馮相昭 李 靜 王 敏 張曦

(1. 環(huán)境保護部環(huán)境與經(jīng)濟政策研究中心，北京 100029;2. 北京航空航天大學(xué)人文學(xué)院，北京 100191)

隨著常規(guī)天然氣開采進入衰減期，人們對非常規(guī)天然氣(包括煤層氣、致密氣和頁巖氣)開發(fā)的關(guān)注度越來越高。近年來，得益于水平鉆井和水力壓裂等關(guān)鍵技術(shù)的突破，頁巖氣在美國成功地實現(xiàn)了商業(yè)化開采，并逐漸成為國際能源領(lǐng)域的熱點之一。就中國而言，在國際應(yīng)對氣候變化和國內(nèi)節(jié)能減排的雙重壓力下，開發(fā)非常規(guī)天然氣與提高天然氣在能源結(jié)構(gòu)中的占比將成為一項重要能源發(fā)展戰(zhàn)略。

現(xiàn)階段多種跡象表明，中國正蓄勢待發(fā)，準(zhǔn)備復(fù)制美國頁巖氣革命的經(jīng)驗。本研究基于國內(nèi)外頁巖氣開發(fā)現(xiàn)狀，運用SWOT 方法分析中國開發(fā)頁巖氣的內(nèi)外環(huán)境以及面臨的機遇、挑戰(zhàn)，并結(jié)合利益相關(guān)者分析方法探討頁巖氣開發(fā)引發(fā)的體制機制問題，最后提出促進頁巖氣產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的政策建議。

1 頁巖氣開發(fā)的SWOT 分析

1.1 SWOT 分析法概述

SWOT 分析法又稱態(tài)勢分析法，是能夠準(zhǔn)確評價企業(yè)客觀情況的一個戰(zhàn)略分析工具，早在20 世紀(jì)80年代初由舊金山大學(xué)管理學(xué)教授Weihrich 最先提出。其中，S 代表strength(優(yōu)勢)，W 代表weakness(劣勢)，O 代表opportunity(機會)，T 代表threat(威脅)。目前，SWOT 方法已成為企業(yè)綜合分析內(nèi)部優(yōu)劣勢、外部機會與威脅，以及制定有效經(jīng)營戰(zhàn)略的代名詞。優(yōu)劣勢分析主要著眼于企業(yè)自身的實力及其與競爭對手的比較，而機會和威脅分析則重點關(guān)注外部環(huán)境的變化及其對企業(yè)的可能影響。針對某一特定行業(yè)而言，優(yōu)劣勢通常是指該行業(yè)自身所展現(xiàn)的內(nèi)在積極因素與消極因素，而這些因素具有可控性;機會與威脅是指外部環(huán)境中直接影響行業(yè)發(fā)展的有利和不利因素，而這些因素通常是不可控的。在分析過程中，需要用動態(tài)的視角識別、剖析影響行業(yè)發(fā)展的主要影響因素，既要考慮該行業(yè)的國內(nèi)外發(fā)展現(xiàn)狀，又側(cè)重于探討行業(yè)未來發(fā)展方向，這樣才能體現(xiàn)戰(zhàn)略評價的特點。

1.2 SWOT 戰(zhàn)略分析

現(xiàn)階段，中國政府高度重視頁巖氣開發(fā)。一方面將頁巖氣開發(fā)作為中美兩國能源領(lǐng)域雙邊合作的主要內(nèi)容;另一方面，先后出臺了一系列重要舉措，如國土資源部將頁巖氣列為獨立礦種、國家能源局頒布頁巖氣發(fā)展規(guī)劃、財政部出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策等。頁巖氣正面臨空前的發(fā)展機遇，然而在開發(fā)的同時我們也必須正視其帶來的挑戰(zhàn)與潛在的威脅。鑒于此，本研究試著運用SWOT 分析法從四個維度分析中國頁巖氣開發(fā)的內(nèi)外部環(huán)境，探討該行業(yè)所具備的內(nèi)在優(yōu)劣勢、外部機會與威脅。

1.2.1 優(yōu)勢

(1)氣藏儲量豐富

根據(jù)2011年4月美國能源信息署(EIA)的評估，全球頁巖氣地質(zhì)儲量總和約為623 萬億m3，可采儲量為187.6 萬億m3。其中，中國頁巖氣技術(shù)可采儲量達36.1萬億m3，位居世界第一，美國以24.41 萬億m3排名第二。而2012年國土資源部對我國頁巖氣資源的初步評估結(jié)果顯示，陸相頁巖氣資源的技術(shù)可采儲量為25.08萬億m3(不含青藏地區(qū))，其中勘探開發(fā)地區(qū)可采資源量達15.95 萬億m3。盡管該數(shù)據(jù)與EIA 有一定差別，但同樣確認了我國頁巖氣資源的儲量巨大，相對其他國家具有明顯的資源優(yōu)勢。

(2)開發(fā)潛勢巨大

頁巖氣開發(fā)已成為“十二五”能源開發(fā)的“重頭戲”。2011年3月頒布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“十二五”規(guī)劃》明確要求“推進頁巖氣等非常規(guī)油氣資源開發(fā)利用”。2011年12月，國土資源部發(fā)布公告將頁巖氣正式列為第172 個新礦種。2012年3月國家能源局發(fā)布《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》，明確提出總體目標(biāo)和具體目標(biāo)，其中，總體目標(biāo)是到2015年，“頁巖氣勘探開發(fā)關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)取得重大突破，主要裝備實現(xiàn)自主化生產(chǎn)，形成一系列國家級頁巖氣技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，建立完善的頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策體系”;具體目標(biāo)則包括實現(xiàn)探明頁巖氣地質(zhì)儲量6000 億m3，可采儲量2000億m3，以及到2015年頁巖氣產(chǎn)量達到65 億m3。

(3)燃燒清潔高效

2009年《Nature》將頁巖氣描述為最清潔的一種化石燃料，因為頁巖氣與煤炭相比，燃燒排放的二氧化碳降低50%、氮氧化物減少75%，而且?guī)缀鯖]有二氧化硫、一氧化碳、黑碳、顆粒物和汞排放?！俄搸r氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》也指出按頁巖氣的年產(chǎn)量65 億m3估算，與煤炭相比，如果用于發(fā)電，可分別減排二氧化碳、二氧化硫、氮氧化物和煙塵排放約1400 萬t、11.5 萬t、4.3 萬t 和5.8 萬t?？梢娙绻麅H考慮終端燃燒，那么鑒于頁巖氣同常規(guī)天然氣一樣擁有較低的碳含量，且用于發(fā)電時燃氣機組熱循環(huán)效率遠高于燃煤機組(燃氣輪機熱效率高達60%左右，而煤電機組最高為40%)，其廣泛利用將有利于減少碳排放量。

(4)開采壽命較長

頁巖氣的形成和富集有其自身獨特的特點，往往分布在盆地內(nèi)厚度較大的頁巖烴源巖地層中。與常規(guī)天然氣相比，頁巖氣具有開采壽命長和生產(chǎn)周期長的特點，大部分產(chǎn)氣頁巖分布范圍廣、厚度大，且普遍含氣，這使得頁巖氣井能夠長期地以穩(wěn)定的速率產(chǎn)氣。以長江南部地區(qū)為例，從震旦紀(jì)到三疊紀(jì)，海洋沉積物廣泛分布并在不間斷地發(fā)展，分布區(qū)域超過200 萬km2，黑頁巖層厚度達到10km。由于具備有利發(fā)展條件、富含有機質(zhì)、成熟度高以及遞減率低等特征，所以中國頁巖氣能夠長期穩(wěn)定的生產(chǎn)，有利于頁巖氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

1.2.2 劣勢

(1)資金短缺

頁巖氣開發(fā)屬于資本密集型行業(yè)。相比傳統(tǒng)天然氣，頁巖氣單井產(chǎn)量低、產(chǎn)量遞減快，必須打多口井才有良好收益，因此，前期勘探開發(fā)投入大、成本高。根據(jù)國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心有關(guān)專家估計，按2020年頁巖氣產(chǎn)量目標(biāo)測算，中國需要打出2 萬口井，10年內(nèi)所需投資在4000～6000 億元，即年均投入高達400～600 億元。此外，在與頁巖氣相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施(如管網(wǎng))建設(shè)、技術(shù)設(shè)備購置和專業(yè)人才培養(yǎng)等方面，中國也存在巨大的資金缺口。

(2)技術(shù)儲備不足

技術(shù)進步是推進頁巖氣產(chǎn)業(yè)化開發(fā)的關(guān)鍵因素。美國在頁巖氣勘探開發(fā)中掌握了激勵分析與研究、實驗測試與分析、有利選區(qū)與評價、含氣特點與模擬、產(chǎn)能分析及預(yù)測、壓裂與壓裂液選擇、精確導(dǎo)向與儲層改造等技術(shù)。相比之，中國在資源評價和水平井壓裂增產(chǎn)等方面尚未形成核心技術(shù)體系，系統(tǒng)成套技術(shù)和單相配套技術(shù)設(shè)備均需引進。另外，中國頁巖氣的地質(zhì)條件更為復(fù)雜，頁巖層系時代久遠，熱演化度高，氣藏普遍埋藏較深，多分布于地下3000 米以下，因而對開采技術(shù)的要求更高，而我國現(xiàn)有技術(shù)水平尚不能滿足其勘探開發(fā)需求。

(3)水資源約束顯著

目前，頁巖氣開發(fā)較成熟的技術(shù)是高用水量的水力壓裂技術(shù)，需要將含有砂石以及少量化學(xué)物質(zhì)的水(壓裂液)高壓注入井內(nèi)壓裂頁巖層從而釋放頁巖氣。以Barnett 頁巖為例，鉆井平均用水量為182 噸/井，而壓裂平均用水量為13650 噸/井。因此，頁巖氣成功開發(fā)的關(guān)鍵就是要避免鉆井壓裂用水與當(dāng)?shù)厥忻窈娃r(nóng)業(yè)用水發(fā)生沖突。而我國頁巖氣田大多分布在嚴重缺水地區(qū)，在水量相對充裕的長江流域，只在四川和江漢盆地發(fā)現(xiàn)了頁巖氣;而在西北、華北地區(qū)，頁巖氣儲量豐富，當(dāng)?shù)厮Y源卻相當(dāng)緊張。再加上近年來西南地區(qū)的干旱災(zāi)害頻發(fā)，大規(guī)模開發(fā)頁巖氣可能會讓當(dāng)?shù)氐乃Y源緊缺狀況雪上加霜。因此，在我國頁巖氣開發(fā)過程中如何獲得足夠水源供應(yīng)是一大難題。

(4)潛在環(huán)境風(fēng)險大

水污染已成為頁巖氣開發(fā)過程中最大的環(huán)境風(fēng)險。水力壓裂過程以及從水力壓裂氣井生產(chǎn)天然氣的過程會產(chǎn)生廢水，即“返排廢水”和“生產(chǎn)廢水”，這兩類廢水都含有潛在有害污染物，包括鹽分、有機碳氫化合物、無機和有機添加物以及天然放射性物質(zhì)。美國天然氣(包括頁巖氣，2011年美國頁巖氣產(chǎn)量占其天然氣總產(chǎn)量的34%)鉆井水體污染事件中，48%為地下水污染，33%為井場地表泄漏。大面積規(guī)模化開采頁巖氣會引起斷層活化、進而誘發(fā)地震和滑坡等地質(zhì)災(zāi)害的風(fēng)險。2012年4月美國地質(zhì)調(diào)查局公布的一份報告稱，從阿拉巴馬州到北方落基山脈的美國中西部地區(qū)近十年來地震頻發(fā)，頁巖氣大規(guī)模開發(fā)難逃干系。頁巖氣開采誘發(fā)的空氣污染也不容忽視。頁巖氣開采中的許多環(huán)節(jié)(如井口、儲罐)都會釋放揮發(fā)性有機化合物并導(dǎo)致地面臭氧的產(chǎn)生，而且長期接觸揮發(fā)性有機化合物會導(dǎo)致皮膚不適、頭痛以及生殖系統(tǒng)紊亂。硫化氫是一種可燃毒性氣體，職業(yè)性接觸硫化氫會危害中樞神經(jīng)系統(tǒng)和呼吸系統(tǒng)，對心臟等多種器官造成損害。而中國的頁巖構(gòu)造中含有較高濃度水平的硫化氫(H2S)。四川盆地的威遠頁巖氣區(qū)塊所含硫化氫濃度在0.8%～1.4%之間，川東北區(qū)塊竟高達15%。

(5)甲烷泄漏風(fēng)險不容忽視

從開發(fā)角度看，由于頁巖氣一般無自然產(chǎn)能或低產(chǎn)，需要大型水力壓裂和水平井技術(shù)才能進行經(jīng)濟開采，單井生產(chǎn)周期長，開采過程中甲烷散逸的風(fēng)險更大。而甲烷作為一種重要的溫室氣體，其全球增溫潛勢值(GWP)在100年尺度內(nèi)是二氧化碳的25 倍，所以頁巖氣開發(fā)的碳足跡明顯高于常規(guī)天然氣。美國政府和工業(yè)行業(yè)的數(shù)據(jù)顯示，頁巖氣開采中泄漏的甲烷排放比常規(guī)天然氣開采至少增加三分之一，甚至可能高其兩倍。在中國的油氣行業(yè)中，39%的甲烷排放來自于原油生產(chǎn)，30%來自于天然氣生產(chǎn)，16%來自于天然氣輸送。

1.2.3 機會

(1)市場需求旺盛

隨著中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展，能源需求不斷攀升，天然氣供需缺口日益擴大。2011年中國天然氣產(chǎn)量為1025 億m3，而表觀消費量為1307 億m3，供給缺口約為282 億m3。根據(jù)國家能源發(fā)展計劃，一次能源消費結(jié)構(gòu)中天然氣占比將從2010年的4.9%增加到2020年的10%，屆時天然氣需求量將達到3200～3700 億m3，而常規(guī)天然氣產(chǎn)量僅為1600～1800 億m3，供需矛盾將日益突出。為滿足日益增加的天然氣消費需求，除進口一定量的天然氣外，中國將不得不加大頁巖氣等非常規(guī)天然氣開發(fā)力度。根據(jù)國土資源部預(yù)測，到2020年，中國頁巖氣產(chǎn)量將占常規(guī)天然氣的8%～12%;到2035年，頁巖氣產(chǎn)量將達到1100 億m3，占天然氣總產(chǎn)量的25%，屆時頁巖氣將成為中國最重要的清潔能源之一。

(2)鼓勵性政策陸續(xù)出臺

為促進頁巖氣發(fā)展，中國政府分別從礦權(quán)資源管理、科技攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及財政支持等方面出臺了一系列鼓勵性政策措施。其中，2012年2月發(fā)布的《國家能源科技“十二五”規(guī)劃(2011-2015)》明確提出，“十二五”我國油氣勘探與開采技術(shù)領(lǐng)域，將完善復(fù)雜地質(zhì)油氣資源綜合勘探技術(shù)，形成頁巖氣等非常規(guī)天然氣勘探開發(fā)核心技術(shù)體系及配套裝備。同年3月頒布的《頁巖氣發(fā)展規(guī)劃(2011-2015)》除了提出“十二五”的發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)和保障措施外，還描繪了“十三五”期間加快頁巖氣發(fā)展的宏偉藍圖，指出力爭2020年頁巖氣產(chǎn)量達到600～1000 億m3。2012年11月初，財政部和國家能源局兩部委出臺頁巖氣開發(fā)利用補貼政策，明確指出中央財政對頁巖氣開采企業(yè)給予補貼，2012-2015年的補貼標(biāo)準(zhǔn)為0.4 元/m3，并將根據(jù)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況予以調(diào)整?？梢姡谖磥?～10年內(nèi)中國將擁有廣闊的頁巖氣發(fā)展前景，這是其他化石能源甚至一些可再生能源所無法比擬的。

(3)投融資渠道在拓寬

2011年12月，頁巖氣被國務(wù)院正式批準(zhǔn)列為第172 個新礦種。自此，國土資源部將按照獨立礦種制定投資政策，進行頁巖氣資源管理。頁巖氣作為獨立礦種，不同于其他非常規(guī)天然氣(如煤層氣)，其勘探開發(fā)不再受我國油氣專營權(quán)的約束，任何具備資金實力和氣體勘查資質(zhì)的公司都可投標(biāo)區(qū)塊。從國土資源部已進行兩輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)情況看，降低勘探開發(fā)準(zhǔn)入門檻、拓寬投融資渠道的意圖比較明顯。2011年6月國土資源部首次針對4 個頁巖區(qū)塊探礦權(quán)出讓招標(biāo)采用的是邀標(biāo)方式，而且僅面向6 家國有企業(yè)進行。2012年9月針對19 個頁巖氣區(qū)塊第二次探礦權(quán)出讓招標(biāo)，招標(biāo)結(jié)果顯示國有企業(yè)競得17 個區(qū)塊，民營企業(yè)競得2 塊。這表明，實現(xiàn)投資主體多元化、形成有序競爭機制等正逐步在頁巖氣勘探開發(fā)中積極推進。

(4)眾多國外經(jīng)驗可借鑒

國際頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展所累積的經(jīng)驗為中國提供了重要參考。美國頁巖氣開發(fā)有80 多年的歷史，到目前為止是世界上最成功的國家，也是唯一實現(xiàn)頁巖氣商業(yè)化的國家。美國已經(jīng)鉆井4 萬多口，2011年頁巖氣產(chǎn)量為1800 億m3，占美國天然氣總產(chǎn)量的34%。美國頁巖氣的大規(guī)模商業(yè)化開發(fā)為中國樹立了良好的榜樣。在技術(shù)方面，美國采用了一系列先進、低成本頁巖氣勘探開采技術(shù)，水平鉆井技術(shù)和成功運用水力壓裂技術(shù)大大提高了頁巖氣產(chǎn)量。在市場培育方面，美國已經(jīng)形成了油氣勘探開發(fā)市場機制，建成完善的開發(fā)和管理系統(tǒng)，利用市場機制來刺激許多小型公司加入頁巖氣開發(fā)中，之后大型公司再通過合并小型公司來擴大規(guī)模，同時政府出臺一系列優(yōu)惠政策鼓勵和支持企業(yè)開發(fā)頁巖氣。除此之外，發(fā)達的天然氣輸配管道網(wǎng)絡(luò)也是美國頁巖氣快速發(fā)展的重要保障。因此，中國除與美國簽署《關(guān)于頁巖氣合作的諒解備忘錄》外，政府還鼓勵國內(nèi)石油和天然氣公司積極與國外具有豐富采礦經(jīng)驗的企業(yè)進行合作，學(xué)習(xí)國外先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，推動國內(nèi)頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

1.2.4 威脅

(1)資源潛力有待科學(xué)估算

就頁巖氣開采而言，首要工作就是要摸清家底，但中國頁巖氣資源潛力迄今尚不清楚。目前，國內(nèi)學(xué)者和機構(gòu)對頁巖氣的資源潛力進行了初步估算，所依據(jù)的是對常規(guī)油氣勘探開發(fā)中對烴源巖的研究，缺乏第一手的勘查資料。中石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院根據(jù)類比法估測中國頁巖氣資源量為21.5～45 萬億m3;中國地質(zhì)大學(xué)2009年通過統(tǒng)計法、類比法等估算得出，中國頁巖氣可采資源量為26 萬億m3;國土資源部發(fā)布《全國頁巖氣資源潛力調(diào)查評價及有利區(qū)優(yōu)選成果》稱中國頁巖氣可采資源潛力為25.1 萬億m3;EIA 在2011年4月發(fā)表的《世界頁巖氣資源:美國之外14 個地區(qū)的初步評價》顯示，中國頁巖氣開采資源量為36 萬億m3，占全球總量的19%。另據(jù)有關(guān)專家介紹，中國的資源量數(shù)據(jù)僅建立在60 多口勘探井的基礎(chǔ)上，可信度與美國建立在幾萬口井基礎(chǔ)上的數(shù)據(jù)相差甚遠，即便是美國，也在根據(jù)掌握的最新數(shù)據(jù)，不斷調(diào)整其可采資源量。所以中國頁巖氣資源調(diào)查評估工作還有待進一步深入，資源潛力估算仍存在較大的不確定性。

(2)政策體系亟待完善

盡管中國出臺了一些針對頁巖氣開發(fā)的優(yōu)惠政策，包括免除資源稅、采礦費和出臺開采財政補貼來鼓勵非常規(guī)油氣資源開發(fā)和利用，但仍缺乏在發(fā)展初期鼓勵勘探開發(fā)的相關(guān)政策和實際支持。許多政策體系仍在商討中，特別是在推進建設(shè)頁巖氣開發(fā)試點試驗區(qū)方面。沒有有效的政策支持無疑會阻礙頁巖氣健康有序發(fā)展。因此，亟需制定經(jīng)濟激勵政策來有效促進頁巖氣大規(guī)模發(fā)展，尤其是基于當(dāng)前市場條件和價格機制的試點開發(fā)政策。

(3)環(huán)境監(jiān)管缺位

當(dāng)前環(huán)保部門對頁巖氣勘探開發(fā)潛在的環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境影響認識不足，尚未制定頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策，而根據(jù)現(xiàn)有的《環(huán)境保護法》、 《水污染防治法》、《大氣污染防治法》以及《環(huán)境影響評價法》等法律法規(guī)監(jiān)管頁巖氣大開發(fā)難免會力不從心。從國土資源部規(guī)定的頁巖氣開發(fā)的市場準(zhǔn)入/退出門檻條件可以看出，盡管提出要加強環(huán)境保護，但沒有具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范;同時，環(huán)保部也沒有參與頁巖氣開發(fā)的討論和政策規(guī)劃的制定。國土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)與國家發(fā)改委的頁巖氣開發(fā)示范區(qū)之間缺少溝通和交流。環(huán)境監(jiān)管的缺失，將在很大程度上制約頁巖氣勘探開發(fā)的健康發(fā)展。

(4)基礎(chǔ)設(shè)施配套不足

目前中國管網(wǎng)密度極低，天然氣管道總長只有約10 萬km，而美國已經(jīng)有近200 萬km。天然氣管道網(wǎng)絡(luò)和儲氣裝置等基礎(chǔ)設(shè)施的滯后建設(shè)，嚴重阻礙了非常規(guī)天然氣的開發(fā)利用及其產(chǎn)業(yè)發(fā)展。我國頁巖氣資源富集區(qū)很多集中在中西部山區(qū)，管網(wǎng)建設(shè)難度大、成本高，不利于頁巖氣外輸利用和下游市場開拓。而且我國天然氣骨干網(wǎng)的建設(shè)與運營是由三大國有石油公司掌握，它們是管網(wǎng)的投資主體、生產(chǎn)建設(shè)主體、輸送和銷售主體，這種模式有利于將集中開采的天然氣輸送到消費地，但不利于頁巖氣這種小規(guī)模、廣分布的非常規(guī)天然氣資源開發(fā)與輸配。

1.2.5 SWOT 矩陣框架

基于上述分析，可構(gòu)建出我國頁巖氣開發(fā)的SWOT策略矩陣(如表1 所示)。其中，優(yōu)勢—機會(SO)戰(zhàn)略代表發(fā)揮內(nèi)部優(yōu)勢和把握外部機會的戰(zhàn)略，劣勢—機會(WO)戰(zhàn)略代表運用外部機會來彌補內(nèi)部劣勢的戰(zhàn)略，優(yōu)勢—威脅(ST)戰(zhàn)略代表發(fā)揮內(nèi)部優(yōu)勢來規(guī)避或減少外部威脅的策略，劣勢—威脅(WT)戰(zhàn)略則代表通過規(guī)避外部威脅來克服內(nèi)部劣勢的戰(zhàn)略。從SWOT 矩陣框架可以清楚看出我國頁巖氣開發(fā)的戰(zhàn)略方向，總的來說，就是要好好抓住機遇，充分發(fā)揮優(yōu)勢，努力克服劣勢，盡力規(guī)避威脅。

表1 中國頁巖氣開發(fā)的SWOT 戰(zhàn)略分析矩陣

2 頁巖氣開發(fā)的利益相關(guān)者分析

根據(jù)上面的戰(zhàn)略分析，可以發(fā)現(xiàn)頁巖氣開發(fā)涉及的利益相關(guān)者主要包括不同政府部門、油氣開采企業(yè)、科研機構(gòu)和社會公眾，這些利益相關(guān)者往往有不同的利益訴求，而它們的利益訴求往往通過博弈的形式融于頁巖氣開發(fā)的決策進程中。

2.1 政府部門

在中國，頁巖氣開發(fā)利用的管理職能分散在不同的政府部門。國土資源部負責(zé)頁巖氣資源管理和探礦權(quán)和開采權(quán)的發(fā)放、頁巖氣開發(fā)的土地利用。目前國土資源部已將頁巖氣作為獨立礦種進行管理，并制定市場進入/退出門檻及條件，迄今對探礦區(qū)塊已經(jīng)進行兩輪招標(biāo)。國家能源局主要負責(zé)常規(guī)和非常規(guī)天然氣規(guī)劃制定，頒布促進和約束常規(guī)和非常規(guī)天然氣的政策和激勵措施。國家發(fā)改委價格司負責(zé)價格監(jiān)管，制定常規(guī)和非常規(guī)天然氣在生產(chǎn)、流通和消費的各個環(huán)節(jié)中的價格制定。環(huán)保部制定頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和政策。環(huán)保部根據(jù)《大氣污染防治法》、 《水污染防治法》以及《環(huán)境保護法》等法律法規(guī)，對違反這些環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)進行處罰。財政部和國家稅務(wù)總局負責(zé)制定相關(guān)的頁巖氣開發(fā)利用的稅收和收費標(biāo)準(zhǔn)，例如資源稅的制定。

不同政府部門在管理和監(jiān)管頁巖氣方面經(jīng)常缺乏協(xié)調(diào)和保持一致性。例如國土資源部在頁巖氣開發(fā)的市場準(zhǔn)入/退出門檻規(guī)定中，盡管提出要加強環(huán)境保護，但沒有具體的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。環(huán)保部相關(guān)部門也沒有參與頁巖氣開發(fā)的討論和政策規(guī)劃的制定。頁巖氣開發(fā)消耗大量的水資源，包括地表水資源。國家水利部應(yīng)參與水資源的分配利用管理。國土資源部的探礦權(quán)區(qū)塊招標(biāo)與發(fā)改委的頁巖氣開發(fā)示范區(qū)之間缺少溝通和交流。

2.2 油氣公司

企業(yè)是頁巖氣開發(fā)的主體，同時也是政策執(zhí)行者?，F(xiàn)階段，參與國內(nèi)頁巖氣開采的企業(yè)主要包括中石油、中石化和中海油等寡頭壟斷企業(yè)，殼牌等跨國石油公司，以及眾多躍躍欲試的民企。截至2012年4月底，中國一共完鉆63 口頁巖氣(油)井，其中石油公司61口，國土資源部2 口。盡管頁巖氣探礦權(quán)已向民企開放，但國企仍占主導(dǎo)地位。國土資源部于2011年6月采用邀標(biāo)方式進行了首次招標(biāo)，但4 個區(qū)塊僅面向6 家國有企業(yè)招標(biāo)，民企均不在受邀之列。在2012年5月進行的第二輪頁巖氣探礦權(quán)招標(biāo)的公告中，國土資源部放寬了對投標(biāo)人的資質(zhì)要求，而投標(biāo)意向調(diào)查的統(tǒng)計結(jié)果表明民企參與熱情高漲，出現(xiàn)了近20 家新面孔的投標(biāo)意向企業(yè)，涵蓋了電力、煤炭、地方企業(yè)、投資公司、民營企業(yè)等各類背景。雖然國土資源部有意在頁巖氣勘探開發(fā)領(lǐng)域引入競爭、擴大資金來源，但在資金、技術(shù)、政策、環(huán)境與安全監(jiān)管等方面國有企業(yè)相對于民企仍具有壓倒性優(yōu)勢。可見，降低門檻吸引民企進軍頁巖氣開發(fā)領(lǐng)域，能否如主管部門的意愿成功引入競爭推動發(fā)展，仍有待時間檢驗。

2.3 科研機構(gòu)

目前國內(nèi)頁巖氣勘查等科學(xué)研究基礎(chǔ)薄弱，關(guān)鍵開發(fā)技術(shù)尚未掌握，科研機構(gòu)亟待加強能力建設(shè)。不過，近年來隨著在頁巖氣領(lǐng)域的科研投入不斷增加，科研機構(gòu)開展頁巖氣相關(guān)研究的熱情在不斷高漲。2004年起，國土資源部油氣資源戰(zhàn)略研究中心與中國地質(zhì)大學(xué)(北京)一起，跟蹤調(diào)研我國頁巖氣資源狀況和世界頁巖氣資源發(fā)展動態(tài);2006年年初，中國石油勘探開發(fā)研究院油氣資源規(guī)劃所組織專家在四川盆地西南地區(qū)進行了頁巖氣資源調(diào)查研究;2007年，國土資源部組織相關(guān)單位開展了我國頁巖氣的資源評價工作;2009年，國土資源部確定了黔北、川南、渝東南、渝東北等6 個國家頁巖氣先導(dǎo)試驗區(qū)，同年11月，在重慶市彭水縣連湖鄉(xiāng)打出了第一口頁巖氣戰(zhàn)略調(diào)查井;12月，中石油在四川盆地威遠構(gòu)造上部署了一口頁巖氣評價井;2010年，中國首個專門從事頁巖氣開發(fā)的科研機構(gòu)—國家能源頁巖氣研發(fā)(實驗)中心在中國石油勘探開發(fā)研究院廊坊分院成立。

2.4 社會民眾

在當(dāng)前行政管理體制中，政府部門和油氣開采壟斷企業(yè)完全主導(dǎo)了國內(nèi)頁巖氣開發(fā)的政策制定，并沒有留給太多渠道給社會民眾參與決策，但這并不代表社會民眾防范環(huán)境風(fēng)險和防御地質(zhì)災(zāi)害的訴求可以置若罔聞。在國外，考慮到頁巖氣開發(fā)可能帶來的嚴重環(huán)境問題，普通民眾反對水力壓裂開采非常規(guī)天然氣的呼聲日益高漲。鑒于此，作為歐洲頁巖氣可開采儲量第二大國，法國在2011年6月通過了禁止應(yīng)用水力壓裂技術(shù)的法案，它也成為第一個禁止頁巖氣開發(fā)的國家。保加利亞、羅馬尼亞和捷克則分別于2012年1月、5月和8月順應(yīng)民意頒布了水力壓裂開采天然氣的禁令。在國內(nèi)，近年來由于環(huán)境事故引發(fā)群體性社會事件也屢見不鮮，加上目前的頁巖氣作業(yè)區(qū)塊主要集中于天然氣開采事故多發(fā)的川渝地區(qū)，因此要要強化頁巖氣開發(fā)的環(huán)境監(jiān)管，防范開采過程的水污染、大氣污染等環(huán)境風(fēng)險，盡力保障社會民眾的健康安全。

通過以上討論看出，目前國內(nèi)頁巖氣開發(fā)的決策進程主要由國土資源部、國家發(fā)改委和國家能源局等中央政府部門主導(dǎo)，這些強勢部門需要與環(huán)保、水利等部門加強溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建和完善頁巖氣開發(fā)監(jiān)管體制機制以確保頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展擁有良好的制度環(huán)境;國有油氣壟斷巨頭由于在資金、技術(shù)、政策、環(huán)境與安全監(jiān)管經(jīng)驗等方面占據(jù)絕對優(yōu)勢，這也意味著即使在推進勘探開發(fā)主體多元化的背景下，它們?nèi)詫⒃陧搸r氣開發(fā)中將發(fā)揮重要作用;科研機構(gòu)在這場頁巖氣大開發(fā)熱潮中正逐步加強能力建設(shè)，以期為決策部門和油氣公司提供良好的技術(shù)支持;隨著環(huán)保意識的逐步提高，社會民眾希望以環(huán)境友好的方式對頁巖氣進行開發(fā)利用。只有在各利益相關(guān)者共同努力下，才能推動頁巖氣開發(fā)決策的日益科學(xué)化，才有可能實現(xiàn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的綠色低碳發(fā)展。

3 結(jié)論與建議

本研究運用SWOT 分析法從四個維度分析中國頁巖氣開發(fā)的內(nèi)外部環(huán)境，探討該行業(yè)所具備的內(nèi)在優(yōu)劣勢、外部機會與威脅。

從優(yōu)勢方面看，我國頁巖氣資源的儲量巨大，相對其他國家具有明顯的資源優(yōu)勢，且開發(fā)潛勢巨大，燃燒清潔高效，開采壽命較長;從劣勢方面看，前期勘探開發(fā)投入大、成本高，開放資金短缺，同時技術(shù)儲備不足，水資源約束顯著，在我國頁巖氣開發(fā)過程中如何獲得足夠水源供應(yīng)是一大難題，且水污染是頁巖氣開發(fā)過程中最大的環(huán)境風(fēng)險，同時甲烷泄漏風(fēng)險不容忽視;從機會方面看，市場需求旺盛，頁巖氣擬將成為中國最重要的清潔能源之一，中國政府分別從礦權(quán)資源管理、科技攻關(guān)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及財政支持等方面出臺了一系列鼓勵性政策措施，投融資渠道在不斷拓寬，同時國際頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展所累積的經(jīng)驗為中國提供了重要參考;但是從威脅方面看，我國當(dāng)前頁巖氣開發(fā)依然存在著潛在的威脅，如資源潛力有待科學(xué)估算、政策體系亟待完善、環(huán)境監(jiān)管缺位、基礎(chǔ)設(shè)施配套不足?？傊?，基于上述分析，本文構(gòu)建出我國頁巖氣開發(fā)的SWOT 策略矩陣。從SWOT 矩陣框架可以清楚看出我國頁巖氣開發(fā)的戰(zhàn)略方向，就是要好好抓住機遇，充分發(fā)揮優(yōu)勢，努力克服劣勢，盡力規(guī)避威脅。

目前我國頁巖氣開發(fā)的決策進程主要由國土資源部、國家發(fā)改委和國家能源局等中央政府部門主導(dǎo)，這些強勢部門需要與環(huán)保、水利等部門加強溝通協(xié)調(diào)，構(gòu)建和完善頁巖氣開發(fā)監(jiān)管體制機制以確保頁巖氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展擁有良好的制度環(huán)境;國有油氣壟斷巨頭由于在資金、技術(shù)、政策、環(huán)境與安全監(jiān)管經(jīng)驗等方面占據(jù)絕對優(yōu)勢，這也意味著即使在推進勘探開發(fā)主體多元化的背景下，它們?nèi)詫⒃陧搸r氣開發(fā)中將發(fā)揮重要作用;科研機構(gòu)在這場頁巖氣大開發(fā)熱潮中正逐步加強能力建設(shè)，以期為決策部門和油氣公司提供良好的技術(shù)支持;隨著環(huán)保意識的逐步提高，社會民眾希望以環(huán)境友好的方式對頁巖氣進行開發(fā)利用。只有在各利益相關(guān)者共同努力下，才能推動頁巖氣開發(fā)決策的日益科學(xué)化，確保實現(xiàn)頁巖氣產(chǎn)業(yè)的綠色低碳發(fā)展。結(jié)合以上分析討論，提出以下政策建議:

一是正視頁巖氣開發(fā)對中國節(jié)能減排和能源可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略意義。由于頁巖氣藏儲量豐富、分布廣泛，加上國內(nèi)外減排約束等，中國政府應(yīng)高度重視頁巖氣開發(fā)，并將其作為改善能源結(jié)構(gòu)和保障能源安全供應(yīng)的一項戰(zhàn)略舉措。

二是盡快構(gòu)建頁巖氣開發(fā)的科學(xué)決策機制和有效監(jiān)管機制。加強不同利益相關(guān)者之間的溝通協(xié)調(diào)，推進頁巖氣開發(fā)的科學(xué)化決策;盡快制定合理的市場準(zhǔn)入/退出標(biāo)準(zhǔn)和制度，加強頁巖氣開發(fā)的環(huán)境排放標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境影響評價技術(shù)導(dǎo)則、減排技術(shù)政策等方面的能力建設(shè)。

三是加大對頁巖氣開采核心技術(shù)研發(fā)投入。我國頁巖氣開發(fā)尚處于起步階段，關(guān)鍵開發(fā)技術(shù)尚未掌握，應(yīng)增加科研投入，積極開展頁巖氣勘查等基礎(chǔ)科學(xué)研究，加強優(yōu)化水平井和多段壓裂等核心技術(shù)攻關(guān)，堅持技術(shù)引進與創(chuàng)新相結(jié)合，促進頁巖氣開采技術(shù)設(shè)備的研制，為頁巖氣產(chǎn)業(yè)提供技術(shù)支撐。

四是完善頁巖氣開發(fā)相關(guān)政策體系。進一步加強頁巖氣政策研究，制定經(jīng)濟激勵政策和稅收優(yōu)惠政策，創(chuàng)新融資機制，加快勘探開發(fā)主體多元化進程，為推動頁巖氣開發(fā)的產(chǎn)業(yè)化提供政策支持。

五是加強國際合作。加強國際合作與交流，積極推動國外環(huán)境友好的頁巖氣開采技術(shù)轉(zhuǎn)讓和國產(chǎn)化進程;借鑒國外經(jīng)驗教訓(xùn)，努力促進頁巖氣產(chǎn)業(yè)綠色低碳發(fā)展。

［1］The Shale Revolution.Nature，2009，July，460:551 –552.http://dx.doi.org/10.1038/460551bS．

［2］Zhao Xingang，Kang Jiaoli，LanBei.Focus on the development of shale gas in China-Based on SWOT analysis.Renewable and Sustainable Energy Reviews.2013.21:603－613．