許鷺嘉

摘要：國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐證明，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在規(guī)制經(jīng)營(yíng)者競(jìng)爭(zhēng)行為、維護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益等方面均有著重要的地位。我國(guó)《反壟斷法》于2007年8月30日通過(guò)，自2008年8月1日起施行。執(zhí)法四年多來(lái)，我國(guó)的反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在許多不足之處，其中反壟斷法執(zhí)法機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性、權(quán)威性、能力建設(shè)（Capacity Building）等方面值得我們關(guān)注。

關(guān)鍵詞：競(jìng)爭(zhēng)法；反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)；能力建設(shè)；競(jìng)爭(zhēng)文化

中圖分類(lèi)號(hào)：D92229文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-723X（2013）03-0084-05

我國(guó)當(dāng)前缺乏統(tǒng)一性的反壟斷執(zhí)法體系是由國(guó)情和現(xiàn)實(shí)所決定的，由此帶來(lái)的不足之處我們不可否認(rèn)。為了革新我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，思考如何設(shè)立統(tǒng)一的、權(quán)威的“國(guó)家公平交易委員會(huì)”以專(zhuān)司競(jìng)爭(zhēng)法律事務(wù)頗具現(xiàn)實(shí)意義。

一、設(shè)置統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之必要

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)最早于美國(guó)產(chǎn)生， 1890年7月2日，美國(guó)聯(lián)邦國(guó)會(huì)通過(guò)了《The Sherman Act》，該法奠定了反壟斷法的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)，成為其他國(guó)家制定反壟斷法的藍(lán)本。

（一）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)于制度層面之統(tǒng)一性

任何部門(mén)法對(duì)于社會(huì)關(guān)系的有效調(diào)整均有賴于執(zhí)行，反壟斷法亦不例外。以下借鑒幾個(gè)范例。

1.美國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之經(jīng)驗(yàn)

司法部反壟斷局和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)構(gòu)成了美國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)，在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置模式上屬“二元模式”。

司法部反壟斷局于1903年成立，負(fù)責(zé)執(zhí)行《The Sherman Act》，局長(zhǎng)經(jīng)總統(tǒng)提名、參眾議院批準(zhǔn)上任。反壟斷局設(shè)辦公室、地區(qū)辦公室、職能處和特別顧問(wèn)。主要負(fù)責(zé)調(diào)查案件，并根據(jù)調(diào)查結(jié)果權(quán)衡是否提起訴訟，需要特別注意的是，反壟斷局不具有獨(dú)立的審判權(quán)。其工作人員主要由實(shí)務(wù)經(jīng)驗(yàn)豐富的執(zhí)業(yè)律師和優(yōu)秀的經(jīng)濟(jì)學(xué)家組成，可以及時(shí)提供客觀的法學(xué)和經(jīng)濟(jì)學(xué)分析。

接著，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《Clayton Antitrust Act》，制定了《Federal Trade Committee Act》，并根據(jù)后者創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)（FTC），作為獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)。委員會(huì)由5位經(jīng)總統(tǒng)提名和參眾議院批準(zhǔn)的委員組成，委員任期7年，可連任，非法定事由不可隨意罷免。聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)行政地位獨(dú)立，擁有包括準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)在內(nèi)的廣泛的權(quán)力，工作只受?chē)?guó)會(huì)下設(shè)商委會(huì)監(jiān)督，只對(duì)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)。委員會(huì)設(shè)辦公室、地區(qū)辦公室和職能處，職能處包括經(jīng)濟(jì)處、競(jìng)爭(zhēng)處和消費(fèi)者保護(hù)處。經(jīng)濟(jì)處容有大量經(jīng)濟(jì)學(xué)家，旨在對(duì)案件主客體進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析，為競(jìng)爭(zhēng)處提供經(jīng)濟(jì)分析結(jié)果和案件處理意見(jiàn)；競(jìng)爭(zhēng)處主要由執(zhí)業(yè)律師和高校法學(xué)教授組成，負(fù)責(zé)收集與案件有關(guān)的證據(jù)，對(duì)違法主體提起訴訟。[1]

上述二者均享有極大的權(quán)威性，相互獨(dú)立卻各自分工。為了更有序地進(jìn)行反壟斷工作，雙方于1948年簽訂“The Memorandum”，在開(kāi)始反壟斷調(diào)查之前，須通知對(duì)方，以達(dá)到減少重疊管轄的目的。至此之后，其他為了建立和完善反壟斷法律制度的國(guó)家爭(zhēng)相效仿此種通過(guò)專(zhuān)門(mén)法律設(shè)立統(tǒng)一的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的方式，以確保其反壟斷法的切實(shí)施行。

2.日本反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之經(jīng)驗(yàn)

日本于1947年效仿美國(guó)模式，設(shè)置了專(zhuān)為實(shí)施《禁止壟斷法》及其附屬法規(guī)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)——公平交易委員會(huì)，在設(shè)置模式上屬“一元模式”。

《禁止壟斷法》規(guī)定，公平交易委員會(huì)受內(nèi)閣總理大臣管轄，但實(shí)際上其具有極高的獨(dú)立性，不受上級(jí)之監(jiān)督和指揮。委員會(huì)由1名委員長(zhǎng)與4名委員構(gòu)成，5位分別具有扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)學(xué)術(shù)背景，由兩院同意、經(jīng)首相任命，不受?chē)?guó)家公務(wù)員法之管轄，非出現(xiàn)法定事由不可罷免，可連任。[2]

公平交易委員會(huì)是一個(gè)享有準(zhǔn)立法權(quán)與準(zhǔn)司法權(quán)的行政機(jī)關(guān)。準(zhǔn)立法權(quán)體現(xiàn)在其有權(quán)規(guī)定不當(dāng)交易（unfair trade）的方式，有權(quán)制定案件處理程序、委員會(huì)內(nèi)部規(guī)章等方面。準(zhǔn)司法權(quán)體現(xiàn)在它有權(quán)禁止和排除違反《禁止壟斷法》及其附屬法規(guī)的行為，同時(shí)對(duì)違法主體進(jìn)行制裁等?！督箟艛喾ā芬?guī)定：“非經(jīng)公平交易委員會(huì)之告發(fā)，不得對(duì)私人壟斷等罪提起訴訟?！辈浑y看出，日本“一元模式”和美國(guó)的“二元模式”均具有權(quán)威的行政地位和廣泛的權(quán)力。

無(wú)論是美國(guó)的“二元模式”抑或是日本的“一元模式”，它們的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)均從制度層面證明了執(zhí)法機(jī)構(gòu)之統(tǒng)一性尤為重要。

（二）反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)于技術(shù)層面之統(tǒng)一性

1.反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)兼當(dāng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)雙重使命

革新我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之路徑，筆者提出設(shè)立“國(guó)家公平交易委員會(huì)”而非“國(guó)家反壟斷委員會(huì)”，意在突出對(duì)革新后反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)兼當(dāng)反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)雙重使命的期望。

期望其兼當(dāng)“雙重使命”，探討反壟斷法與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法之聯(lián)系確為必要。首先，反壟斷法和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法均是競(jìng)爭(zhēng)法律之子集，二者調(diào)整范圍存在一定的重疊和交叉。其次，二者的立法宗旨一致，均是為了打造和保持健康的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，確保穩(wěn)健發(fā)揮競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制之效用。再次，二法在淵源上亦具有緊密聯(lián)系，在世界各國(guó)和地區(qū)的立法例中有所體現(xiàn)：有一定數(shù)量的反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)內(nèi)容共存于一部或以上的立法當(dāng)中。最后，壟斷與不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)在一定程度上能相互轉(zhuǎn)化。例如規(guī)制不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為可消滅一些壟斷行為于襁褓中；無(wú)節(jié)制發(fā)展的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)最終可導(dǎo)致壟斷。

不難得出，令反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)兼當(dāng)反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)雙重使命的優(yōu)越性如下：首先，“國(guó)家公平交易委員會(huì)”在準(zhǔn)立法和準(zhǔn)司法過(guò)程中不必區(qū)別對(duì)待反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，為發(fā)揮準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)的最大效用提供了良好的施展空間，亦保證準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)之順利行使。其次，“國(guó)家公平交易委員會(huì)”擴(kuò)大了原先反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的管轄范圍，增加了可規(guī)制行為和對(duì)象，有利于整合行政資源、節(jié)約執(zhí)法成本。最后，“國(guó)家公平交易委員會(huì)”實(shí)現(xiàn)了對(duì)二法的共同執(zhí)法，可以在一定程度上避免權(quán)力重疊，提高執(zhí)法效率。

2.能力建設(shè)（capacity building）和競(jìng)爭(zhēng)文化培育（competition culture）

革新我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之路徑，另一項(xiàng)技術(shù)層面之措施是加強(qiáng)能力建設(shè)和培養(yǎng)競(jìng)爭(zhēng)文化。

反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在國(guó)際上被稱為“競(jìng)爭(zhēng)法律機(jī)構(gòu)”。聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)（UNCTAD）特別重視各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)法律機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)。2008年UNCTAD在瑞士發(fā)布了關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)法律機(jī)構(gòu)能力建設(shè)的報(bào)告。報(bào)告回顧了UNCTAD在過(guò)去的二十多年里主導(dǎo)的能力建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)支持活動(dòng)，直到2004年，UNCTAD的能力建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)支持活動(dòng)才進(jìn)駐到了亞洲、非洲、拉丁美洲以及加勒比海沿岸。

UNCTAD羅列了項(xiàng)目活動(dòng)的六大特征：競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)活動(dòng)（competition advocacy activities）；競(jìng)爭(zhēng)立法的準(zhǔn)備（preparation of competition legislation）；案件處理者的培訓(xùn)（training of case handlers）；組織建設(shè)（institution-building）；消費(fèi)者保護(hù)（consumer protection）；平行借鑒與跟進(jìn)（peer reviews and follow-up）

實(shí)踐證明，在UNCTAD主導(dǎo)的跨國(guó)合作的框架內(nèi)，已經(jīng)有許多國(guó)家從能力建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)支持活動(dòng)中獲益良多。

根據(jù)需求國(guó)家發(fā)展的程度，UNCTAD的項(xiàng)目活動(dòng)分別有以下層次：幫助：解釋競(jìng)爭(zhēng)政策在自由開(kāi)放、與世界經(jīng)濟(jì)一體化的局勢(shì)下，演繹裨益最大化的重要角色；建議：基于《競(jìng)爭(zhēng)模范法》（the Model Law on Competition）提供競(jìng)爭(zhēng)立法思路，為執(zhí)行競(jìng)爭(zhēng)法律而設(shè)置易于調(diào)整的、公共的執(zhí)法框架；在支持機(jī)構(gòu)中培育“競(jìng)爭(zhēng)文化”，包括政府機(jī)構(gòu)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)、商業(yè)團(tuán)體、消費(fèi)者協(xié)會(huì)和傳媒；為執(zhí)法人員的培訓(xùn)提供多樣化活動(dòng)，加強(qiáng)“南南對(duì)話”（South–South cooperation）。[3]

根據(jù)2004年6月生效的UNCTAD合意（the S？o Paulo Consensus），加強(qiáng)能力建設(shè)、培育競(jìng)爭(zhēng)文化，有利于避免和廢除反對(duì)正常競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)構(gòu)和實(shí)踐；有利于提高參與競(jìng)爭(zhēng)的法人團(tuán)體在國(guó)內(nèi)和國(guó)際上的責(zé)任感；有利于使發(fā)展中國(guó)家的產(chǎn)品生產(chǎn)者、事業(yè)單位和消費(fèi)者從交易自由化中獲益；有利于提升競(jìng)爭(zhēng)文化、加強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)構(gòu)間的合作；有利于根據(jù)發(fā)展中國(guó)家的實(shí)際需要設(shè)置最適合的競(jìng)爭(zhēng)法律和框架。

二、當(dāng)前我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題

我國(guó)當(dāng)前的反壟斷執(zhí)法是雙層次的行政機(jī)關(guān)模式，分散式的執(zhí)法模式雖然是較為現(xiàn)實(shí)的選擇，但卻存在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)威性不足、“三駕馬車(chē)”統(tǒng)一性不足、能力建設(shè)（Capacity Building）和競(jìng)爭(zhēng)文化（competition culture）受重視程度不夠等問(wèn)題。

（一）權(quán)威性不足

美國(guó)和日本的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政地位高、獨(dú)立性強(qiáng)，只對(duì)最高立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，不受其他機(jī)構(gòu)管轄，具有準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)，權(quán)威性儼然。

根據(jù)我國(guó)《反壟斷法》第9條、第10條，結(jié)合反壟斷實(shí)際執(zhí)法情況，我國(guó)的執(zhí)法模式為雙層次、分散式。國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)權(quán)力來(lái)源于《反壟斷法》，負(fù)有協(xié)調(diào)、組織反壟斷執(zhí)法的職責(zé)；商務(wù)部下設(shè)的反壟斷局、國(guó)家工商總局下設(shè)的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局共同承擔(dān)反壟斷執(zhí)法工作。以上機(jī)構(gòu)只能制定、發(fā)布“指南”、“暫行辦法”、“暫行規(guī)定”等文件（非立法），且數(shù)量甚少。不難得出，我國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)行政地位不高、均受非全國(guó)人大及其常委會(huì)的上級(jí)機(jī)關(guān)管轄和領(lǐng)導(dǎo)，實(shí)際工作中亦與準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)相去甚遠(yuǎn)。

（二）“三駕馬車(chē)”統(tǒng)一性不足

“三駕馬車(chē)”指的是實(shí)際執(zhí)行反壟斷工作的三個(gè)機(jī)構(gòu)：商務(wù)部下設(shè)的反壟斷局、國(guó)家工商總局下設(shè)的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局。

商務(wù)部下設(shè)的反壟斷局的主要職責(zé)：對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中（Combination）進(jìn)行反壟斷審查；開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)政策的國(guó)際合作、交流活動(dòng)；指導(dǎo)我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)主體于國(guó)外之反壟斷訴訟。

國(guó)家工商總局下設(shè)的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局的職能：查辦、處理國(guó)內(nèi)涉及濫用市場(chǎng)支配地位（Abuse Dominant Position）及限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議（又稱“卡特爾”，Cartel）的案件；排除“行政性壟斷”（Administrative Monopoly）；參加涉及經(jīng)營(yíng)者集中案件之審查。

國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局的主要工作：查辦、處理涉及壟斷價(jià)格行為（Monopolistic Pricing）的案件。

除此之外，依據(jù)《反壟斷法》第10條，省、自治區(qū)、直轄市人民政府雖無(wú)執(zhí)行反壟斷法之權(quán)力，但可在國(guó)務(wù)院授權(quán)范圍內(nèi)享有一定的執(zhí)法權(quán)。

自2008年8月1日，我國(guó)《反壟斷法》施行以來(lái)，執(zhí)法4載有余，“三駕馬車(chē)”的實(shí)際執(zhí)法體系暴露了弊端：

1.執(zhí)法依據(jù)不統(tǒng)一

商務(wù)部下設(shè)的反壟斷局依據(jù)2006年9月8日起施行的《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》，對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中（又稱企業(yè)間合并）進(jìn)行反壟斷審查。國(guó)家工商總局下設(shè)的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局依據(jù)1993年12月1日生效的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》，對(duì)包括壟斷價(jià)格行為在內(nèi)的“卡特爾”進(jìn)行查處。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局依據(jù)1998年5月1日起施行的《價(jià)格法》，對(duì)涉及壟斷價(jià)格行為的案件有管轄權(quán)。不同的法律法規(guī)使得“三駕馬車(chē)”在工作中不可避免地交叉、重疊。

2.分散式執(zhí)法，職能交叉

例如商務(wù)部下設(shè)的反壟斷局和國(guó)家工商總局下設(shè)的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局于涉及經(jīng)營(yíng)者集中案件的反壟斷審查工作中存在重疊。國(guó)家工商總局下設(shè)的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局負(fù)責(zé)的涉及濫用市場(chǎng)支配地位、“卡特爾”和“行政性壟斷”的案件亦可能涉及壟斷價(jià)格行為，這與國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局之工作又存在交叉。

（三）能力建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)文化受重視程度不夠

前文已述及能力建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)文化培育，并介紹了聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)（UNCTAD）主導(dǎo)的對(duì)于反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)（又稱“競(jìng)爭(zhēng)法律機(jī)構(gòu)”）的能力建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)支持活動(dòng)。

1.能力建設(shè)相對(duì)欠缺

回顧我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的成員，以國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)為例：委員會(huì)現(xiàn)任主任，歷史學(xué)學(xué)士；現(xiàn)任副主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士；現(xiàn)任副主任，稀土冶金專(zhuān)業(yè)專(zhuān)科學(xué)歷；現(xiàn)任副主任，信貸專(zhuān)業(yè)中專(zhuān)學(xué)歷；現(xiàn)任副主任，經(jīng)濟(jì)學(xué)學(xué)士。包括“三駕馬車(chē)”在內(nèi)的上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和下設(shè)專(zhuān)門(mén)執(zhí)行機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)，具有法學(xué)（拋去競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)不論）學(xué)術(shù)背景的只有現(xiàn)任商務(wù)部反壟斷局局長(zhǎng)，他畢業(yè)于吉林大學(xué)法律系、研究生學(xué)歷、博士學(xué)位。

從反壟斷技術(shù)層面上，參照美國(guó)和日本反壟斷機(jī)構(gòu)工作人員配置，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的最重要的工作人員僅有少數(shù)具有經(jīng)濟(jì)類(lèi)學(xué)術(shù)背景，只有一位具有法學(xué)學(xué)術(shù)背景。面對(duì)專(zhuān)業(yè)性極強(qiáng)、復(fù)雜度極高的反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法工作，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法能力受到人員配置極大限制。目前我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)雖然有組織反壟斷執(zhí)法培訓(xùn)，但層次較淺、頻率較低、國(guó)際化水平也較低，如果僅僅停留在“工商總局專(zhuān)門(mén)發(fā)文要求全國(guó)工商系統(tǒng)對(duì)《反壟斷法》進(jìn)行強(qiáng)化學(xué)習(xí)培訓(xùn)”等層級(jí)，距離國(guó)際水準(zhǔn)的能力建設(shè)還相去甚遠(yuǎn)，對(duì)我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)提升執(zhí)法能力的前景十分不利。

2.競(jìng)爭(zhēng)文化相對(duì)稀薄

主流觀點(diǎn)認(rèn)為，20世紀(jì)90年代日本經(jīng)濟(jì)的崛起離不開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)政策的指導(dǎo)，這意味著日本的競(jìng)爭(zhēng)文化并不是自發(fā)的，競(jìng)爭(zhēng)文化需要培育與推進(jìn)。相較于經(jīng)過(guò)60多年發(fā)展的日本競(jìng)爭(zhēng)法，我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)法律制度還處于起步時(shí)期。

日本公平交易委員會(huì)秉著現(xiàn)實(shí)主義的態(tài)度、持續(xù)推進(jìn)的工作作風(fēng)；運(yùn)用靈活多樣的執(zhí)法方式；針對(duì)社會(huì)公眾和公共機(jī)構(gòu)有的放矢地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)；堅(jiān)持公平交易委員會(huì)之信息公開(kāi)；推動(dòng)規(guī)制法的競(jìng)爭(zhēng)法化以期“競(jìng)爭(zhēng)法和規(guī)制法相互滲透”；建立競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)制。[4]

反觀我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)文化，不得不承認(rèn)我國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)文化相對(duì)稀薄，競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)存在極多處女地等待開(kāi)墾。

三、我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)革新之路徑

走好我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)革新之路，須秉承科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)、謙遜的態(tài)度，從以下幾個(gè)方面入手：

（一）執(zhí)法機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一性和權(quán)威性

1.統(tǒng)一性

無(wú)論是采用美國(guó)的“二元模式”抑或是日本的“一元模式”，科學(xué)的革新反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之關(guān)鍵在于統(tǒng)一性。

首先，確立我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法模式，無(wú)論“一元”、“二元”或是當(dāng)前的“三元”模式，均具有其合理性，不必刻意追求“一元”，統(tǒng)一性并不強(qiáng)調(diào)唯一性，即使是如今的“三駕馬車(chē)”并行，只要分工合理，亦是可以接受的。

其次，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)權(quán)力來(lái)源于法律，欲確立其統(tǒng)一性應(yīng)當(dāng)從立法層面上入手：統(tǒng)一《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》、《價(jià)格法》、《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》等法律法規(guī)中授權(quán)部分。例如可以將對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中（涉及壟斷價(jià)格行為的除外）的反壟斷審查權(quán)賦予商務(wù)部下設(shè)的反壟斷局專(zhuān)屬；將國(guó)內(nèi)涉及濫用市場(chǎng)支配地位、“卡特爾”和“行政性壟斷”（涉及壟斷價(jià)格行為的除外）的反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)賦予國(guó)家工商總局下設(shè)的反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法局專(zhuān)屬；將涉及壟斷價(jià)格行為的反壟斷審查權(quán)賦予國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)下設(shè)的價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局專(zhuān)屬。

再次，沒(méi)有特殊情況，三個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)互不干涉、相互獨(dú)立，如有涉及審查權(quán)爭(zhēng)議之案件，在啟動(dòng)審查程序前，應(yīng)跟審查權(quán)重疊的機(jī)構(gòu)交流討論，最終明確唯一的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查辦、處理爭(zhēng)議案件。

最后，三個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)可考慮更改專(zhuān)司部門(mén)之名稱，以適應(yīng)其專(zhuān)屬管轄權(quán)限，本文在此不再贅述。

2.權(quán)威性

日本“一元模式”的公平交易委員會(huì)和美國(guó)的“二元模式”反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)均擁有權(quán)威的行政地位。權(quán)威性對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)獨(dú)立有效地行使反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)審查權(quán)、提高執(zhí)法效率和增強(qiáng)規(guī)制力度均功不可沒(méi)。

就權(quán)威性而言，我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)革新如下：首先，令執(zhí)法機(jī)構(gòu)只受全國(guó)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督，只對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)；其次，執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)由國(guó)家主席或國(guó)務(wù)院總理提名，經(jīng)全國(guó)人大任命，明確任期和連任制度，非因法定事由不可罷免；最后，參照美國(guó)和日本經(jīng)驗(yàn)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)的行政級(jí)別應(yīng)提升至正部級(jí)或者更高級(jí)別。

（二）能力建設(shè)和競(jìng)爭(zhēng)文化培育

早在20多年前，聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展委員會(huì)（UNCTAD）就開(kāi)始了幫助世界各國(guó)的能力建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)支持活動(dòng)。自2004年起，UNCTAD的能力建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)支持活動(dòng)進(jìn)駐亞洲，這為我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)和我國(guó)競(jìng)爭(zhēng)文化的培育提供了極佳的契機(jī)。

積極參與到UNCTAD主導(dǎo)的能力建設(shè)項(xiàng)目和技術(shù)支持活動(dòng)，革新我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面著重考慮：

1.能力建設(shè)

首先，定期且積極地派出反壟斷執(zhí)法工作人員參加UNCTAD的培訓(xùn)（如South–South cooperation）；其次，鼓勵(lì)我國(guó)學(xué)者積極參與涉及競(jìng)爭(zhēng)法學(xué)的國(guó)際性會(huì)議，鼓勵(lì)學(xué)者從事最前沿的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)法律研究；再次，有選擇地吸收UNCTAD提供的競(jìng)爭(zhēng)立法準(zhǔn)備和組織建設(shè)建議；最后，注重國(guó)與國(guó)之間的平行借鑒，以期跟進(jìn)成熟先進(jìn)的反壟斷執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)。

2.競(jìng)爭(zhēng)文化培育

首先，針對(duì)社會(huì)公眾和公共機(jī)構(gòu)有的放矢地進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)；其次，堅(jiān)持反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)之信息公開(kāi)；再次，推動(dòng)規(guī)制法的競(jìng)爭(zhēng)法化以期“競(jìng)爭(zhēng)法和規(guī)制法相互滲透”；然后，建立競(jìng)爭(zhēng)評(píng)估機(jī)制；之后，注重消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)；最后，秉持現(xiàn)實(shí)主義的態(tài)度和持續(xù)推進(jìn)的工作作風(fēng)，運(yùn)用靈活多樣的執(zhí)法方式。

（三）準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)的授予

日本公平交易委員會(huì)和美國(guó)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)均擁有包括準(zhǔn)立法權(quán)和準(zhǔn)司法權(quán)在內(nèi)的廣泛權(quán)力。

由成文法規(guī)定的權(quán)力授予更為妥當(dāng)，可考慮將授權(quán)條文添加入我國(guó)《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》、《反壟斷法》、《價(jià)格法》和《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》等法律，具體授權(quán)內(nèi)容如下：首先，賦予我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以有關(guān)反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的法規(guī)、政策的制定權(quán)；其次，賦予我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以對(duì)于違反競(jìng)爭(zhēng)法律的主體的調(diào)查、規(guī)制和懲罰權(quán)；最后，賦予我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)以其他合理合法且有利于反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法的權(quán)力。

（四）兼當(dāng)反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)雙重使命

前文已述及反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)兼當(dāng)反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)雙重使命的優(yōu)越性，屬于反壟斷范圍（如濫用市場(chǎng)支配地位行為、限制競(jìng)爭(zhēng)協(xié)議行為、企業(yè)合并、“行政性壟斷”、知識(shí)產(chǎn)權(quán)濫用行為等），以及屬于反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)范圍（如混淆行為、虛假?gòu)V告宣傳行為、侵犯商業(yè)秘密行為、不正當(dāng)有獎(jiǎng)銷(xiāo)售、商業(yè)賄賂行為等）[5]，在實(shí)際執(zhí)法過(guò)程中均歸入革新后的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)管轄范圍。

[參考文獻(xiàn)][1]章彥英，解志勇. 我國(guó)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置問(wèn)題研究——以美國(guó)、德國(guó)為參照[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（2）.

[2]林志強(qiáng).日本與德國(guó)反壟斷機(jī)構(gòu)模式比較[J].甘肅行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2002，（1）.

[3]UNCTAD. Capacity-building on competition law and policy for development Untied Nations[R].New York and Geneva： UNCTAD，2008.

[4]徐士英，應(yīng)品廣.競(jìng)爭(zhēng)文化的培育和發(fā)展——從日本競(jìng)爭(zhēng)主管機(jī)關(guān)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法、競(jìng)爭(zhēng)推進(jìn)談起[J].江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）， 2011，（5）.

[5]徐士英.新編競(jìng)爭(zhēng)法教程[M].北京：北京大學(xué)出版社，2009.