孫 琦

海關崗位廉政風險量化評估

孫 琦*

廉潔型海關要求強化對權力運行的制約和監(jiān)督，而海關目前對廉政風險的防控主要采取定性方法，缺乏一套以崗位為單元通用型的廉政風險量化評估模型，制約了廉政風險防控的科學性、針對性和規(guī)范性。運用風險管理理論、方法，對崗位主體權力運行中的廉政風險因素進行識別，將崗位廉政風險劃分為思想道德、崗位職責、控制、外部環(huán)境4個風險因子，采取模糊綜合評價、業(yè)務流程分析、行為測量等科學方法分別進行風險測量，再按照內部風險與外部風險兩個維度對測量結果加以整合，從而建立四等級的風險量化評估模型。該模型可應用于海關廉政風險防控實踐，為科學評估各崗位廉政風險并有針對性地提出風險防范對策提供參考。

廉潔型海關；海關風險管理；海關廉政風險；量化評估

廉潔型海關要求“把權力關進制度的籠子”，防好風險、守住底線，強化對權力運行的制約和監(jiān)督。不同崗位行使的權力不同，承載的廉政風險也不同，只有實現(xiàn)對每個崗位廉政風險的準確測量，有針對性地進行防控，“防好風險”才能落到實處。在當前海關執(zhí)法風險、管理風險同廉政風險復雜交織、多發(fā)多變的形勢下，推動風險防控科學化，建立一套適用于海關各個崗位的廉政風險量化評估模型，是建設廉潔型海關的重要課題和實踐難點。

一、海關崗位廉政風險的識別

海關崗位廉政風險識別應從對崗位主體腐敗行為的分析入手，再追根溯源，識別導致腐敗行為的風險因素。識別模型如下圖①謝福泉：《廉政風險評估與控制活動設計》，《當代經濟管理》2010年第2期。：

（一）海關崗位主體腐敗行為分析

二、海關崗位廉政風險的測量

（一）思想道德風險的測量

傳統(tǒng)干部考核中，對關員思想道德素質評價多采用量化打分的主觀測評方法，優(yōu)點是簡單易行，但評價的準確性、公正性不足。在測量崗位廉政風險的思想道德因子時，可探索采取模糊綜合評價法，該方法是對受多種因素影響的事物做出全面評價的一種定性與定量相結合的多因素決策方法。①王麗麗：《幾種模糊綜合評價模型在高職生綜合素質評價中的應用及比較》，《電腦知識與技術》2010年第29期。步驟如下：

1.建立層級評價指標體系。從廉政風險角度，對關員的思想道德素質進行評價，應包括政治素質、道德素質、法治素質等3類評價因素，可進一步細化為政治立場、垂直領導意識、民主作風、政績觀、價值觀、誠實守信、公道正派、愛崗敬業(yè)、簡樸務實、法紀意識、法律知識、行為規(guī)范等具體評價指標（見下圖）。

2.運用層次分析法（AHP法）確定權重集。該方法是一種多目標評價決策方法，它將決策人對復雜系統(tǒng)的評價決策思維過程數(shù)學化，通過將復雜問題分解為若干層次，每一層次又有若干要素組成，然后對同一層級各要素以上一層次的要素為準則進行兩兩比較、判斷和計算。運用該方法，即可求出各層級指標的權重。

3.建立評價模糊隸屬度矩陣。由與受測崗位關聯(lián)度較高的人員代表（可包括該崗位的分管領導、部門同事、紀檢監(jiān)察特派員、工作關聯(lián)崗位人員等），對各項評價指標給出“優(yōu)、良、中、差”等定性的評價。對評價指標分別給出評價等級的隸屬度組成的隸屬度向量，再把各因素評價的隸屬度向量組合得模糊隸屬度矩陣R。

4.模糊運算得出總體評估等級。把各指標的權重矩陣W與模糊評價矩陣R進行運算，得出模糊綜合評價子集，Q=W·R。最后根據(jù)最大隸屬度原則，可得出思想道德因子的評價等級（優(yōu)、良、中、差），進而轉化為風險評估等級（低風險、中等風險、嚴重風險、高危風險）。

（二）崗位職責風險的測量

崗位職責風險測量旨在評估崗位權力失控狀態(tài)下的廉政風險水平，可通過評估崗位所實際擁有的可能引發(fā)廉政風險的權力大小來衡量。①車建梅、郭少英：《崗位廉政風險評估方法與應用》，《華章》2011年第33期。實踐中，可采取以下步驟：

1.界定評估項目。將以下4類權力作為風險評估項目：一是執(zhí)法權，包括履行海關進出境監(jiān)管、征稅、打私及其它邊境保護職能的所有一線作業(yè)和職能管理活動；二是人事權，包括涉及崗位調整、干部招錄選拔任用、評先樹優(yōu)等用人方面的所有操作及管理活動；三是財務權，包括財務預算、決算、支付等方面的所有操作及管理活動；四是資源支配權，包括直接或間接控制支配設備、材料、數(shù)據(jù)等實物和信息資料方面的所有操作及管理活動。

2.測評實際權力。按照決策、經辦、參與、無關4個作用等級，對每個評估項目進行評分例如，起決策作用的在9－10分的區(qū)間內打分，起經辦作用的6－8分，起參與作用的1－5分，沒關系的0分。

以查驗科長崗位示例：“執(zhí)法權”評估，考慮到該崗位沒有自行決定“查不查”、“查誰”的決策權，也不實際實施查驗，一旦查驗關員填寫完成《查驗記錄單》并錄入系統(tǒng)后，就無法改變查驗結論，但可安排優(yōu)先查驗、決定查驗方式，在《查驗記錄單》審核環(huán)節(jié)可施加影響，因此應在“經辦”區(qū)間打較高分，給予8分；“人事權”評估，考慮到組織用人方面一般會征求科長意見，科長擁有一定發(fā)言權，但影響力不高，應在“參與”區(qū)間打分，給予5分；“財務權”評估，因基本沒有相應權力，給予0分；“資源支配權”評估，考慮到存在泄漏有關執(zhí)法數(shù)據(jù)、信息資料的風險，但能夠掌控的資源有限、危害不大，應屬“參與”等級，給予5分。總分18分，屬黃色區(qū)間。

（三）控制風險的測量

即對與崗位相關的內控制度的嚴密性進行測量評估，可采取業(yè)務流程分析法，步驟如下：

1.業(yè)務流程分析。對崗位所負責的各項業(yè)務，按整個業(yè)務流程進行全面分析，找出各個環(huán)節(jié)潛在的廉政風險點。

2.內控制度分析。運用問卷調查、審計督察等方法，分析流程是否清晰、是否存在自由量裁機會、控制節(jié)點是否明確、制度規(guī)范是否完備嚴密、監(jiān)督是否到位等。

3.控制風險評估。根據(jù)查實的廉政風險點，由專家根據(jù)嚴重程度，按照高危、嚴重、中等、低危等4個風險等級，對崗位的控制風險做出綜合評估（見下圖）。

控制風險分析評估流程

（四）外部環(huán)境風險的測量

外部環(huán)境風險測量主要是評估崗位所處環(huán)境中的腐敗程度。傳統(tǒng)評估方法基本是主觀測量法，即通過抽樣調查、民主測評等獲得定性評價，由于影響人們主觀印象的因素很多，測量結果往往不夠準確。考慮到實際腐敗發(fā)生率與公眾的腐敗接觸率之間存在強因果關系，故而通過抽樣測量有多大比例的人在一定時期內、在實際生活中真實接觸到腐敗行為，就可以較準確地反映出環(huán)境中真實的腐敗程度?？山梃b香港和透明國際組織在評估各國家和地區(qū)廉潔水平時所采取的行為測量法，來測評海關崗位所處內外部環(huán)境的廉政風險。①任建明：《廉政風險水平測量方法的研究》，《北京航空航天大學學報》2013年第1期。

1.開展抽樣調查。設計兩類調查問卷：一是外部腐敗調查，列舉收受紅包、接受宴請、說情、回扣、入“干股”、兼職、期權等影響公正執(zhí)法的具體現(xiàn)象，面向管理相對人發(fā)放；二是內部腐敗調查，列舉買官賣官、貪污、行賄、“小金庫”等違法違紀具體現(xiàn)象，面向崗位所在單位人員發(fā)放。問題要簡單直白，只需受訪者回答有沒有真實經歷過上述情況，匿名反饋。

2.統(tǒng)計測算“腐敗接觸率”。通過計算發(fā)放的有效問卷中接觸過腐敗現(xiàn)象的受訪者比例，經過抽樣統(tǒng)計運算，就可測算出崗位所處環(huán)境中腐敗行為的發(fā)生概率。實踐中，考慮到業(yè)務崗位與非業(yè)務崗位廉政風險的主要來源不同，可分別用上述兩類問卷的測算結果作為評估依據(jù)。

三、海關崗位廉政風險評估模型

海關崗位廉政風險（R）包含思想道德風險因子（I）、崗位職責風險因子（J）、控制風險因子（S）、外部環(huán)境風險因子（E）4個變量?？紤]到外部環(huán)境風險是各個崗位普遍面對的，無需針對每個崗位測量評估，而其它風險因子則具有崗位特定性，因此，可按崗位為單元從內部風險與外部風險兩個維度評估。

內部風險評估：將I、J、S三個因子的風險分級按下表轉化為量化分值。即可計算出崗位內部風險水平Rs＝I·J·S。為簡化操作，可按總分進一步劃分為高、低兩個風險等級。

等級名稱分值H高風險10 S嚴重風險8 M 中等風險6 L 低風險4

外部風險評估：根據(jù)外部環(huán)境風險的測量結果——“腐敗接觸率”，即可獲得崗位外部風險水平：Re＝E。也劃分為高、低兩個等級。

結合兩個風險維度，建立四等級崗位廉政風險模型如下圖：

由于內因是事物的決定因素，評估崗位廉政風險應兼顧內外兩方面風險、以內部風險為主。據(jù)此，按照上述模型，可采取以下風險防范策略：

——高內部風險、高外部風險（紅區(qū)）：屬于高危崗位，應立即控制，堵塞制度機制漏洞，批評教育或強制調整崗位人員。

——高內部風險、低外部風險（黃區(qū)）：屬于高風險崗位，應重點關注，加強思想教育，完善制度、強化監(jiān)督，采取措施消除或減少風險因素。

——低內部風險、高外部風險（藍區(qū)）：屬于中度風險崗位，可一般性關注，注意加強自身建設，防微杜漸。

——低內部風險、低外部風險（綠區(qū)）：屬于低風險崗位，只需做好常規(guī)檢查。

（責任編輯 趙世璐）

青島海關

1.有權力——“能腐敗”?！皺嗔е赂瘮?，絕對權力導致絕對腐敗?！敝挥惺种袚碛幸欢ǖ臎Q策權、支配權，才有可能成為“尋租”的對象，進而產生廉政風險。海關各崗位是海關整體職能的分解，每個崗位都天然具備一定的職權，但崗位權力的性質、指向、大小各不相同，由此產生的廉政風險也必然不同。

2.有動力——“想腐敗”。機會、壓力、借口三者構成促成腐敗行為的“動力三角”。從心理動機分析，包括：客觀上的誘因，即腐敗的機會，在自己的工作界面上存在利益交換的可能，如執(zhí)法崗位會接觸到走私分子拉攏腐蝕、權錢交易等尋租活動，采購崗位會遇到拉關系、給回扣等現(xiàn)象；工作生活中的壓力，如待遇攀比的壓力、職務晉升的壓力、生活困境的壓力等；思想上的借口，即給腐敗行為以自我合理化解釋，如“撐死膽大的餓死膽小的”、“法不責眾”、“別人能干我也能干”、“有權不用過期作廢”等觀念。

3.缺阻力——“敢腐敗”。制度、監(jiān)督、成本三者構成制約腐敗行為的“阻力三角”。阻力弱化包括：制度上存在盲區(qū)和漏洞，如對權力行使缺少規(guī)范、自由裁量權過大、決策權與執(zhí)行權分離不夠、權力運行各環(huán)節(jié)缺乏相互制約等；監(jiān)督不嚴，腐敗行為被查發(fā)的幾率不高，如“系統(tǒng)外”權力運行無過程監(jiān)督、一些監(jiān)督檢查“扎扎實實走形式”、紀檢監(jiān)察特派員監(jiān)督“虛化”等；腐敗成本不高，案件查處與責任追究不嚴厲，如對涉案人員姑息遷就、大事化小、以功抵過等。

（二）海關崗位廉政風險的構成

海關崗位廉政風險按風險來源可劃分為4類：崗位主體自身的思想道德風險、崗位職責風險、內控制度方面的控制風險以及外部環(huán)境風險。

1.思想道德風險?！拔锉叵雀笙x生”，理想信念動搖、價值觀扭曲是誘發(fā)腐敗行為的重要內因。如：政治立場不堅定，缺乏宗旨意識，漠視群眾，官僚主義，把升官發(fā)財當作人生追求，把人民賦予的權力當作權錢、權權交易的砝碼；背離社會主義榮辱觀，盲目攀比，貪圖享樂，只比官職不比貢獻，只比闊氣不比品德，只比待遇不比奉獻，從而引發(fā)心理畸變，由“看不慣”發(fā)展到“跟著走”；法治思想淡薄，法紀只掛在嘴上、只沖著別人，獨斷專行，自我膨脹，膽大妄為，知法犯法；弄虛作假成為習慣，對上級決策部署陽奉陰違，對監(jiān)督檢查總抱著僥幸心理；狹隘地認識“情義”，舍大道而取小義，為面子而棄原則，處不好“小圈子”、管不住身邊人，等等。這些錯誤思想，會嚴重削弱關員抵制不良誘惑的能力，使其在出現(xiàn)腐敗機會和工作生活壓力時，產生腐敗的自我合理化借口；同時也容易輕視腐敗后果，低估腐敗成本，而削弱阻力機制的心理效應。

2.崗位職責風險。海關易產生廉政風險的權力主要有4類：執(zhí)法權、人事權、財務權、資源支配權。不同崗位的權力配置結構不同，在某些權力上可能“說了算”，而在另一些權力上可能只是參與運行或根本不相干。一般而言，崗位權力越大，廉政風險就越大。但應注意的是，并不能簡單認為領導就比一線關員權力大或者職能部門就比現(xiàn)場權力大。對崗位權力的衡量，應建立在對具體權力運行的具體分析上，如查驗等外勤崗位，在無信息化系統(tǒng)和有效復核機制加以制約的情況下，就實際擁有了查驗決策權，反而處長、關長崗位只是履行經辦手續(xù)。

3.控制風險。內控制度是解決權力主體敢不敢腐、能不能腐問題的關鍵。制度的設計與執(zhí)行以及由此形成的工作機制、管理機制，決定了權力運行的過程控制和監(jiān)督制約力度，進而決定了腐敗的成本，是阻止腐敗發(fā)生的屏障。具體風險表現(xiàn)包括：制度本身存在漏洞或缺乏可操作性；制度設計不科學，自由量裁空間過大；制度過時未及時修訂；制度缺乏相互支撐，不能形成制度合力；制度貫徹落實不到位，等等。

4.外部環(huán)境風險。事物的發(fā)展變化是內因與外因共同作用的結果。環(huán)境中提供的腐敗機會和對權力主體的壓力，是誘發(fā)廉政風險的重要因素。海關關員作為公權力的行使者，在公共利益與私人利益之間存在許多利益沖突現(xiàn)象，包括：交易型利益沖突，即利用職務之便直接收取私人利益，如收紅包、接受宴請、低價購買商品、入“干股”等；影響型利益沖突，即利用公權力的影響，直接或間接地實現(xiàn)自己、親屬或利益相關者的私人利益，如為親友說情干擾執(zhí)法、搞裙帶關系等；旋轉型利益沖突，即在履行公共事務的過程中具有公私雙重角色，利用公權為自己、親屬或利益相關者謀取私人利益，如開公司、兼職、退休后到企業(yè)任職等。同時，社會貧富差距拉大、生活成本上升、公務員規(guī)范津補貼等不可避免地給海關隊伍造成較大壓力，客觀上強化了關員特別是年輕關員發(fā)生腐敗的動機。