陳 晨，方步青，井 臻

（1.中國(guó)地質(zhì)大學(xué) （北京）地球科學(xué)與資源學(xué)院，北京 100083；2.浙江傳媒學(xué)院，浙江 杭州 310018；3.中國(guó)礦業(yè)大學(xué) （北京）管理學(xué)院，北京 100083）

1 土地政策中中央與地方政府之間存在的沖突

中央與地方政府在土地的分配與調(diào)整中，從自身的利益出發(fā)，因而會(huì)產(chǎn)生一定的沖突，本文將其歸納為土地政策中的目標(biāo)沖突，集體土地制度沖突以及分稅制沖突。

1.1 目標(biāo)沖突

關(guān)于土地政策中的目標(biāo)，中央和地方政府存在很大的差異性，因而會(huì)產(chǎn)生一定的沖突。首先，中央政府具有多重目標(biāo)，總的來(lái)說(shuō)主要有三方面：保護(hù)耕地從而保證糧食安全；在促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的同時(shí)維護(hù)農(nóng)民的利益；適當(dāng)擴(kuò)大建設(shè)用地面積最終確保經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)。目標(biāo)之間有相一致的地方，也存在著些許矛盾。如糧食安全主要是國(guó)家目標(biāo)，它與地方政府和農(nóng)民個(gè)人的目標(biāo)關(guān)聯(lián)并不大。保護(hù)耕地其實(shí)就是希望農(nóng)民將全部的精力放在務(wù)農(nóng)上，這顯然違背了農(nóng)民想要參與城市社會(huì)化和工業(yè)化而獲取收益的意愿。而所提出的保護(hù)耕地和增加建設(shè)用地也是相互矛盾的，建設(shè)用地的增加一定會(huì)伴隨更低面積的縮減。其次，地方政府土地政策目標(biāo)多為考慮短期利益，追求增長(zhǎng)目標(biāo)和政績(jī)目標(biāo)、財(cái)政目標(biāo)和利益目標(biāo)的高度一致。

1.2 集體土地制度沖突

關(guān)于土地政策的沖突同樣體現(xiàn)在農(nóng)村集體土地的制度上。農(nóng)村集體土地制度的不完善加劇了中央和地方政府在土地政策中的博弈。目前我國(guó)實(shí)行的是集體所有、家庭聯(lián)產(chǎn)承包的農(nóng)村土地制度。將集體土地的所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行相互分離，可以調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，但是存在的最大問(wèn)題就是其制度尚不完善，需要進(jìn)一步的提高和改善。

1.3 分稅制度沖突

有關(guān)現(xiàn)行的分稅制度，中央和地方政府也存在沖突。關(guān)于此項(xiàng)內(nèi)容所存在的主要問(wèn)題是：①事權(quán)的劃分不夠明確；②稅收的比例劃分不夠合理。主要體現(xiàn)在，中央稅的比重過(guò)大，而地方稅收的比重過(guò)??；③收稅機(jī)構(gòu)和轉(zhuǎn)移支付制度不健全。我國(guó)現(xiàn)行的分稅制僅是中央和省級(jí)之間的二元分稅體制，而市、縣一級(jí)尚未建立自己的稅收機(jī)構(gòu)。這種不完善的稅收機(jī)構(gòu)無(wú)法滿足地方政府在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的財(cái)政支出。此外，不完善的轉(zhuǎn)移支付隨之產(chǎn)生，迫使地方政府通過(guò)尋找新的收入來(lái)源來(lái)彌補(bǔ)財(cái)政收入和支出之間的差額［1］。綜上所述，這些因素都導(dǎo)致中央與地方政府之間產(chǎn)生有關(guān)土地政策的博弈。

鑒于以上的三種沖突，我們應(yīng)當(dāng)進(jìn)行詳細(xì)的分析，并通過(guò)博弈分析，最后提出相關(guān)的建議。

2 中央與地方政府土地政策的博弈模型

2.1 博弈模型組成要素

博弈一般包括以下幾個(gè)組成要素：參與者、策略、支付、信息、次序，結(jié)果和均衡等。其中，參與者、策略和支付是博弈中必不可少的三個(gè)基本要素［2］。結(jié)合本文所研究的內(nèi)容將中央和地方政府土地政策博弈模型構(gòu)成要素定義如下所示。

1）博弈方。本文重點(diǎn)研究中央和地方政府之間的博弈關(guān)系，因此，博弈參與者即為中央政府和地方政府。一般地，將博弈方記為i，因?yàn)槲闹猩婕皟蓚€(gè)博弈方，所以記為 N＝｛1，2｝。

2）策略空間。策略空間是指博弈雙方在博弈過(guò)程中可供選擇的所有策略或者行為的集合。每個(gè)博弈方在進(jìn)行決策時(shí)（同時(shí)或先后，一次或多次）可以選擇的方法、做法等［2］。博弈方i的相關(guān)策略可記為si，其策略空間可記為Si。

3）支付。博弈方的支付是指每個(gè)博弈方從各個(gè)策略空間中所獲得的收益或效用。其是策略空間Si的函數(shù)。這里將f（x）作為博弈方策略空間的支付函數(shù)。

4）信息。信息是博弈方有關(guān)其他博弈方的策略、收益等知識(shí)。博弈中博弈方掌握信息的多少是影響其策略選擇的一個(gè)重要因素，直接關(guān)系到?jīng)Q策的準(zhǔn)確性［2］。由于中央與地方信息傳遞不及時(shí)且并不全面，雙方中的任一方對(duì)于另外一方的行為意圖尚不完全清楚，因此中央與地方政府土地政策的博弈是一個(gè)不完全信息博弈。

5）次序。依據(jù)博弈類型劃分方法，由于中央與地方政府之間在土地政策實(shí)施中存在行動(dòng)的先后順序，因此，確定兩者間的博弈關(guān)系類型為動(dòng)態(tài)博弈。

2.2 模型前提假設(shè)條件

在構(gòu)建模型之前，先要對(duì)所構(gòu)建的博弈模型作前提假設(shè)條件，以便得到理想狀態(tài)分析，本文的博弈模型前提假設(shè)條件主要包括以下方面。

1）中央政府是國(guó)有土地總代理人，地方政府受中央政府委托行使部分土地所有者權(quán)利和管理者職權(quán)。法律對(duì)兩者行使土地所有者的權(quán)利有清晰的界定［3］。

2）參與博弈的雙方均滿足經(jīng)濟(jì)人的假設(shè)，各自追求自身利益的最大化。

3）中央和地方政府在博弈中產(chǎn)生的成本相同。

4）中央與地方政府在決定其土地政策目標(biāo)行為時(shí)，不受除了政策以外其它因素的制約，其自我選擇權(quán)能得以最大限度地發(fā)揮。

5）參加博弈的雙方都只做出理性行為。這里所指的“理性”不是一般的道德標(biāo)準(zhǔn)，而是從參加博弈的參與人的眼光來(lái)看，試圖去實(shí)施自己認(rèn)為最好的行為，盡管這樣的行為有可能損害到其他參與人［4］。

2.3 博弈模型的構(gòu)建

不完全信息動(dòng)態(tài)博弈所要達(dá)到的均衡是精煉貝葉斯均衡又稱完美貝葉斯均衡。其內(nèi)容將不完全信息靜態(tài)下所產(chǎn)生的貝葉斯均衡以及完全信息動(dòng)態(tài)博弈下產(chǎn)生的子博弈精煉納什均衡進(jìn)行有機(jī)的結(jié)合。它的要點(diǎn)是參與者根據(jù)所觀察到的其他人的行為來(lái)修改自己的主觀概率，由此來(lái)選擇自己將要如何行動(dòng)。因此，建立博弈模型如下所示。

2.3.1 貝葉斯均衡模型

根據(jù)上述內(nèi)容，我們將相關(guān)變量以及變量含義歸納如表1所示。

表1 貝葉斯均衡模型相關(guān)變量及含義

s（·）和（·）為給定的策略組合且令（·），s－·｛·｝表示當(dāng)參與者選擇（·），而其他人選擇s（·），且令（θi），s－·（θ-i））＝（s1（θ1），…，si－1（θi－1），si（θi），si＋1（θi－1），si（θi）），該項(xiàng)式子表明在（θi），s－·（θ-i））＝ （s1（θ1），…，si－1（θi－1），si（θi），si＋1（θi－1），si（θi））的策略下，θ＝（θi，θ-i）的值。s（·）這個(gè)策略組合是一個(gè)貝葉斯均衡，且針對(duì)于每一個(gè)博弈的參與人來(lái)說(shuō)都滿足：

2.3.2 完美貝葉斯均衡模型

根據(jù)上述具體內(nèi)容，我們將相關(guān)變量及變量含義歸納如表2所示。

表2 完美貝葉斯均衡模型相關(guān)變量及含義

3 中央與地方政府在土地政策中的博弈關(guān)系

3.1 土地政策博弈中考慮的因素不全面

通過(guò)對(duì)上述土地政策沖突的分析可見(jiàn)，作為博弈雙方的中央與地方政府，在土地政策行為中起著舉足輕重的作用，然而僅僅考慮這兩者是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)榕c土地政策密切相關(guān)的利益相關(guān)者還包括其他要素，對(duì)土地的開(kāi)發(fā)利用起到直接或是間接的影響。相關(guān)要素總結(jié)如圖1所示。

由此可見(jiàn)，在土地政策的行為當(dāng)中，中央與地方政府僅僅是博弈的一個(gè)方面，它與用地單位、社會(huì)公眾、研究機(jī)構(gòu)等要素同時(shí)產(chǎn)生博弈關(guān)系，由此形成了其他的博弈方。而將圖1中的關(guān)鍵因素進(jìn)行詳細(xì)分析，我們又可得到新的發(fā)現(xiàn)，如圖2所示。

圖1 土地政策中考慮的因素

圖2 土地政策中各博弈方的關(guān)系

由圖2可見(jiàn)，開(kāi)發(fā)商和地方政府在土地供給方面具有高度的一致性，如開(kāi)發(fā)商可以通過(guò)拉升城市的房?jī)r(jià)獲得更多的土地，因此按照“奧卡姆剃刀”原理，可以將開(kāi)發(fā)商歸為地方政府一方。而作為主要社會(huì)公眾的農(nóng)民并沒(méi)有真正的介入土地政策的博弈中，農(nóng)民并沒(méi)有處置自己土地的權(quán)利，唯有在征地過(guò)程中可以與開(kāi)發(fā)商就土地補(bǔ)償款進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，然而由于制度格局的限制，農(nóng)民討價(jià)還價(jià)的余地非常小。

綜上所述，雙方在土地政策博弈關(guān)系的不均衡集中體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：①我們忽略了農(nóng)民的權(quán)益，在博弈的關(guān)系模型中并未考慮到農(nóng)民，在我們所述的不完全信息模型中，中央政府出于劣勢(shì)地位；②土地制度的相關(guān)內(nèi)容引發(fā)了中央與地方政府在土地政策中的博弈。

3.2 土地制度在土地政策博弈中的作用分析

目前，中央和地方政府的土地政策博弈產(chǎn)生的主要原因是土地管理的政策和制度安排。具體分析包括：①中央政府對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)用的行政管制和計(jì)劃控制；②地方政府不惜任何代價(jià)，來(lái)過(guò)分征用農(nóng)地以便擴(kuò)張城市建設(shè)，但程度過(guò)大造成損失；③農(nóng)民和農(nóng)村集體不得轉(zhuǎn)用農(nóng)地［5］。換句話說(shuō)，土地制度的不完善給被征地的農(nóng)民和中央政府來(lái)說(shuō)帶來(lái)一定的傷害，并導(dǎo)致了兩者的博弈關(guān)系。

土地制度在土地政策博弈中占有重要的席位。從博弈論的角度來(lái)分析，一般有以下三種制度觀［6］：①將相關(guān)的土地制度等同于博弈中的特定參與人；②將相關(guān)的土地制度視為博弈中的規(guī)則；③將制度視為博弈中的均衡，即認(rèn)為制度等同于博弈的結(jié)果。后兩種觀點(diǎn)是產(chǎn)生分歧的重要所在，按照進(jìn)化和重復(fù)博弈論的觀點(diǎn)，通過(guò)相關(guān)制度歷史的分析來(lái)重新定義制度，使之不再成為博弈的條件和規(guī)則，它將人類社會(huì)中的復(fù)雜關(guān)系錯(cuò)誤地簡(jiǎn)化為一種博弈關(guān)系，而且對(duì)個(gè)人和集體的決策機(jī)制不加任何區(qū)別，推理判斷使用了互相矛盾的命題［7］。本文認(rèn)同上述的觀點(diǎn)②。

3.3 農(nóng)民在土地政策博弈中的作用分析

在土地政策行為中，中央與地方政府之間的博弈屬于信息不對(duì)稱的動(dòng)態(tài)博弈。中央政府所對(duì)于建設(shè)用地的要求與地方政府實(shí)際征用的土地相矛盾；中央對(duì)農(nóng)民的權(quán)益保護(hù)也因?yàn)檗r(nóng)民話語(yǔ)權(quán)的不暢而難以有效落實(shí)；更重要的是，中央出于全局的考慮，在與地方政府的博弈中常常會(huì)做出某些妥協(xié)。因此，將農(nóng)民真正納入土地政策的博弈關(guān)系中，可以加大中央一方的博弈力量，增大其博弈策略。

考慮農(nóng)民要素構(gòu)建博弈模型。其中所涉及的參數(shù)設(shè)置為：A表示地方政府，B表示中央和農(nóng)民，ui表示支付函數(shù)。地方政府的策略空間SA＝｛公平補(bǔ)償，不公平補(bǔ)償｝，中央政府和農(nóng)民的策略空間SB＝｛農(nóng)民抗?fàn)幉⒌玫街醒胝С郑r(nóng)民沒(méi)有抗?fàn)帲?。a分別表示地方政府的收益，b分別表示中央政府的收益，c表示不公平補(bǔ)償時(shí)地方政府和中央政府在博弈過(guò)程中的成本。

如圖3可以看出，中央政府和地方政府的一個(gè)簡(jiǎn)單的逆推歸納土地政策的決策博弈樹(shù)。地方政府（A）在公平補(bǔ)償和不公平補(bǔ)償兩者策略間做出選擇之后，當(dāng)?shù)胤秸ˋ）選擇公平補(bǔ)償時(shí)，符合中央政府和農(nóng)民（B）利益，達(dá)成目標(biāo)，即形成第一種決策方案；當(dāng)?shù)胤秸ˋ）選擇不公平補(bǔ)償時(shí)，農(nóng)民做出的不抗?fàn)幍牟呗赃x擇時(shí)，形成第二種決策方案；當(dāng)農(nóng)民抗?fàn)幉⒌玫街醒胝С謺r(shí)，又形成第三種決策方案。由此，經(jīng)分析得到地方政府與中央政府之間的博弈策略空間，即二者決策方案集合的表達(dá)。

通過(guò)上述分析，得到各個(gè)地方政府和中央政府的支付如下：

策略1：當(dāng)策略組合為第一種時(shí)，雙方收益為（a，b）。

策略2：當(dāng)策略組合為第二種時(shí)，雙方收益為（a＋c，b－c）。

策略3：當(dāng)策略組合為第三種時(shí)，雙方收益為（a－c，b）。

A有兩種策略選擇，即對(duì)征地進(jìn)行公平的補(bǔ)償和對(duì)征地進(jìn)行不公平的補(bǔ)償。如果選擇前一策略，A的收益是a，B的收益是b。如果A選擇后一策略，即對(duì)征地進(jìn)行不公平的補(bǔ)償，那么，它必須考慮B的行動(dòng)策略：如果B沒(méi)有爭(zhēng)取自己的權(quán)益，A的收益是a＋c，B的收益是b－c；如果B采取了有效的抗?fàn)?，由于A采取了不公正的行為在先，它將承擔(dān)博弈的成本c，其收益為a－c，B的收益為b。顯然，如果將農(nóng)民納入了B之中，A就會(huì)懾于B的行動(dòng)威力，在一開(kāi)始就會(huì)采取公正的行為，這對(duì)于減少整個(gè)社會(huì)的成本是有利的。而如果沒(méi)有將農(nóng)民納入博弈方B，使農(nóng)民的抗?fàn)師o(wú)法實(shí)現(xiàn)，那么，A就會(huì)采取不公正的行為。

圖3 土地政策中博弈樹(shù)的構(gòu)建

4 土地政策的相關(guān)建議

本文分析了中央與地方政府在土地政策中的三種沖突，并基于博弈的相關(guān)理論，構(gòu)建了在不完全信息動(dòng)態(tài)博弈下的完美貝葉斯均衡模型，通過(guò)此模型對(duì)中央與地方政府在土地政策中的博弈關(guān)系進(jìn)行了具體的分析。通過(guò)上述分析所得的結(jié)果，我們總結(jié)出以下結(jié)論和建議。

1）不同區(qū)域采用差別化分類管理的土地節(jié)約集約利用政策制度。此措施對(duì)于解決中央與地方政府雙方之間的沖突較為有效，并能提高土地資源參與宏觀調(diào)控的能力，不斷完善土地相關(guān)政策，從根本上轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，形成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的戰(zhàn)略調(diào)整，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

2）建立地方政府可持續(xù)發(fā)展的綜合指標(biāo)政績(jī)考核機(jī)制。加強(qiáng)地方政府社會(huì)、資源、經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展觀。除了GDP指標(biāo)，還應(yīng)將資源可持續(xù)利用、居民生活水平、地區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力等環(huán)境和社會(huì)指標(biāo)。

3）改革中央和地方的財(cái)政分配制度。進(jìn)一步深化當(dāng)前的分稅制，明確中央和地方的事權(quán)范圍，中央政府根據(jù)事權(quán)合理分配稅收比例，從而充分調(diào)動(dòng)地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的內(nèi)在動(dòng)力。同時(shí)完善財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付制度，消除土地政策博弈中的內(nèi)在動(dòng)力。

4）維護(hù)農(nóng)民對(duì)于土地所應(yīng)該享受的合法權(quán)利，并不斷的完善現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地制度。不斷提高村民的否決權(quán)的權(quán)利，提高農(nóng)民在土地政策博弈中的地位。

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