仍未得到很好解決。監(jiān)察博弈是一種委托——代理模型，反映博弈局勢中一方具有控制和監(jiān)督另一方的權(quán)力優(yōu)勢。筆者從監(jiān)察博弈視角出發(fā)，對海關(guān)執(zhí)法內(nèi)控機制進行思考。

一、海關(guān)執(zhí)法內(nèi)控機制的監(jiān)察博弈分析

監(jiān)察博弈是一種委托——代理的非合作博弈模型，主要應(yīng)用于犯罪預(yù)防和工人激勵。

（一）監(jiān)察博弈模型

假設(shè)代理人為委托人工作，其工作態(tài)度有兩個策略可供選擇：工作（W）與偷懶（S）。倘若工作將使代理人花費g，并理所當(dāng)然地獲得委托人付給他的工資w（w＞g）。

委托人在監(jiān)督方面也有兩個可供選擇的策略：監(jiān)察（I）與不監(jiān)察（NI）。如果委托人監(jiān)察需要費用h，以此為代價換得代理人是否偷懶的信息。一旦發(fā)現(xiàn)代理人偷懶，則扣除工資作為懲罰，若代理人努力工作而不偷懶，則將為委托人增加價值v的財產(chǎn)。監(jiān)察博弈模型如表1所示：

表1 監(jiān)察博弈模型

在監(jiān)察博弈中沒有純策略①純策略，簡單理解就是固定選擇某種策略。的納什均衡②納什均衡（Nash Equilibrium），是指在一組策略組合中，所有的參與人面臨同樣的一種情況，當(dāng)其他人不改變策略時，他此時的策略是最好的。。當(dāng)委托人不監(jiān)察時，代理人偷懶是其利益最大化的選擇，這時候又要求委托人選擇監(jiān)察；當(dāng)委托人選擇監(jiān)察，則代理人工作是明智的選擇，這就意味著委托人不監(jiān)察更好。因此，委托人在均衡中必須采用隨機化的一種混合策略③混合策略，與純策略相對，是參與人以一定的概率選擇決策方式。。同理，代理人的策略也必須隨機化。

（二）海關(guān)監(jiān)察博弈模型

海關(guān)是國家行政機關(guān)，海關(guān)與其工作人員可以看作是委托——代理關(guān)系，因此可以建立一個監(jiān)察博弈模型來分析海關(guān)與其工作人員的關(guān)系。

假設(shè)現(xiàn)場關(guān)員遵章作業(yè)的正常收益為w，主要是指工資和福利待遇；現(xiàn)場關(guān)員違章作業(yè)沒有被查處時獲得的額外效用為w2，主要為獲取非法所得；被查處的懲罰為w1，主要包括經(jīng)濟、精神以及發(fā)展前途方面的懲罰，當(dāng)然非法所得也將被沒收；海關(guān)為國家增加的正常收益為v；海關(guān)付出的監(jiān)督成本（包括人員和資源的投入，以及由此導(dǎo)致人際關(guān)系緊張、部門間和諧度下降等）為h；由于現(xiàn)場關(guān)員違章作業(yè)并成功逃脫海關(guān)監(jiān)察而對海關(guān)產(chǎn)生的負面效用為⊿2；因為海關(guān)查處內(nèi)部違章作業(yè)而產(chǎn)生內(nèi)部震懾作用和社會正面影響的效用為⊿1。假設(shè)現(xiàn)場關(guān)員違章作業(yè)的概率為x（0＜x＜1），海關(guān)系統(tǒng)監(jiān)察的概率為y（0＜y＜1），則海關(guān)與現(xiàn)場關(guān)員的監(jiān)察博弈模型如表2：

表2 海關(guān)監(jiān)察博弈模型

（三）海關(guān)監(jiān)察部門和關(guān)員在博弈中的策略分析

當(dāng)現(xiàn)場關(guān)員都是遵章作業(yè)的時候，海關(guān)選擇不監(jiān)察，這是右下角（遵章作業(yè)，不監(jiān)察）的策略組合；現(xiàn)場關(guān)員發(fā)現(xiàn)海關(guān)不監(jiān)察的時候，由于有非法收益w2的誘惑，部分關(guān)員逐漸開始違章作業(yè)，博弈策略組合由右下角向右上角（違章作業(yè)，不監(jiān)察）轉(zhuǎn)移；當(dāng)現(xiàn)場關(guān)員違章作業(yè)越來越嚴重的時候，國家蒙受巨大損失，海關(guān)作為國家執(zhí)法機構(gòu)，需要開始加大監(jiān)察力度，博弈策略組合由右上角向左上角（違章作業(yè)，監(jiān)察）轉(zhuǎn)移；現(xiàn)場關(guān)員發(fā)現(xiàn)海關(guān)選擇監(jiān)察策略時，又開始遵章作業(yè)，策略組合從左上角向左下角（遵章作業(yè)，監(jiān)察）轉(zhuǎn)移。在理想模型下，博弈策略組合的變化呈逆時針變化。

由此可以得到結(jié)論：海關(guān)內(nèi)控的監(jiān)察博弈屬于動態(tài)的重復(fù)博弈，不存在純策略納什均衡。

同時，博弈的信息結(jié)構(gòu)為不對稱信息博弈，具有不完全信息的參與人是海關(guān)方面。這是因為海關(guān)通常會加大內(nèi)控監(jiān)察工作的宣傳力度，因此現(xiàn)場關(guān)員比較了解監(jiān)察部門的信息，包括監(jiān)察內(nèi)控的措施和處罰力度等。相反，監(jiān)察部門對現(xiàn)場關(guān)員信息的了解是缺乏的。主要原因有：一是信息的獲取需要成本，要掌握海關(guān)內(nèi)部工作情況必須花費大量的人力、物力和財力；二是腐敗分子刻意隱瞞違法犯罪的行為，給監(jiān)察內(nèi)控機構(gòu)獲取正確信息增加了難度；三是監(jiān)察內(nèi)控的手段尚未達到真正的 “耳聰目明”。

（四）四種策略組合發(fā)生的歷史實踐

四種策略組合的博弈模型，在中國海關(guān)發(fā)展過程都曾經(jīng)發(fā)生過。

第一階段，建國之后一直到改革開放前為 “遵章作業(yè)，不監(jiān)察”。此時人心淳樸，而且國家對外貿(mào)易量很小，海關(guān)的權(quán)力并不大，現(xiàn)場關(guān)員想以權(quán)謀私也不太可能，因此在這個階段中，現(xiàn)場關(guān)員遵章作業(yè)，海關(guān)系統(tǒng)不監(jiān)察，這是博弈中最理想的狀態(tài)，但這種狀態(tài)極不穩(wěn)定，一旦外界條件有所改變，其均衡態(tài)勢立即被打破。

第二階段，改革開放到上世紀90年代為 “違章作業(yè)，不監(jiān)察”。隨著改革開放的逐漸深入，國家外貿(mào)經(jīng)濟飛速發(fā)展，海關(guān)的作用越來越大，海關(guān)人員的權(quán)力越來越大，貪污腐敗的腐朽思想也隨之產(chǎn)生，部分現(xiàn)場關(guān)員抵御不住利益的誘惑，開始違章作業(yè)，而此時海關(guān)系統(tǒng)監(jiān)察力度不大，導(dǎo)致海關(guān)系統(tǒng)走私放私的現(xiàn)象日趨嚴重，這是中國海關(guān)歷史上最為腐敗的時期，也是中國海關(guān)形象最差的時候。

第三階段，從1997年開始至新世紀初為 “違章作業(yè)，監(jiān)察”。以湛江海關(guān)案和廈門遠華案為標志，海關(guān)系統(tǒng)加大監(jiān)察力度，查處了多宗大案要案，一大批海關(guān)中高層領(lǐng)導(dǎo)干部紛紛落馬，在海關(guān)內(nèi)形成強烈的震懾作用，在社會上也起到很大的正面影響。應(yīng)該說，從這個時候開始，海關(guān)開始重塑形象，海關(guān)的執(zhí)法水平也不斷發(fā)展。

第四階段，新世紀初至今為 “遵章作業(yè)，監(jiān)察”。目前，海關(guān)系統(tǒng)的廉政程度有了很大的提高，雖然違章作業(yè)情事還時有發(fā)生，但絕大部分現(xiàn)場關(guān)員都是遵章作業(yè)。

從海關(guān)反腐敗的進程上來看，內(nèi)控力度經(jīng)歷了從小到大的過程，從過松逐漸變嚴，目前在一些環(huán)節(jié)和過程已經(jīng)有些過嚴的傾向，但力度仍然在繼續(xù)加大。

二、監(jiān)察博弈視角下的海關(guān)內(nèi)控機制困境分析

海關(guān)的內(nèi)控工作，為提升海關(guān)管理水平，規(guī)范業(yè)務(wù)運行，遏制執(zhí)法腐敗，做出了積極貢獻。但海關(guān)目前仍然存在多頭管理、職能重復(fù)，思路不清、監(jiān)控不準，配合不緊，外行監(jiān)督內(nèi)行等諸多問題，這些問題既造成人力、物力的浪費，也使防控風(fēng)險的有效性大打折扣，甚至還導(dǎo)致業(yè)務(wù)現(xiàn)場人員產(chǎn)生干多錯多的思想而消極怠工，從而降低了對外監(jiān)管的效率。本文基于監(jiān)察博弈從源頭分析海關(guān)內(nèi)控工作問題的成因。

（一）非合作博弈關(guān)系導(dǎo)致現(xiàn)場關(guān)員對內(nèi)控工作存在抵制心理

監(jiān)察博弈模型是一個嚴格的非合作博弈模型，從而導(dǎo)致博弈雙方的對立關(guān)系，也使現(xiàn)場關(guān)員對內(nèi)控工作產(chǎn)生不支持甚至抵制的心理。因此，對內(nèi)控工作的認同感和支持力度最高的是內(nèi)控管理部門，其次是職能管理部門，最低的是現(xiàn)場業(yè)務(wù)部門。而在現(xiàn)場業(yè)務(wù)部門中，審單、通關(guān)、統(tǒng)計、關(guān)稅等單證數(shù)據(jù)管理較多的部門認同度最低，目前主要是專門內(nèi)控部門在推動內(nèi)控工作，其他部門僅僅滿足于應(yīng)付內(nèi)控部門布置的規(guī)定動作，根據(jù)自身實際開展內(nèi)控的自選動作并不多。

當(dāng)前海關(guān)內(nèi)控管理工作，在幾乎所有的業(yè)務(wù)流程設(shè)定了多個風(fēng)險環(huán)節(jié)和內(nèi)控節(jié)點，對操作崗位和人員進行監(jiān)控，但是同時，現(xiàn)場人員為了避免觸發(fā)預(yù)警監(jiān)視程序，可能需要作一些形式上的操作，這就增加了現(xiàn)場的工作量，另外現(xiàn)場科室需要定時報送內(nèi)控的規(guī)定項目，這些項目主要由專門內(nèi)控部門設(shè)置，從業(yè)務(wù)的角度上看，內(nèi)控部門未必十分熟悉現(xiàn)場的各項操作流程，因此就出現(xiàn)了很多針對性不強的項目，加重了業(yè)務(wù)現(xiàn)場的負擔(dān)。

（二）博弈信息結(jié)構(gòu)的不對稱性為腐敗瀆職行為提供條件

從上文分析可知，海關(guān)內(nèi)控監(jiān)察博弈的信息結(jié)構(gòu)屬于不對稱信息博弈，海關(guān)系統(tǒng)及其監(jiān)察內(nèi)控部門屬于具有不完全信息的參與人。

海關(guān)監(jiān)察博弈的信息不對稱性，一方面監(jiān)察內(nèi)控部門難以發(fā)現(xiàn)腐敗瀆職行為，為腐敗瀆職行為提供條件，另一方面監(jiān)察內(nèi)控部門始終對現(xiàn)場關(guān)員存有戒心，認為受控人員懷有權(quán)力腐敗動機的先驗認識，無意中提高了博弈的成本。

目前，海關(guān)內(nèi)控信息的獲取主要依靠科技手段。當(dāng)前海關(guān)專門內(nèi)控平臺——HL2008應(yīng)用面廣，2011年的普及率達到21.9%，人均使用率23.5次/月，成效很顯著，發(fā)現(xiàn)異常數(shù)據(jù)，核查問題，補稅追稅，處理內(nèi)部人員也很多。但是，系統(tǒng)使用的含金量還有待提高。比如核查的問題里面，執(zhí)法情況正常的占據(jù)絕大多數(shù)。批評教育或組織處理達到5860人次，卻僅有10人受到紀律處分，可以看出發(fā)現(xiàn)的問題大都比較輕微。取得的成效大多是完善制度、移交線索等含金量較低的情況，雖然也有追補稅的成效，但事實上此類問題一般在各業(yè)務(wù)系統(tǒng)都能發(fā)現(xiàn)。

同時，系統(tǒng)主要應(yīng)用于處置核查問題，未能分析查找深層次原因，通過制定和完善規(guī)章制度，從根本上解決制度機制問題。

（三）內(nèi)控的成本效益關(guān)系導(dǎo)致難以把握內(nèi)控與監(jiān)管的最佳結(jié)合點

內(nèi)部控制的成本包括兩方面：一是內(nèi)部控制自身的成本，內(nèi)部控制是新增的制度，其建立和實施需要耗費一定的人力、物力和財力；二是內(nèi)部控制實施過程中的機會成本，內(nèi)部控制的制衡性容易導(dǎo)致限制和約束過多而抑制行政效率。

海關(guān)內(nèi)控的目標不僅是廉潔度，而且還應(yīng)考慮監(jiān)管的有效性。適度的控制和監(jiān)督，對提高受控人員的工作效率很有幫助，但不是無限度的，當(dāng)內(nèi)控的投入以及過程的成本高于產(chǎn)出的效用，此時的內(nèi)控只能是適得其反的，不僅不能提高工作效率，而且還挫傷受控人員的工作積極性，反而影響對外監(jiān)管的效果。

而且，各種業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的內(nèi)控力度并不均勻，通關(guān)、審單和關(guān)稅等環(huán)節(jié)，由于報關(guān)單數(shù)據(jù)比較完備，內(nèi)控系統(tǒng)經(jīng)常能夠發(fā)現(xiàn)異常，但這些異常大多并非真正的問題，通關(guān)現(xiàn)場人員為了應(yīng)付各種核查而不堪重負。查驗和稽查等監(jiān)管風(fēng)險較為突出的外勤作業(yè)環(huán)節(jié)，由于游離于數(shù)據(jù)系統(tǒng)外，內(nèi)控的有效性不足，內(nèi)控的力度也偏弱。因此，如何提高內(nèi)控的效益，既保持執(zhí)法廉潔，又加強監(jiān)管，是當(dāng)前海關(guān)內(nèi)控工作面臨的一大難題。

監(jiān)察博弈的分析說明，內(nèi)控機制的有效安排取決于監(jiān)察概率、處罰程度和現(xiàn)場人員的監(jiān)管效用。對違章行為的打擊力度可以認為是監(jiān)察概率與處罰程度的乘積，這個乘積應(yīng)該保持在一定的范圍內(nèi)，乘積過低表明打擊不力，人員的執(zhí)法和廉政風(fēng)險必然升高；乘積過高則表明內(nèi)控投入過大，既浪費人力物力，甚至還挫傷現(xiàn)場關(guān)員的積極性，從而導(dǎo)致海關(guān)對進出口的監(jiān)管不力。也就是說，有效合理的內(nèi)控機制實際上是查處概率和處罰程度的協(xié)調(diào)。

但是實際上海關(guān)執(zhí)法內(nèi)控監(jiān)察博弈支付函數(shù)的計算極其復(fù)雜，一方面是監(jiān)察概率、處罰程度和現(xiàn)場人員的監(jiān)管效用等參數(shù)難以量化，另一方面是監(jiān)察環(huán)境不斷變化而且人為干預(yù)影響顯著，這就導(dǎo)致了風(fēng)險內(nèi)控力度的最優(yōu)點難以計算。

（四）“經(jīng)濟人”假設(shè)導(dǎo)致內(nèi)控強調(diào)剛性手段而缺乏柔性手段

管理學(xué)對人性假設(shè)的理論包括 “經(jīng)濟人”、“社會人”、“自我實現(xiàn)人”和 “復(fù)雜人”等四種觀點?！敖?jīng)濟人”假設(shè) “人的本性是懶惰的，必須加以鞭策；人的行為動機是為了最大限度地滿足自我的經(jīng)濟利益，工作只是為了獲得經(jīng)濟報酬?！雹袤们骸豆残姓W(xué)（第三版）》，復(fù)旦大學(xué)出版社2008年版，第149-152頁。對應(yīng)的管理理論為 “X”理論，認為大多數(shù)人都不能克制感情，難以做到自我約束，自我激勵。

當(dāng)前海關(guān)內(nèi)控工作之中，側(cè)重于采用制度和計算機系統(tǒng)等技術(shù)性要素，這些要素都屬于剛性手段，而缺少運用柔性手段樹立起廣大執(zhí)法人員的自我控制與約束力，沒有剛?cè)岵匕讶?、制度和操作系統(tǒng)等手段有機結(jié)合。制度的執(zhí)行者是人，因此內(nèi)控的最終落腳點必然表現(xiàn)在人的行為上。剛性手段是基于把執(zhí)法關(guān)員的 “經(jīng)濟人”假設(shè)。很明顯，“經(jīng)濟人”假設(shè)和 “X”理論沒有設(shè)法理解人的不同需求選擇，所以難以做到有效監(jiān)控。

實際上應(yīng)該把執(zhí)法人員假設(shè)為 “社會人”和 “自我實現(xiàn)人”以及更進一步的 “復(fù)雜人”?！吧鐣恕奔僭O(shè)認為，人不是機器和動物，是有思想、有感情、有人格的，“金錢和物質(zhì)雖然能刺激其積極性，但是人的最大需求是社會需求，只有滿足他的社會需求時，工作的積極性才能得到充分的發(fā)揮。社會需求不僅僅包括物質(zhì)享受，更重要的、更具決定性意義的是良好的人際關(guān)系、和諧的群體氛圍。”②同上。由此可見，過于剛性的內(nèi)控機制，必將損害內(nèi)控對象的心理需求，進而損害系統(tǒng)的人際關(guān)系，破壞和諧的組織氛圍，導(dǎo)致工作效率下降等一系列問題。由于各自立場不同，內(nèi)控部門往往需要 “雞蛋里挑骨頭”，不放過任何風(fēng)險隱患，在工作中也多采用硬性手段；受控人員很多時候則認為內(nèi)控部門不熟悉業(yè)務(wù)，不了解實際情況，內(nèi)控是給他們制造難題，并沒有什么實際效果。

三、優(yōu)化海關(guān)內(nèi)控機制的思路和對策

“內(nèi)部控制產(chǎn)生的本源就是委托——代理問題，需要解決的核心問題就是信息不對稱（包括逆向選擇和道德風(fēng)險）?！雹鄢貒A：《內(nèi)部控制學(xué)》，北京大學(xué)出版社2010年版，第55頁。

上文博弈分析證明，站在海關(guān)的角度，最優(yōu)策略組合是（遵章作業(yè)，不監(jiān)督），但慘痛的歷史教訓(xùn)表明，失去監(jiān)督的執(zhí)法行為是不可能做到清正廉潔的。海關(guān)系統(tǒng)及其監(jiān)察部門只能選擇次優(yōu)策略組合（違章作業(yè)，監(jiān)督），但完全監(jiān)督是做不到的，也沒有必要。正確的做法是選擇合適的監(jiān)察概率y，在努力提高查處率的同時降低監(jiān)察成本h。

結(jié)合海關(guān)內(nèi)控機制在監(jiān)察博弈中的困境分析，可以得出優(yōu)化海關(guān)內(nèi)控機制的思路：從博弈環(huán)境著手，協(xié)調(diào)非合作博弈關(guān)系，解決博弈雙方的信息不對稱問題，提高博弈總收益。

具體來說，就是要將海關(guān)內(nèi)控工作由分散管理逐漸向系統(tǒng)全面的綜合治理轉(zhuǎn)變，形成系統(tǒng)建設(shè)、資源支持、制度保障和文化推進的合力，在內(nèi)控實施過程中強調(diào)系統(tǒng)關(guān)聯(lián)和綜合平衡，以系統(tǒng)和全局為著眼點，改變內(nèi)控部門之間割裂的缺陷，調(diào)和內(nèi)控部門與受控人員之間的矛盾，重點提高整體效用，通過整合資源、全面分析和綜合治理達到整體優(yōu)化的效果，建設(shè)一個具備系統(tǒng)全面、全過程和全員參與的海關(guān)內(nèi)控管理機制。

（一）注重行政心理建設(shè)，協(xié)調(diào)非合作博弈關(guān)系問題

建設(shè)良好的組織和個人行政心理，充分調(diào)動關(guān)員的積極性，增強內(nèi)控意識，自覺遵守制度，主動接受監(jiān)督，形成和諧的內(nèi)控氛圍，將內(nèi)控工作由被動應(yīng)付轉(zhuǎn)變到主動自覺，提高海關(guān)內(nèi)控的軟實力，從而實現(xiàn)海關(guān)特別是現(xiàn)場業(yè)務(wù)部門自我評價與控制。

1.建設(shè)優(yōu)秀海關(guān)文化，營造良好內(nèi)控環(huán)境。

內(nèi)控環(huán)境是內(nèi)部控制的基礎(chǔ)要素，直接影響著內(nèi)部控制的價值觀念、風(fēng)險偏好、組織形式和管理風(fēng)格。因此，優(yōu)化海關(guān)內(nèi)控機制，首先就是要營造良好的內(nèi)控環(huán)境。海關(guān)文化包括價值觀、社會責(zé)任感、風(fēng)險意識和法制意識等，在內(nèi)控機制中起關(guān)鍵性作用。因此，營造良好的內(nèi)控環(huán)境，關(guān)鍵在于塑造優(yōu)秀的海關(guān)文化。

一是探索海關(guān)內(nèi)控文化長效機制，將內(nèi)控建設(shè)視為廉政文化建設(shè)的一部分，納入到 “文化興關(guān)”活動中；二是在廣大關(guān)員中樹立正確的海關(guān)價值理念，弘揚 “忠誠公正、興關(guān)強國”的海關(guān)精神，樹立高度的海關(guān)職業(yè)倫理；三是結(jié)合廉政教育活動，以現(xiàn)場執(zhí)法人員為重點，開展行政倫理和從政道德教育，加強政治品質(zhì)和道德品行教育。

2.協(xié)調(diào)內(nèi)控產(chǎn)生的矛盾，提高內(nèi)控的心理認同度。

逐步建立內(nèi)控教育長效機制，增強廣大關(guān)員的內(nèi)控意識，樹立正確的內(nèi)控工作動機，由被動應(yīng)付轉(zhuǎn)變到主動控制，把思想統(tǒng)一到海關(guān)總署的內(nèi)控目標和決策部署上，力求使海關(guān)工作人員在作業(yè)的每一個環(huán)節(jié)、每一項業(yè)務(wù)都能自覺改進工作質(zhì)量、提高執(zhí)法效能，最大限度發(fā)揮內(nèi)控管理的作用。

對執(zhí)法部門和廣大關(guān)員，重在培養(yǎng)作為被監(jiān)督者的自覺意識，防止出現(xiàn)抵觸情緒，通過宣傳教育使他們認識到，實施內(nèi)控不是對被監(jiān)督者的不信任，更不是為了打擊現(xiàn)場執(zhí)法人員，而是對執(zhí)法人員的關(guān)心與愛護，嚴管才能厚愛，內(nèi)控工作將最終惠及被監(jiān)督者自身。

3.有效運用考評手段，加大內(nèi)控工作推動力度。

建立健全對內(nèi)控運行情況和結(jié)果的分析評估、糾錯問責(zé)和激勵機制。完善內(nèi)控機制考評制度，既要獎勵推動內(nèi)控工作的人員，又要建立在內(nèi)控工作中對違紀違法案件的自查獎勵制度，獎勵主動發(fā)現(xiàn)并堅決查處違紀違法案件的部門和個人。

（二）把握成本效益原則，提高海關(guān)博弈收益

“成本效益原則要求實施內(nèi)部控制應(yīng)當(dāng)權(quán)衡成本與預(yù)期效益，以適當(dāng)?shù)某杀緦崿F(xiàn)有效控制。成本效益原則有兩個要義：一是努力降低內(nèi)部控制的成本，即在保證內(nèi)部控制制度有效性的前提下，盡量精簡機構(gòu)和人員，改進控制方法和手段，減少過于繁瑣的程序和手續(xù)，避免重復(fù)勞動，提高工作效率，節(jié)約成本；二是合理確定內(nèi)部控制帶來的經(jīng)濟利益?！雹俜郊t星、池國華：《內(nèi)部控制》，東北財經(jīng)大學(xué)出版社2011年版，第29頁。

1.打造現(xiàn)場自控、職能監(jiān)控、專門監(jiān)督 “Y型結(jié)構(gòu)”體系。

基層海關(guān)的業(yè)務(wù)科室設(shè)立業(yè)務(wù)內(nèi)控崗，人員較多的主要業(yè)務(wù)科室如通關(guān)科和查驗科設(shè)立專職內(nèi)控崗位，人員較少的科室則設(shè)置兼職內(nèi)控崗位。在執(zhí)法一線上，逐漸將執(zhí)行控制節(jié)點融入到作業(yè)系統(tǒng)中，在執(zhí)法實施過程中實現(xiàn)內(nèi)控工作的直接性和實時性。職能部門業(yè)務(wù)監(jiān)控職能處室設(shè)置內(nèi)控部門，在自身管轄的業(yè)務(wù)范圍內(nèi)對基層科室進行監(jiān)控。職能監(jiān)控應(yīng)當(dāng)與本項業(yè)務(wù)的職能管理相結(jié)合，與下級該項業(yè)務(wù)的執(zhí)行控制相銜接。依托督察內(nèi)審、紀檢監(jiān)察等手段，對內(nèi)控運行整體情況進行的監(jiān)督和評估。

業(yè)務(wù)科室、職能處室、專門內(nèi)控部門三級監(jiān)控機制的關(guān)系成 “Y”型結(jié)構(gòu)，業(yè)務(wù)科室在下面，職能處室和專門內(nèi)控部門為兩翼，三級監(jiān)控部門聯(lián)動配合，形成內(nèi)控合力。

2.建立風(fēng)險管理、內(nèi)控工作雙輪驅(qū)動的 “雙螺旋結(jié)構(gòu)”模式。

針對海關(guān)的風(fēng)險部門和內(nèi)控部門配合力度不足的情況，黃埔海關(guān)首先提出 “雙輪驅(qū)動”風(fēng)險防控模式并付諸實踐，收到良好的效果。以風(fēng)險管理和監(jiān)察內(nèi)控實現(xiàn)了動態(tài)風(fēng)險防控與靜態(tài)制度落實 “兩手抓”。風(fēng)險管理側(cè)重執(zhí)法風(fēng)險，同時通過發(fā)現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險，防范執(zhí)法風(fēng)險向廉政風(fēng)險轉(zhuǎn)移，內(nèi)控工作側(cè)重廉政和管理風(fēng)險，同時通過查找廉政風(fēng)險發(fā)現(xiàn)執(zhí)法漏洞。兩者通過聯(lián)動配合，可以在保持內(nèi)控力量不變的同時，增強內(nèi)控的有效性。風(fēng)險管理與內(nèi)控工作相互交錯，相輔相成，形成 “雙螺旋”結(jié)構(gòu)。

3.構(gòu)筑統(tǒng)計分析、風(fēng)險管理、監(jiān)察內(nèi)控 “鏈式結(jié)構(gòu)”防線。

統(tǒng)計分析部門和風(fēng)險管理部門在海關(guān)內(nèi)部的定位比較特殊，既屬于業(yè)務(wù)部門，又屬于職能部門，為了避免目前的外行監(jiān)督內(nèi)行的局面，一定要充分發(fā)揮這兩個部門的作用，并且利用他們的日常工作，這樣才能使內(nèi)控做到既專業(yè)又不加重工作量。

統(tǒng)計分析部門每月都要分析本關(guān)區(qū)的業(yè)務(wù)情況，并進行監(jiān)控預(yù)測，因此最容易從宏觀上發(fā)現(xiàn)異常情況；風(fēng)險管理部門在日常的風(fēng)險分析和監(jiān)控，有利于從業(yè)務(wù)風(fēng)險發(fā)現(xiàn)廉政風(fēng)險；而監(jiān)察內(nèi)控部門則是內(nèi)控工作的主管部門。因此，這三個部門應(yīng)該形成可行的配合方法：統(tǒng)計分析從監(jiān)控預(yù)測中發(fā)現(xiàn)異常情況，轉(zhuǎn)交風(fēng)險管理查找業(yè)務(wù)風(fēng)險，再移交監(jiān)察內(nèi)控查找廉政風(fēng)險和制度漏洞。三個部門的配合成鏈式結(jié)構(gòu)。

4.打造風(fēng)險監(jiān)控-處置-反饋-整改 “環(huán)形結(jié)構(gòu)”閉合回路。

事件識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險反應(yīng)、風(fēng)險控制四個要素構(gòu)成風(fēng)險處置的閉合回路，形成“環(huán)形結(jié)構(gòu)”，任何一環(huán)的斷裂都將導(dǎo)致回路不能閉合。因此在內(nèi)控管理的處置評估上，要求風(fēng)險分析、結(jié)果處置、考核評估、責(zé)任追究、整改處理同步實施，對風(fēng)險防范的效果進行后續(xù)監(jiān)控，及時整改和優(yōu)化內(nèi)控措施，防范同類型的風(fēng)險，打造風(fēng)險監(jiān)控——處置——反饋——整改 “環(huán)形結(jié)構(gòu)”閉合回路。

（三）實現(xiàn)智能化內(nèi)控，改變信息不對稱結(jié)構(gòu)

要改變海關(guān)內(nèi)控監(jiān)察博弈的信息不對稱結(jié)構(gòu)，最關(guān)鍵的做法就是運用信息化技術(shù)，增強內(nèi)控工作的科技含量，在不加大受控人員工作量的同時，提高內(nèi)控的效率，建立 “耳聰目明”內(nèi)控機制，實現(xiàn)智能化內(nèi)控。

1.嵌入內(nèi)控要求，搭建統(tǒng)一的執(zhí)行內(nèi)控平臺。

在海關(guān)主要作業(yè)平臺H2000系統(tǒng)及其它業(yè)務(wù)操作系統(tǒng)直接嵌入內(nèi)控要求，將事后控制逐漸轉(zhuǎn)為事中控制，使內(nèi)控深度融入作業(yè)流程，有效實現(xiàn)風(fēng)險實時防控，減少因?qū)?“體制內(nèi)、系統(tǒng)外”風(fēng)險的人工干預(yù)而產(chǎn)生資源浪費。同時建立例外申報制度，嚴格控制非正常的業(yè)務(wù)操作。

2.提高使用成效，建設(shè)高效的專門內(nèi)控平臺。

繼續(xù)堅持專門內(nèi)控平臺HL2008系統(tǒng)的使用推廣，優(yōu)化作業(yè)模式，審慎設(shè)置系統(tǒng)警示提示分類，提高實體性處置成效，過濾形式上的成效，減少內(nèi)控資源的浪費。

3.基于新系統(tǒng)開發(fā)，打造三位一體的內(nèi)控平臺。

在海關(guān)綜合管理系統(tǒng)（H2010工程）的設(shè)計開發(fā)中，全面嵌入各項內(nèi)控制度要求，打造三位一體的內(nèi)控平臺，真正實現(xiàn)業(yè)務(wù)操作和內(nèi)控監(jiān)督一體化。

〔1〕方紅星，池國華.內(nèi)部控制 〔M〕.大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2011.

〔2〕池國華.內(nèi)部控制學(xué) 〔M〕.北京：北京大學(xué)出版社，2010.

〔3〕張阿玲.防范 “兩大風(fēng)險”背景下的海關(guān)內(nèi)控機制解讀 〔J〕.海關(guān)研究，2010（1）.

〔4〕楊路明.電子政務(wù)（第2版）〔M〕.北京：電子工業(yè)出版社，2010.

〔5〕楊國勛.海關(guān)科技 〔M〕.北京：中國海關(guān)出版社，2007.

〔6〕張維迎.博弈論與信息經(jīng)濟學(xué) 〔M〕.上海：上海人民出版社，2004.

〔7〕謝識予.經(jīng)濟博弈論 〔M〕.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.

〔8〕朱·弗登博格、讓·梯若爾.博弈論 〔M〕.姚洋，注釋.黃濤，譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2010.

〔9〕竺乾威.公共行政學(xué)（第三版）〔M〕.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2008.