趙 旭 ，高建賓，林 瑋

(大連海事大學交通運輸管理學院，大連116026)

一、引言

作為能源進出口的重要途徑，海上能源運輸通道的作用日益凸顯。如何保障我國海上能源運輸通道的安全，建立行之有效的安全保障機制已經(jīng)成為了全社會關注的問題。

龔迎春［1］指出，中國需要繼續(xù)倡導共同安全、綜合安全、協(xié)調安全、合作安全等新安全理念，防止亞太地區(qū)的海上安全機制朝著準軍事同盟的方向發(fā)展;何忠龍等［2］針對我國海上安全保障機制中的組織因素架構進行了研究與構想;李麗娜［3］對南海海盜問題以及南海海上安全保障機制的構建提出了對策和意見;蔡鵬鴻［4］指出在南海地區(qū)海上安全合作機制建設進程中，有必要在重視傳統(tǒng)安全威脅的同時，以務實精神促進地區(qū)的功能性安全合作;朱曉鳴［5］從外向型經(jīng)濟發(fā)展角度對新時期中國海上危機管理機制與政策進行了思考;許林、豐勇軍［6］介紹了美國海上安全體系保障平臺，基于此提出了建設我國海上安全保障平臺的啟示。Martin Albrech［7］介紹了構建供應鏈協(xié)調機制設計理念;ZOU Hui－jun、ZHANG Long、ZHANG Qing［8］等介紹了中國關于機制發(fā)展的歷程和前景。在上述研究中，沒有對我國海上能源運輸通道的安全保障能力進行系統(tǒng)的研究，且未從機制的構建層面提出一套切實可行的運行機制，缺乏從整個海上通道安全的高度進行預警與危機處理的整體協(xié)調運作研究。

二、海上能源運輸通道系統(tǒng)復雜性與風險分析

(一)海上能源運輸通道系統(tǒng)復雜性分析

海上能源運輸通道安全系統(tǒng)是一個由海上運輸活動引致的涵蓋港口安全、海上航線安全、峽口安全等因素銜接而成的鏈條式系統(tǒng)，這個系統(tǒng)本身便存在諸多的復雜性，是一個復雜系統(tǒng)。

首先體現(xiàn)在這個系統(tǒng)中元素數(shù)量上，無論是港口、海域還是峽口，雖然在種類上可以定性地區(qū)分為三種節(jié)點與區(qū)段，但是這些節(jié)點和區(qū)段都是獨一無二的，他們并不是同質化的元素，因此在判別它們最終體現(xiàn)的屬性時也是不一致的。其次，這些元素本身就是海上能源運輸通道安全的子系統(tǒng)，任意一段海域或任意一個港口本身便存在很多的元素或受到很多因素的影響，如軍事系統(tǒng)的控制、海盜行為的干預、政府行為的干預、國家意志的體現(xiàn)、外交系統(tǒng)的作用均是作為海上能源通道安全狀況的子系統(tǒng)存在的，并且這些因素之間也相互作用催生出其他的一些因素進而對能源運輸通道產生作用。此外，海上能源通道安全系統(tǒng)作為一個整體，同時受到能源儲備系統(tǒng)、陸上能源通道安全系統(tǒng)等一系列外部系統(tǒng)的影響，這些系統(tǒng)構成了海上能源通道安全系統(tǒng)的宏觀環(huán)境，對海上能源通道安全系統(tǒng)內的各子系統(tǒng)、元素產生著各種各樣的影響。

(二)海上能源運輸通道系統(tǒng)風險分析

我國海上能源運輸通道系統(tǒng)安全存在著很多的風險，主要體現(xiàn)在以下四個方面:

1.由于儲量、產量、消費量上的不平衡，導致對外進口依賴度過高，從而對海上能源運輸通道系統(tǒng)的依賴度較高。從我國近些年的能源進口情況來看，石油進口依賴度已經(jīng)達到55%左右，天然氣的進口量與對外依存度也有攀升的趨勢，即便是傳統(tǒng)的煤炭產業(yè)，也已經(jīng)達到了每年1億多噸的進口量。能源進口的持續(xù)增加必然導致我國對海上能源運輸通道的過度依賴。

2.由于陸運系統(tǒng)的局限，導致過多的能源進口依賴海上通道，且進口通道路徑較為單一。能源進口一般有海上油輪運輸、陸地管道運輸、陸上鐵路運輸三種主要運輸方式，但是后兩種方式承擔的能源進口運輸數(shù)量很少，我國能源進口大部分還是采取海上運輸方式。我國能源80%以上從中東、非洲進口，海上運輸通道較為單一，馬六甲海峽、霍爾木茲海峽等通道狹窄，海盜、恐怖活動、突發(fā)事件等都有可能造成海上能源運輸?shù)闹袛唷?/p>

3.由于進口區(qū)域的相對集中，導致對通道系統(tǒng)的某些子系統(tǒng)依賴程度過高。從我國的能源進口區(qū)域來講，以石油為例，中東地區(qū)占中國石油進口的50%以上，另外經(jīng)過馬六甲海峽的進口能源占我國總能源進口量的80%以上，這些子系統(tǒng)的安全狀況必然影響整個通道系統(tǒng)。從整個通道系統(tǒng)宏觀層面來看，某些依賴性不強的系統(tǒng)之間是存在著一定的可替代關系的，但是從微觀來看，系統(tǒng)中的一些子系統(tǒng)和節(jié)點并不具有可替代性或者可替代性很弱。這樣一來，這些子系統(tǒng)便成了我國能源進口最脆弱的一環(huán)。

4.我國海上能源運輸通道所經(jīng)地區(qū)和海域情況復雜、矛盾交織，多是國際政治敏感地帶，傳統(tǒng)安全和非傳統(tǒng)安全因素交織，不確定性因素眾多。傳統(tǒng)安全因素主要包括有關國家主權與領土完整、軍事或裁軍等問題，海上運輸通道沿岸國家對海上能源運輸通道施加影響甚至控制，如印度借美國之力擴大自身在印度洋海域運輸通道的控制能力。領海與主權爭端、軍事對峙與沖突等，如南中國海問題、朝韓半島糾紛、臺灣問題、印巴沖突等。某些國家國內政治不穩(wěn)定，如中東地區(qū)的政治動蕩等。同時，包括環(huán)保、跨國犯罪、恐怖主義、海盜、走私、販毒以及販賣人口等問題在內的非傳統(tǒng)安全也在威脅我國海上能源進口。具體說來，日益嚴重的海盜問題，使包括我國在內的多國船舶在馬六甲海峽、索馬里海域遭到劫持或者襲擾。海上能源運輸船舶裝載的都是易燃易爆物品，一旦發(fā)生危險，影響巨大，如果這些船舶被劫持，后果不堪設想，一旦載運的原油泄漏會對環(huán)境造成巨大的污染。

(三)基于復雜性與風險分析的安全保障機制構建

海上能源運輸通道安全保障機制的構建是以對通道系統(tǒng)復雜性和面臨風險的分析為基礎的，通過對系統(tǒng)復雜性的深入研究，并且對風險因素進行歸納總結，得出影響安全性的各個要素。在機制的構建過程中，其原理是通過作用于這些要素，進而作用于海上能源運輸通道復雜系統(tǒng)的子系統(tǒng)，最終使得整體的安全保障機制能夠有的放矢。

能源供給、能源需求、能源儲備、通道安全共同決定了機制作用程度的大小。其中通道安全直接反映海上能源運輸活動所面臨的風險，供給的可靠性在一定程度上影響通道可依賴性，能源需求和能源儲備則影響對能源運輸通道的依賴度。從這個四個角度出發(fā)構建應對機制，是能源系統(tǒng)內部各子系統(tǒng)之間相互影響關系的反映。對復雜系統(tǒng)風險與機制構建思路的分析，在最終的機制對應關系上產生交叉，分別通過外交拓展機制、海事安全實施機制、能源管理機制、港航管理機制與航運企業(yè)配合機制之間的相互補充來最終實現(xiàn)，如圖1所示。

通過對海上能源運輸通道的風險分析，得到影響各子系統(tǒng)要素的五個安全性指標，同時從能源供給、能源需求、通道安全和能源儲備四個方面對海上能源運輸通道進行機制的構建。在一般、應急和戰(zhàn)事狀態(tài)下分別對指標進行分析，進一步提出了外交拓展、港航管理、企業(yè)配合、海事安全、能源管理五個機制，來保障我國海上能源運輸通道的安全。

在穩(wěn)定能源的供給源、改善通道的安全等方面，外交拓展機制方面的努力都是非常重要的;在通道安全狀況惡化的情況下，通過有效的港航企業(yè)管理機制及航運企業(yè)配合機制能提高通道的利用效率實現(xiàn)運力高效調配，在有組織的軍事調控下可以保障資源集中調配;海事安全實施機制，是通過維護海上安全所必需的軍事、行政等方面能力來實現(xiàn)的，是實現(xiàn)能源供給安全與通道系統(tǒng)安全的必要實施手段;具有戰(zhàn)略意義的能源管理能有效的通過儲備、新能源的發(fā)展等方式減少對海上能源運輸通道的依賴度。

圖1 風險因素與機制構建之間的對應關系

三、海上能源運輸通道安全保障機制功能設計

安全保障機制設計的前提是增加現(xiàn)有狀況下所缺乏的相應功能，通過這種功能性的彌補來組織有關部門的行動，從而實現(xiàn)之前所不能實現(xiàn)的功能，以達到整體安全狀況的改善。這實際上是一個組織部門功能的重新組合過程，詳細的功能對應如圖2所示。

圖2 保障機制的功能設計與定位

(一)能源供給對海上通道安全的影響

能源供給是整個能源運輸系統(tǒng)的起點，其狀況決定了整個海上運輸通道系統(tǒng)的運行狀況。能源供給系統(tǒng)內部地域分布的變化會導致整個通道系統(tǒng)的變化，另一方面能源供給系統(tǒng)內部供給數(shù)量的變化會導致對通道子系統(tǒng)依賴程度的改變，而且能源供應總體狀況亦會從整體上影響能源通道在能源運輸中的地位和作用。能源供給系統(tǒng)同時又依賴于能源通道系統(tǒng)，能源通道系統(tǒng)為能源的供給提供了實施的途徑和方案，能源供給系統(tǒng)能否正常運行，還與能源通道系統(tǒng)的整體安全狀況有關，能源通道的子系統(tǒng)能夠通過相互間的協(xié)調滿足能源供給系統(tǒng)的需求。

1.安全狀況較差時保障功能的實現(xiàn)

對于我國主要能源進口源地或者途經(jīng)的主要海上通道而言，若最終的風險評價結果為安全狀況較差，那么對當前源地或者通道存在三種方案以待選擇，分別是對當前源地或通道進行保障或者加強保障、尋找對當前的通道或者源地具有替代效果的方案和通過尋找戰(zhàn)略對手的源地或對通道進行反制，第三種應對措施只在戰(zhàn)事狀態(tài)下可以使用。對于第一種方案，最終對應的解決方案為加強保障，這需要通過軍事手段的干預和企業(yè)的運力保障，提高能源運輸通道的利用效率，相對增強通過能力，相應的這些功能的實現(xiàn)必須通過國防部門、海事管理部門、航運企業(yè)的統(tǒng)籌協(xié)作來實現(xiàn);對于第二種方案，則需要通過擴展源地的范圍來實現(xiàn)，這種擴展功能的實現(xiàn)必須通過外交部門的努力才能完成，并且這種擴展體現(xiàn)在能源進口源地的擴展、海上通道替代方案的擴展以及對陸運通道的擴展;對于第三種方案，反制的實施必須經(jīng)過縝密的軍事行動來完成，這種功能的實現(xiàn)沒有可替代性，只能由國防部門來完成。

2.安全狀況中等或較好時保障功能的實現(xiàn)

對于風險適中或者較小的源地和通道而言，通過深化貿易合作，提高我國在其對外貿易份額中的比重，增強我國對其經(jīng)濟的影響力，加大其對我國的經(jīng)濟依賴度是保障該通道安全的有效措施。通過經(jīng)濟貿易合作的加深增進兩國的互信與合作層級，發(fā)展到一定階段可以發(fā)展以軍事交流為形式的軍事合作，開展在反恐及軍事研發(fā)方面的合作。如此而來，在該海域或附近海域的安全狀況惡化時，該國對我國實施海上援助的可能性較大，而且對我國遠洋海上保障能力的補給也是非常關鍵的。這種軍事和經(jīng)濟的合作需要通過國防部門和外交部門來實現(xiàn)，同時包括船公司、港口企業(yè)在內的航運類企業(yè)和能源類企業(yè)在海外的投資、兼并也對這一進程起到非常關鍵的促進作用。

(二)能源需求與儲備對海上通道安全的影響

能源需求是整個能源運輸系統(tǒng)的終點，能源需求系統(tǒng)規(guī)模的大小決定了對能源通道的總體依賴程度，這種依賴具有不可替代性。從微觀來說，在能源通道系統(tǒng)的子系統(tǒng)之間，由于需求系統(tǒng)與供給系統(tǒng)之間通道的多樣性，對各子系統(tǒng)的依賴具有一定程度的可替代性。能源需求系統(tǒng)分布的變化會促使能源通道系統(tǒng)的調整以實現(xiàn)相互適應，同時能源需求系統(tǒng)的數(shù)量的變化可以改變能源運輸通道子系統(tǒng)構成和對其依賴程度。能源通道系統(tǒng)對能源需求系統(tǒng)的作用也是不容忽視的，能源通道系統(tǒng)的安全性對能源需求系統(tǒng)的影響比對供給系統(tǒng)的影響更大。能源需求能否得到滿足關系到一國的穩(wěn)定，與能源運輸通道系統(tǒng)結構相比較，其容量變化對能源需求系統(tǒng)的影響更大些。

能源儲備系統(tǒng)在功能上是能源供給系統(tǒng)與能源需求系統(tǒng)之間的緩沖器，但同時又與能源運輸通道系統(tǒng)之間有著直接聯(lián)系。能源儲備系統(tǒng)規(guī)模與能源通道系統(tǒng)的依賴性之間呈正比關系，在應急狀態(tài)下，能源儲備系統(tǒng)能夠最大化的降低對能源通道系統(tǒng)的依賴性。能源通道系統(tǒng)對儲備系統(tǒng)的作用與對能源需求系統(tǒng)的作用類似，但是儲備系統(tǒng)在滿足的時效性上要求要低一些。

從能源需求上來講，相對于其他類型的產品而言，能源的需求彈性可能較小，但是在面臨不同的突發(fā)情況下，這種能源需求上的彈性會有一定程度的差別。如在戰(zhàn)事情況下，某些行業(yè)的需求必須最大化的實現(xiàn)，而相應的另一些行業(yè)的需求則可以暫時壓縮。能源需求彈性的變化可以在很大程度上影響對能源進口目標的規(guī)模，與現(xiàn)有能源儲備的規(guī)模共同作用于未來能源儲備所要達到的預期目標。另外，能源結構的變化和新能源的利用都會在一定程度上影響能源需求與儲備的規(guī)模，在這種考慮的基礎之上去制定能源儲備規(guī)劃具有更加現(xiàn)實的意義。這些功能的實現(xiàn)需要能源管理部門通過制定計劃與頒布相應的促進措施引導能源企業(yè)最終將這種方案變?yōu)楝F(xiàn)實。

四、安全保障機制部門職能設計

在安全保障機制的部門職能設計之初，必須認識到海上能源運輸通道安全保障是一個涉及戰(zhàn)略層面及對策層面的問題，同時也是一個具備長效機制和應急應對機制的綜合問題。基于此，安全保障機制的部門職能設計從長效機制和應急應對機制兩個層面進行分析，兩者通過海上風險評估平臺進行有效的鏈接，如圖3所示。

(一)外交拓展機制及職能設計

1.外交部應深化與現(xiàn)有主要能源進口源地國之間的貿易關系;

2.外交部與國防部應強化與現(xiàn)有陸運能源進口國及通道國的經(jīng)貿合作與軍事交流;

3.外交部與國防部應深化與現(xiàn)有海運通道主要節(jié)點或附近國家的經(jīng)貿合作，增強政治互信，著力向軍事交流方向發(fā)展;

4.外交部與國防部應開拓新的能源進口源地國，加大對此類國家的扶持、合作，引導國內資本尤其是能源企業(yè)、港航企業(yè)進入此類國家市場。

(二)港航管理機制

1.航運管理部門應鼓勵港口企業(yè)在海外進行港口投資，并加大對此類港口企業(yè)政策及資金上扶持力度;

2.交通運輸部水運局與國際合作司應該針對海上可能會遇到的一般風險、應急風險、戰(zhàn)事風險分別建立預警體系，并且根據(jù)相應的風險種類建立反應預案，待預警信號發(fā)出，應當具備迅速制定出行動方案的能力。

圖3 保障機制下各職能部門的職能設計

(三)港航企業(yè)配合機制

1.船公司應當將自有船隊的建設作為自身經(jīng)營的一個重要著力點，建立基于國家利益驅動的特殊任務響應預案，保證有足夠的運力滿足國家層面的運輸需求;

2.港口企業(yè)應加大海外投資的力度，尤其是在重要的海上通道節(jié)點或附近國家，保證對國家特殊條件下能源運輸船舶的補給及?？啃枨?

3.港航企業(yè)應在特殊時刻隨時準備按照國防部或海事安全部門的要求更改航線，以躲避潛在的海上威脅;

4.港航企業(yè)尤其是船公司應該接受特殊時期軍事部門對船舶的改裝，以更加適應特定時期對船舶安全的要求。

(四)海事安全機制

1.國防部應根據(jù)海上安全評估平臺設立海上安全指揮平臺，保證特殊時期對海上安全的指揮權，應對海上可能面臨的安全威脅，同時根據(jù)預警的情況編制相應情況下的行動方案，能夠保證軍隊對海上安全威脅的響應度維持在較高的水平;

2.海事局通過與國防部門共同制定相應預案與行動方案，保證海上安全預警與行動方案中與企業(yè)層面的及時溝通。

(五)能源管理機制

1.國家能源局應負責編制詳盡的能源儲備規(guī)劃，替代能源的發(fā)展規(guī)劃，并且分析不同狀態(tài)下國內能源的需求與其彈性，通過頒布相應的政策法規(guī)引導能源企業(yè)加大對替代能源與能源儲備基礎設施的投資力度;

2.能源企業(yè)除了響應國家能源局的政策之外，還應加強海外投資，與外交機制形成呼應，加大我國能源進口的源地，加強對現(xiàn)有源地的可控性。

五、政策建議

(一)與相關國家的合作與協(xié)調

1.積極加強雙邊合作

積極加強同其他國家海上安全保衛(wèi)部門的合作，與海盜多發(fā)海域的政府海上安全保衛(wèi)組織協(xié)作進行反恐訓練，并對當?shù)睾Ｓ虻陌踩珜嵤┨貏e關注。

2.參與區(qū)域內反海盜合作

組建可以由多數(shù)國家共享使用的海盜情報實時共享平臺，交換重點海域海盜活動的情報，對海盜活動加強預防和打擊;加強對海盜多發(fā)海域相關國家的援助，如海上巡邏艇等設備，用于打擊海盜的猖獗活動;積極參加國際范圍內的聯(lián)合軍事護航行動，增強我國海軍的遠洋活動能力。

3.加強區(qū)域內反恐合作

在合作反恐問題上，同恐怖活動多發(fā)國家及海域共同組建一支海上反恐巡邏隊，進行聯(lián)合海上巡邏，應對緊急情況的發(fā)生，必要時對相關的國家進行技術和經(jīng)濟支援。

4.建立區(qū)域能源協(xié)調機制

在區(qū)域范圍內，通過協(xié)調區(qū)域內各國家之間的利益，簽訂一系列的多邊協(xié)議，建立能源協(xié)調機制，通過提高整個地區(qū)內所有國家的儲備量來增強地區(qū)的抗風險能力。該組織具有石油儲備協(xié)調能力，并在能源政策方面開展合作，在一國能源發(fā)生困難時及時的通過區(qū)域內的協(xié)調機制進行調配，既增強本國，也增強本區(qū)域內能源的協(xié)調能力。

(二)自身戰(zhàn)略與戰(zhàn)術應對能力的提升

1.將我國海上能源運輸通道安全保障問題提升到更高的層面

如設立國務院能源戰(zhàn)略統(tǒng)籌小組，負責事關能源戰(zhàn)略安全的所有政府部門之間的溝通與協(xié)調，打破現(xiàn)有政府部門無法實現(xiàn)有效協(xié)調的局面。

2.中國的企業(yè)在海外投資或兼并時，應該注意分散投資

尋找和開辟多元化的能源進口源地和市場，在我國海上能源運輸通道風險評價較為優(yōu)秀的地區(qū)，設法開通穩(wěn)定的鐵路和管道網(wǎng)絡，減少對相應海上通道的依賴度。

3.提高安全狀況不佳的情況下海上能源運輸通道的利用效率

靈活調節(jié)配置海上能源運輸?shù)牧飨蚝土魉?，避免把海上航運的重心陷入已為世界和區(qū)域強國所控制的狹窄咽喉險地。

4.通過“軟性措施”促進能源運輸通道安全戰(zhàn)略體系的海外保障能力

由于大型水面艦只匱乏，我國海上安全保障力量不足，遠程戰(zhàn)略投送能力較差，后勤保障能力不足以支撐長期的海上安全維護使命。從事海外投資的企業(yè)尤其是港口企業(yè)應該及時跟進，在國際法規(guī)定的正當海上安全維護權利范圍內，與我國海上能源運輸通道戰(zhàn)略安全體系保持協(xié)作，通過市場的正常運作完成海上安全后勤保障任務，避免有目的的國家或戰(zhàn)略對手對我國進行中傷。

5.建立海上能源運輸通道的動態(tài)安全評估信息平臺

實現(xiàn)能源與海上通道數(shù)據(jù)的融合，并且以此為接口實現(xiàn)所有部門與港航企業(yè)之間的連接。以此為基礎，建立海上安全指揮保障平臺，由國防部與海事安全部門在特殊時期取得指揮權。海上能源運輸通道安全涉及海上軍警、海事安全、海事監(jiān)管、外交部、國防部、能源局等政府部門，還有船公司、港口企業(yè)、能源企業(yè)等。政治系統(tǒng)、經(jīng)濟系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)、外交系統(tǒng)相關因素的變化，都可能影響到海上通道所毗鄰國家的形勢，產生難以預測的風險。

6.海外投資實行軍民結合以發(fā)展獨立防衛(wèi)的能力

海上能源運輸船隊一旦遭遇危險，國家軍事救援無法短時間內涉及遠洋海域，并且我國海軍實力在遠洋作戰(zhàn)能力上還沒有得到質的提升，國際援助在及時性也很難達到要求，這就是為什么國際社會雖然在索馬里海域護航，仍然有持續(xù)不斷的船舶被劫持。海盜等問題的襲擊在強度上較低，因此船舶可以經(jīng)過改裝發(fā)展獨立防衛(wèi)能力，配備防御性武器，制定應急預案，開展演練;在戰(zhàn)事狀態(tài)下接受國防部的指揮，改裝船只來提高應對風險的能力，加裝海上軍事通信裝備。

7.港航企業(yè)的海外投資要適當考慮國家海上安全體系的延伸

港航企業(yè)的海外投資是國家海上運輸通道安全保障能力向外拓展的主要表現(xiàn)形式。但是現(xiàn)在面對的很大程度上已經(jīng)被西方國家滲透的格局，具備成熟穩(wěn)定投資環(huán)境的國家投資已經(jīng)飽和，我國只能在動亂頻繁、投資環(huán)境惡劣的國家和地區(qū)進行投資。由于我國外交政策決定了我國不可能在海外建立任何軍事基地，因此不可能通過軍事力量的海外擴展來保障海外能源運輸通道的安全。我國港航企業(yè)集團在選擇海外投資國家時，要服從我國整體的能源運輸格局，通過我國的外交、經(jīng)濟、投資、貿易的軟實力來優(yōu)化我國海上運輸通道的安全環(huán)境。

六、結論

近年來，我國對進口能源的依賴程度日益加深，使我國海上能源運輸通道的重要性日益凸顯，急需建立有效的海上能源運輸通道安全保障機制來支持我國能源的長期穩(wěn)定供給。本文通過對海上能源通道系統(tǒng)復雜性與風險的分析，建立了風險因素與機制構建之間的聯(lián)系，分別在一般、應急和戰(zhàn)事狀態(tài)下，從能源的供給、需求和儲備三個方面對海上能源運輸通道安全保障機制進行了功能設計。在此基礎上，構建了涵蓋外交拓展機制、港航管理機制、港航企業(yè)配合機制、海事安全機制以及能源管理機制在內的海上能源運輸通道安全保障機制，并提出了相應的政策建議。

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