俞 海 夏 光 楊小明 尚素娟

(環(huán)境保護部環(huán)境與經濟政策研究中心，北京 100029)

中國共產黨第十八次全國代表大會對生態(tài)文明建設的理論和實踐進行了全面系統(tǒng)和科學的總結、論述和部署，包括生態(tài)文明建設的歷史定位、重大意義、努力方正和目標、建設途徑和任務等。落實建設生態(tài)文明的戰(zhàn)略選擇、決策和部署需要清楚地認識和理解生態(tài)文明建設的基本特征和內在屬性，把握其基本規(guī)律和所要解決的問題，總結已有的生態(tài)文明建設實踐和經驗，通過系統(tǒng)的政策創(chuàng)新，推動提高生態(tài)文明建設水平。

1 生態(tài)文明建設的認識特征

社會文明的發(fā)生、發(fā)展和演進需要社會內生的力量和驅動，也是社會發(fā)展的內生結果。生態(tài)文明作為國家未來文明進步的宏大目標，是國家發(fā)展模式和目標的主動選擇。從世界范圍和歷史角度看，生態(tài)文明建設無成熟經驗和慣例可循，同時，生態(tài)文明思想和理念是國家自上而下決策、倡導和推動的，是典型的“精英治國”模式。在這種模式下，實現既定目標一方面則需要在國家頂層設計中根據現實狀況進行系統(tǒng)的政策創(chuàng)新和設計，引導生態(tài)文明建設實踐，另一方面則需要國家、社會和人民在現實實踐中不斷摸索和總結實現和建設生態(tài)文明的途徑與工具，需要社會和人民“自下而上”的自發(fā)和自主實踐與創(chuàng)造。在這個實踐過程中，首先需要清楚地理解和認識生態(tài)文明建設的內在特征和基本要求，這樣才能正確地指導實踐和政策方向。

1.1 生態(tài)文明自身的系統(tǒng)性

無論哪種文明形態(tài)或模式，都是社會系統(tǒng)的總體表現，是社會不同維度和要素的有機和統(tǒng)一系統(tǒng)，是社會各個子系統(tǒng)如政治、經濟、社會、文化等的相互作用和共同體現。生態(tài)文明的系統(tǒng)特征本身與其他文明形態(tài)沒有區(qū)別，區(qū)別在于生態(tài)文明形態(tài)比其他文明形態(tài)更為先進，其各個子系統(tǒng)和要素的發(fā)育和狀態(tài)更符合人們對社會存在更高層次的追求和要求。因此，生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新需要置身在全球化背景下，把握整個全球文明發(fā)展的狀態(tài)和趨勢，以系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性思維思考國家整個系統(tǒng)在生態(tài)文明建設中要達成的目標，面臨的問題和障礙以及解決的途徑。

1.2 生態(tài)文明發(fā)展的整體性

生態(tài)文明內在的系統(tǒng)性特征必然要求生態(tài)文明發(fā)展要具有整體性。整體性的遞進邏輯可分為三層:一是文明是一個整體性概念，生態(tài)文明是社會發(fā)展到一定階段和水平的整體性表現;二是生態(tài)文明發(fā)展過程中，社會各系統(tǒng)都要進步發(fā)展;三是整個社會系統(tǒng)各個維度和要素的發(fā)育要相對均衡。因此，生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新不是局部的或者部門的政策調整與發(fā)展，需要社會各子系統(tǒng)和維度的整合與協(xié)同，需要政治、經濟、社會和文化等系統(tǒng)政策的整體協(xié)調進步。

1.3 生態(tài)文明演進的階段性

首先，生態(tài)文明本身也是人類歷史發(fā)展階段的產物，是人類社會發(fā)展到一定水平和程度的結果，其脫胎于其他文明形態(tài)，是更高層次的、更為先進的文明形態(tài);其次，生態(tài)文明演進過程是分階段的，包括萌芽、發(fā)生、發(fā)展與成熟。在演進過程中，與其他文明形態(tài)可以是共存或者相互交織，其他文明形態(tài)可以蘊含著生態(tài)文明的成分和要素，生態(tài)文明在不同階段也可能蘊含著其他不同文明形態(tài)的成分和要素;第三，生態(tài)文明演進的不同階段會表現出不同的特征。在不同階段，由于現實的限制因素或者內外條件約束等，生態(tài)文明發(fā)展的側重點可能有所不同。盡管生態(tài)文明是一個系統(tǒng)整體性均衡發(fā)展的結果，但在現實中，在不同階段，某些子系統(tǒng)或者要素可能發(fā)展較快，有些則可能滯后，齊頭并進的均衡發(fā)展只是一個理想狀態(tài);第四，生態(tài)文明發(fā)展的不同階段需要解決的問題和障礙不同，解決問題的政策方案也就不同。因此，生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新需要識別不同階段所需解決的不同問題，找到不同的政策創(chuàng)新方案。

1.4 生態(tài)文明認知的多樣性

由于生態(tài)文明的復雜性和演進的階段性，不同人群對生態(tài)文明的認識和理解也是復雜多樣的，如，對生態(tài)文明系統(tǒng)整體和局部、概念和外延的深度和廣度、生態(tài)文明未來與前途、生態(tài)文明建設實踐與理論關聯(lián)性等。這些認知差異一方面體現了生態(tài)文明建設還未形成社會高度的統(tǒng)一認知和共識，一方面也體現了政策創(chuàng)新的難度，因為認知不清，理論不清，政策就不清，就難以指導實踐和行動。因此，生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新首要任務就是要在不同的認知差異中和紛繁復雜的現象中找到生態(tài)文明建設本質規(guī)律和當前的主要矛盾。同時，要著重促進提高人們對生態(tài)文明的認識和理解，特別是中央部門和地方政府決策者、社會公眾和組織的認知，使生態(tài)文明理念和意識具體化、可實現、可感知，使其在全社會深入人心，得到全社會的真正支持。

1.5 生態(tài)文明建設的具體性

生態(tài)文明建設不是口號宣傳，是具體的實踐和行動。把生態(tài)文明理念落在實處，需要具體的抓手，這種抓手和實踐是多樣性的、具體的。不同地區(qū)、不同部門、不同階段在生態(tài)文明建設領域的方向和重點領域不同。同時，需要在在眾多的具體實踐中，提煉、總結、豐富、升華生態(tài)文明的內涵。因此，生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新首先需要立足于實踐，來源于實踐，指導實踐，適當超前于實踐但不能脫離實踐;其次要建立將生態(tài)文明理念落到實處的傳導機制;第三，政策創(chuàng)新要有總有分，既有整體性、綜合性的政策，又要有不同領域的具體性政策創(chuàng)新。

2 生態(tài)文明建設的實踐基礎

自黨的十七大明確提出生態(tài)文明建設伊始，各地、各部門都在積極探索生態(tài)文明建設相關實踐，在理論、戰(zhàn)略、政策和行動等方面積累了很好的經驗，生態(tài)文明建設具備了一定基礎。

2.1 中央層面:生態(tài)文明建設的宏觀戰(zhàn)略決策與部署

黨的十七大報告以及國家“十二五”規(guī)劃等綱領性文件中就對生態(tài)文明進行了相關闡述。圍繞建設兩型社會，提高生態(tài)文明水平，中央在十七屆五中全會在應對氣候變化、發(fā)展循環(huán)經濟、節(jié)約資源、加強環(huán)保，保護生態(tài)等5 個領域提出了一系列政策手段。黨的十八大進一步提升了生態(tài)文明建設的地位，為生態(tài)文明建設提出了宏觀戰(zhàn)略和政策方向，確定了建設生態(tài)文明的歷史定位，是中國特色社會主義事業(yè)和建設現代化國家“五位一體”總體布局的有機組成部分;闡釋了其重大意義，是關系人民福祉、關乎民族未來的長遠大計;明確了其努力的方針和目標，通過節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主，努力建設美麗中國，實現中華民族永續(xù)發(fā)展;提出了建設的途徑和任務，樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設放在突出位置，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，優(yōu)化國土空間開發(fā)格局、全面促進資源節(jié)約、加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護力度、加強生態(tài)文明制度建設。這些決策和部署為生態(tài)文明建設提供了理論和戰(zhàn)略基礎，為未來具體政策和行動做好了頂層設計。

2.2 部門層面:積極開展生態(tài)文明試點建設

在中央各部門開展的生態(tài)文明建設試點實踐中，最主要的是發(fā)改委、財政部和林業(yè)局主推的“生態(tài)文明建設試點工程”(簡稱“試點工程”)以及環(huán)保部門主推的“生態(tài)文明建設試點創(chuàng)建”(簡稱“試點創(chuàng)建”)。這兩項生態(tài)文明建設試點的范圍廣、影響大、覆蓋領域較全面。環(huán)保部通過多年實踐，已經構建了以“一個文件、三個階段、六個層級、五大領域”為主要內容的生態(tài)文明建設試點示范工作格局。交通部、國土資源部、住建部等部門則開展了一些與其業(yè)務領域相關的、局部性的生態(tài)文明建設實踐活動。試點工程和試點創(chuàng)建主要有以下幾個特點:

2.2.1 從生態(tài)文明建設的區(qū)域上看

“試點工程”主要在中國的中西部和東北部地區(qū)開展?！霸圏c創(chuàng)建”主要集中在江蘇、浙江、廣東發(fā)達省份，西部地區(qū)也主要集中在成都等經濟較發(fā)達的西部中心城市。

2.2.2 從生態(tài)文明建設試點選擇的主要依據看

“試點工程”主要依據國家主體功能區(qū)劃的原則，主要在一些欠發(fā)達地區(qū)的限制開發(fā)區(qū)內進行，是一種對經濟水平較弱地區(qū)提升生態(tài)文明水平的支持。而“試點創(chuàng)建”主要是創(chuàng)建生態(tài)市、縣，鼓勵在經濟建設和生態(tài)建設上取得較好成績的地方先行先試。

2.2.3 從生態(tài)文明建設政策手段的利用上看

“試點工程”帶有很強的項目性，即有一定的資金和政策支持作為保障，如用生態(tài)建設、生態(tài)補償、轉移支付等經濟手段對積極參與生態(tài)文明建設的地區(qū)給予鼓勵，采用的是經濟激勵手段。而“試點創(chuàng)建”采用的主要是鼓勵手段，即鼓勵地方在自己經濟社會發(fā)展水平允許的前提下，自行加快生態(tài)文明建設的步伐。

2.3 地方層面:積極探索生態(tài)文明建設實踐

環(huán)境保護部推動的“試點創(chuàng)建”活動開展較早，從2007年開始已有4年的時間，已有15 個省(自治區(qū)、直轄市)開展了生態(tài)省建設;超過1000 個縣開展了生態(tài)縣(市、區(qū))建設、并有38 個縣(市、區(qū))建成;1559 和鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成國家級生態(tài)鄉(xiāng)鎮(zhèn);已經批準了53 個國家級生態(tài)文明試點。發(fā)改委和林業(yè)局主推的“試點工程”于2011年底提出，還未有城市正式成為試點。當前生態(tài)文明建設試點的兩種主要形式:一是城市(市、縣)在生態(tài)市、縣創(chuàng)建的基礎上，積極參與環(huán)保部門推動的“生態(tài)文明建設試點”創(chuàng)建活動。截止到2012年，全國53 個生態(tài)文明建設試點中，江蘇占了18 個，而這些試點主要集中在蘇南的無錫、蘇州一帶。二是相關省區(qū)自發(fā)提出在全省內開展生態(tài)文明建設活動。這些地方的主要實踐見表1?？偨Y這些探索和實踐，主要的做法包括:

2.3.1 建立機構，提升決策能力和綜合協(xié)調能力

一些制定生態(tài)文明建設規(guī)劃的城市建立了由黨政領導任一把手的生態(tài)文明建設領導小組，并明確下設辦公室和參與單位，為生態(tài)文明建設任務得到落實提供組織保障。通過統(tǒng)籌和協(xié)調各部門，建立綜合決策體系，提升生態(tài)文明建設的決策能力，如張家界市建立了市委、政府、人大、政協(xié)積極推進的生態(tài)文明建設體系，提升了地方建設生態(tài)文明的決策水平和科學化程度。

2.3.2 加強制度化建設，提高法治水平

一些地方根據自身實際情況，積極制定生態(tài)文明建設城市規(guī)劃、生態(tài)文明先驅城市規(guī)劃、生態(tài)文明行動方案和相關的生態(tài)文明配套政策等。一些地方出臺了地方性的生態(tài)文明法規(guī)，如貴陽出臺了全國首部生態(tài)文明建設地方性法規(guī)－《貴陽市促進生態(tài)文明建設條例》以及《貴陽市關于建立生態(tài)補償機制的意見(試行)》，為生態(tài)文明建設提供了制度保障。

表1 各省積極開展生態(tài)文明試點建設的主要內容與方法

2.3.3 制定具體目標，優(yōu)化發(fā)展方向

一些地方根據其自身發(fā)展狀況制定了相應的生態(tài)文明建設目標，有的偏重于結構調整，有的偏重生態(tài)建設;有的趨向于提升產業(yè)水平。如深圳生態(tài)文明建設的目標主要是提升城市化水平;無錫生態(tài)文明建設的目標主要是促進產業(yè)轉型，實行綠色發(fā)展;安吉生態(tài)文明建設的目標主要是以保護生態(tài)環(huán)境帶動經濟發(fā)展。

3 對生態(tài)文明建設若干重大問題的基本認識和判斷

根據以上理論思考和實踐總結，我們可以對生態(tài)文明建設的若干重大問題有一些基本判斷。這些認識和判斷是我們創(chuàng)新生態(tài)文明建設政策體系的基礎，也是把握和指導未來生態(tài)文明相關實踐的重要依據。

3.1 生態(tài)文明建設面臨兩大主要矛盾

生態(tài)文明建設需要首先準確把握實現生態(tài)文明過程中要解決的主要矛盾。抓住了主要矛盾，就找到了問題解決的突破口和抓手。從當前我國社會、經濟、政治、文化等的總體發(fā)展狀況和形勢看，生態(tài)文明建設面臨兩個矛盾。其中，主要或基本矛盾仍然是人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾。雖然中國經濟總量2011年達到7.3 萬億美元，為世界第二大經濟體，但是人均GDP 約為5300 美元，僅居世界的63位。同時，經濟中結構、城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡，社會貧富差距日益增大，這些問題仍然需要通過發(fā)展來解決。我們可以稱之為第一矛盾。此外，生態(tài)文明建設面臨的第二矛盾是經濟社會發(fā)展同人口、資源、環(huán)境壓力的矛盾。這個矛盾正隨著經濟增長日益凸顯，成為制約我國可持續(xù)發(fā)展，解決第一矛盾的重要因素。從國家發(fā)展大局看，前者是主要矛盾，后者是次要矛盾。但是次要矛盾的上升直接影響到主要矛盾的解決，處理好次要矛盾能夠更好地解決主要矛盾。因此在生態(tài)文明建設中，要努力克服經濟社會發(fā)展同人口、資源、環(huán)境壓力的矛盾，為最終解決人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾鋪平道路。

3.2 生態(tài)文明建設處于初級階段

對比發(fā)達國家的發(fā)展軌跡以及國內的發(fā)展狀況，我國生態(tài)文明建設處于初級階段，并將長期處于初級階段。生態(tài)文明建設處于初級階段可從以下幾個方面進行理解，首先是對生態(tài)文明的理解處于初級階段。生態(tài)文明理念剛剛提出，對其認識和理解并不全面，甚至存在偏差，需要在長期實踐探索中不斷豐富、修正與發(fā)展;其次是生態(tài)文明建設的基礎和外部條件處于初級階段，這是由我們正處于社會主義初級階段的現實狀況所決定的;第三是目前的生態(tài)文明實踐處于初級階段，當前已有的中央各部門和地方省市關于生態(tài)文明建設的探索都僅僅是對生態(tài)文明建設一種初步的和局部的嘗試;第四是生態(tài)文明建設目標處于初級階段，現階段生態(tài)文明建設要實現的目標應該是有限的和可達的目標。

3.3 生態(tài)文明建設需要漸進式路徑和科學的綜合決策

生態(tài)文明建設是一個系統(tǒng)工程和長期過程，有其內在的深刻規(guī)律。生態(tài)文明建設必須要遵循其客觀規(guī)律，循序漸進，避免大躍進，避免脫離現實基礎的跨越式突進。生態(tài)文明建設需要建立科學的綜合決策體系。生態(tài)文明建設是一個綜合性問題，涉及到政府各部門和社會各領域，需要統(tǒng)籌協(xié)調多個部門和利益主體，因此生態(tài)文明建設要遵循客觀規(guī)律就必須依靠科學決策，通過建立科學決策體系整體推進生態(tài)文明建設，包括優(yōu)化決策主體，規(guī)范決策過程，強化綜合決策的執(zhí)行力度等。生態(tài)文明建設還需要建立“從理念到實踐”、 “從精英決策到社會與民眾共識”的傳導機制，使生態(tài)文明成為可理解的、可預期的和可實現的理念，能夠真正被社會和公眾所接受，形成社會普遍的共識與自覺行動。

3.4 生態(tài)文明建設需要政策系統(tǒng)創(chuàng)新

當前各部門和地方在生態(tài)文明建設中有一些政策實踐，也取得一定進展。但是總體看，這些政策存在部門化、碎片化、局部化和技術化等問題，國家層面缺乏統(tǒng)領性、總綱式的戰(zhàn)略，缺乏系統(tǒng)性和整體性政策，需要政策系統(tǒng)創(chuàng)新。生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新必須考慮以下幾個方面內容:

3.4.1 生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新必須要從多角度出發(fā)

將環(huán)境保護和經濟發(fā)展社會發(fā)展綜合考慮。生態(tài)文明建設與傳統(tǒng)的環(huán)境保護工作有很大的區(qū)別，它包含了保護環(huán)境和提升文明程度兩個概念，而其文明程度至少在目前至少包含了發(fā)展經濟、保障民生和提升文明意識等方面內容。因此建立生態(tài)文明的政策體系就必須從多個角度出發(fā)，運用綜合手段。環(huán)境保護政策是生態(tài)文明政策相關，但不代表生態(tài)文明政策的全部，生態(tài)文明政策的范圍要比環(huán)境保護寬泛。

3.4.2 生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新要考慮地區(qū)差異

我國是一個發(fā)展極不平衡的國家，東西、南北差異非常大，采取怎樣的政策措施必須根據不同地區(qū)的發(fā)展階段而定。我國按地區(qū)分布大致分為東中西三個區(qū)域，各個地方的經濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平以及環(huán)境保護水平也是不同的，比如東部地區(qū)經濟發(fā)達，環(huán)境狀況較差，目前正處在優(yōu)化發(fā)展，發(fā)展轉型的階段。中部地區(qū)經濟較東部落后，但發(fā)展后勁很足，環(huán)境狀況呈中等水平，目前正處在高速發(fā)展的階段。西部地區(qū)經歷落后，發(fā)展后勁大，環(huán)境質量較好，也處在高速發(fā)展的階段。根據這三種不同的情況，應該施用不同的政策措施。

3.4.3 生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新要考慮不同手段之間配合

從政策措施的角度來看，我們主要使用的政策包括強制型政策、激勵型政策和自愿型政策。而目前我國在生態(tài)文明建設中主要采用的是自愿型手段，也就是鼓勵地方自覺自愿的參與到生態(tài)文明建設中來。但在未來的生態(tài)文明建設政策必須考慮強制型、激勵型、自愿型等不同類型政策之間的配合，更充分的發(fā)揮政策之間的合力，調動全社會參與生態(tài)文明建設的積極性。

3.5 環(huán)境保護是生態(tài)文明建設的主陣地和根本措施

環(huán)境保護是生態(tài)文明建設的主陣地和根本措施。這一重要論述明確了環(huán)境保護在推進生態(tài)文明建設中的重要作用，為環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展指明了方向。環(huán)境保護部門在推進生態(tài)文明建設中做了大量工作，推出了一系列政策措施，但是離主陣地和根本措施的要求還有一定差距。表現在幾個方面:

一是環(huán)保部門僅在個別政策領域開展了相關工作，內部還未形成全部門上下一致，統(tǒng)一的生態(tài)文明建設戰(zhàn)略。目前僅在生態(tài)文明建設的目標指標體系研究、生態(tài)文明試點創(chuàng)建、農村生態(tài)文明等方面有所嘗試。如以生態(tài)省、市、縣建設為基礎之上的生態(tài)文明試點創(chuàng)建工作，通過自愿參與的政策措施，鼓勵地方積極參與實踐，并取得一定成效。但生態(tài)文明建設不等于生態(tài)省、市(縣)創(chuàng)建工作，還需要進一步提升對生態(tài)文明認識，進一步推進各領域生態(tài)文明建設的力度。

二是從外部的角度看，環(huán)保部門推出的政策措施大多還是在環(huán)保部門原有政策的基礎上提出，還需要和發(fā)改、財政等重要部門加強合作，利用好國家給予環(huán)保部建設生態(tài)文明的有利條件，建立一批具有推動力的手段。能夠真正的激勵地方積極參與到生態(tài)文明建設中來，并在參與中獲得實惠。

總而言之，環(huán)保部門應該在生態(tài)文明建設中爭取更多的話語權，成為生態(tài)文明建設的籌劃者、協(xié)調者、推動者、引領者和實踐者。還需要繼續(xù)努力推動生態(tài)文明建設主流化到政府各個部門，用生態(tài)文明的理念來協(xié)調、改造各部門的工作思路，用生態(tài)文明政策來促進各個部門積極參與生態(tài)文明建設。

4 生態(tài)文明建設的政策路徑創(chuàng)新

生態(tài)文明建設是一個綜合性問題，是一項龐大復雜的系統(tǒng)工程，涉及到政府各部門和社會各領域，需要統(tǒng)籌協(xié)調多個部門和利益主體。要將生態(tài)文明建設融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程中，就需要從政治、經濟、社會、文化和環(huán)境等多個維度與領域尋求政策路徑創(chuàng)新。

4.1 政治領域:強化黨和國家在生態(tài)文明建設中的政治領導力

進一步加強黨對生態(tài)文明建設的政治領導力，以強有力政治領導力保障生態(tài)文明政策創(chuàng)新，是目前的緊迫需要。生態(tài)文明建設政策在執(zhí)行過程中將觸碰各種利益主體，如果沒有一種超越各種利益主體之上的政治領導力，生態(tài)文明建設政策創(chuàng)新將難以有本質上的突破。要發(fā)揮黨強大的動員能力，在全社會大力倡導生態(tài)文明理念，強化各級執(zhí)政者加強生態(tài)文明建設的意識。將生態(tài)文明建設作為推進社會主義民主政治建設的優(yōu)先領域，建立黨總攬生態(tài)文明大局，全體人民群眾廣泛參與的建設氛圍。

加強黨在生態(tài)文明建設中的核心領導作用，強化黨在生態(tài)文明建設中的科學決策作用。將生態(tài)文明建設的重大議題作為黨中央決策的重大問題，給生態(tài)文明建設指明未來發(fā)展方向。加強黨對生態(tài)文明建設等一系列重大決策的執(zhí)行力度，將生態(tài)文明建設的目標責任制作為干部考核的重要內容。

增加各級人民代表大會對生態(tài)文明建設的立法監(jiān)督問責職能。各級人大要將各地的生態(tài)文明建設議題作為當年的重點討論議題，制定地方關于生態(tài)文明建設的相關制度。同時要加強監(jiān)督，對政府關于生態(tài)文明建設的各項工作要跟蹤監(jiān)督，保證生態(tài)文明建設的各項工作落到實處。

將生態(tài)文明建設作為政治協(xié)商議政的重要內容。強化政協(xié)對生態(tài)文明工作的監(jiān)督職能，保證涉及到重大生態(tài)文明的國家預算和工程方案都經過政協(xié)和人大審議程序。通過專門的委員會設立有針對性的調研題目，在更大范圍集思廣益，充分發(fā)揮政協(xié)作用。形成全社會積極參與生態(tài)文明建設局面，促進政協(xié)在組織與生態(tài)文明建設相關的會議和活動上發(fā)揮積極作用。

4.2 經濟領域:大力推動經濟綠色轉型，實現綠色發(fā)展

推動經濟的綠色轉型，實現綠色發(fā)展是生態(tài)文明建設在經濟領域內的核心體現。實現綠色發(fā)展需要進一步調整和優(yōu)化產業(yè)布局，淘汰落后產能，提升產業(yè)技術水平，促進經濟結構轉型。

積極促進產業(yè)結構優(yōu)化升級，立足優(yōu)化產業(yè)結構，推動發(fā)展，把調整經濟結構作為主線，促使經濟發(fā)展由主要依靠工業(yè)帶動和數量擴張帶動向三次產業(yè)協(xié)同帶動和結構優(yōu)化升級帶動轉變。要把節(jié)能減排作為經濟結構調整、轉變經濟發(fā)展方式的重要抓手和突破口。堅決抑制高耗能、高排放產業(yè)的增長，加快淘汰落后產能;大力發(fā)展循環(huán)經濟，正確處理經濟增長速度與節(jié)能減排的關系，使經濟發(fā)展建立在節(jié)約能源資源的保護環(huán)境的基礎上。

調整產業(yè)結構主要體現為以下幾點:嚴格控制高能耗、高排放產業(yè)發(fā)展;制定重點產業(yè)調整振興規(guī)劃，加快傳統(tǒng)資源型產業(yè)的升級和轉型，積極培育和引導節(jié)能環(huán)保、新能源、生物、新型服務業(yè)等產業(yè)發(fā)展;加大落后產能淘汰力度。將環(huán)保產業(yè)作為促進綠色發(fā)展的突破口之一。加大政府環(huán)保投入、推進環(huán)保科技攻關、注重發(fā)揮市場機制的力量，大力發(fā)展節(jié)能環(huán)保技術裝備、服務管理、工程設計、施工運營等。大力推進環(huán)境服務體系建設，推動環(huán)保需求的產業(yè)化;突破自主創(chuàng)新瓶頸，提升環(huán)保產業(yè)技術裝備水平。

4.3 社會領域:建立公民社會，創(chuàng)新社會管理模式

將公民環(huán)境權明確地確立在憲法中，提高公眾在生態(tài)文明建設中的參與程度，使社會公眾成為生態(tài)文明建設的主體。第一，將公民環(huán)境權明確地確立在憲法中并在相關條文中予以具體規(guī)定，對包括環(huán)境使用權、環(huán)境知情權、環(huán)境參與權和環(huán)境請求權等具體內容做出具體且明確的規(guī)定，加大公眾對政府環(huán)境保護工作的監(jiān)督力度。第二，完善環(huán)境管理信息公開制度。在環(huán)境保護法中對環(huán)境管理信息公開的范圍和內容做出明確規(guī)定，且是擴大化的規(guī)定。信息公開在包括有關環(huán)保的特別法中要有明確規(guī)定，通過法律的手段賦予公眾監(jiān)督環(huán)境管理信息公開的權利以及對不能實現此權利的救濟途徑。第三，健全環(huán)境立法聽證制度。完善立法聽證程序的規(guī)則，并使之具體化;擴大環(huán)境立法聽證的范圍。第四，完善環(huán)境公益訴訟制度。擴大環(huán)境行政訴訟中原告的范圍;調整現存的訴訟模式，選擇公眾訴訟的模式，使任何公眾都可以對損害或者可能損害環(huán)境的行政行為提起訴訟，建立和完善環(huán)境保護有獎舉報制度。第五，建立和發(fā)展我國非政府環(huán)境保護團體的制度。同時加強公眾參與環(huán)境保護的宣傳和權利意識教育，使環(huán)保意識深入人們的日常生活，成為一種自覺行為。

4.4 文化領域:將生態(tài)文明等重要的生態(tài)價值觀納入社會主義核心價值體系

逐步完善建設生態(tài)文明的道德文化制度，形成廣泛持久的社會意識形態(tài)，將生態(tài)價值觀納入社會主義核心價值體系，形成資源節(jié)約和環(huán)境友好型的執(zhí)政觀、政績觀。將生態(tài)價值觀納入社會主義核心價值觀之中。大力促進生態(tài)文化的研究與實踐，推進中國社會主義核心價值體系的成熟與完善。

加強環(huán)境文化宣傳教育，建立良好的環(huán)境文化發(fā)展機制;加強媒體宣傳機制，創(chuàng)造環(huán)境文化社會氛圍;依靠社會的力量來開展環(huán)境文化建設;借鑒西方環(huán)境文化理念，加強國際環(huán)境文化交流與合作。倡導綠色消費文化，培育生態(tài)消費意識。規(guī)范綠色產品標準，鼓勵企業(yè)綠色生產，為消費者綠色消費提供更大的綠色市場。

4.5 環(huán)境領域:以提高生態(tài)文明水平為主題，以加快建設“兩型”社會為主線，在生態(tài)文明建設中發(fā)揮主力軍和主陣地作用

環(huán)保領域建設生態(tài)文明就要以提高生態(tài)文明水平為主題，以加快建設“兩型”社會為主線。即環(huán)保工作要突破在經濟發(fā)展之外從事環(huán)境管理的狀況，深刻地融入經濟社會發(fā)展的決策和實施過程之中，高舉生態(tài)文明的大旗，爭當建設生態(tài)文明的引領者、實踐者、主力軍和主陣地。建設“兩型社會”的核心就是以資源節(jié)約和環(huán)境保護的要求去規(guī)范、引導和塑造整個經濟社會的發(fā)展，這相當于對環(huán)境保護的一個重大授權，要求環(huán)境保護承擔起對整個社會的新使命。

通過一系列的環(huán)境保護手段，優(yōu)化經濟發(fā)展水平。繼續(xù)嚴格執(zhí)法監(jiān)督，持續(xù)開展環(huán)評專項行動;提高環(huán)境準入門檻，為地方經濟發(fā)展看好大門，不讓高污染、高耗能產業(yè)成為未來地方發(fā)展的隱患，為地方經濟的長遠發(fā)展留足空間。進一步推進減排工作，優(yōu)化產業(yè)結構，提升產業(yè)技術水平。倡導節(jié)能減速排，完善節(jié)能減排激勵約束機制。

5 推動生態(tài)文明建設的若干重大建議

將生態(tài)文明建設納入到國家戰(zhàn)略“五位一體”總體布局中，融入到國家建設各方面和全過程是對現有戰(zhàn)略和政策框架的突破，需要建立與其要求相適應的相關體制和機制。

5.1 做好國家生態(tài)文明建設頂層設計，改革和完善建設生態(tài)文明的科學決策制度，建立有效的綜合決策機制

要將生態(tài)文明建設納入到國家戰(zhàn)略“五位一體”總體布局中，需要積極總結生態(tài)文明建設各部門、各地的試點經驗，開展生態(tài)文明建設國家層次的頂層設計，從理論指導、部門責任、考核指標體系、政策保障等多方面提出統(tǒng)一的戰(zhàn)略部署。制定各個部門的生態(tài)文明建設戰(zhàn)略任務，整體全面的推進生態(tài)文明建設。適時出臺《中共中央國務院關于加強生態(tài)文明建設的決定》。

在相當長的一段時期內，政府部門仍是生態(tài)文明建設初期階段的推動主體，但目前各部門在生態(tài)文明建設中的職責定位不明確，任務不清楚。各地雖然都成立以生態(tài)文明建設推進的領導小組，對生態(tài)文明建設的綜合決策起到了一定作用。但在中央一層還未針對生態(tài)文明建設成立最高層次的決策機構，生態(tài)文明建設的政策缺乏統(tǒng)一的部署推進，各個部門各自為戰(zhàn)。目前明確提出生態(tài)文明建設的部門包括環(huán)境保護，林業(yè)，農業(yè)等，都從各自部門的角度都提出了有關生態(tài)文明建設的指導意見，缺乏統(tǒng)一和協(xié)調。針對目前分散自發(fā)的生態(tài)文明建設現狀，中央應該建立完善的生態(tài)文明建設最高決策機構，指定相關決策程序，出臺一整套的政策體系保障生態(tài)文明建設工作落到實處。

5.2 完善和加強建設生態(tài)文明的法治管理制度

針對生態(tài)文明建設加快立法，特別是地方人大加快出臺生態(tài)文明建設的地方條例，按地區(qū)進行特色發(fā)展，同時在全國加強統(tǒng)一協(xié)調和規(guī)范。進一步加強立法進度，加快生態(tài)文明法制化。在國家層面，應當主要通過建立完善的生態(tài)文明建設法規(guī);在地方層面，則應突出地方特色，適應地方發(fā)展特色和需要。在充分調研各地情況的基礎上，進行分類指導和區(qū)別對待，需要全國統(tǒng)一和加強中央管理的，在立法中做出明確規(guī)定;需要根據各地情況因地制宜的，在立法中為地方立法留下空間，授權或支持地方制定相關的地方生態(tài)文明建設法規(guī)或者規(guī)章。

要站在落實科學發(fā)展觀和建設生態(tài)文明的高度審視我國的法律體系，進行審查、調整和改造。要按照建設生態(tài)文明的標準，推動現有各種法律的“生態(tài)化”調整與改造。與環(huán)境保護法相關的憲法、行政法、經濟法、刑法、民法、訴訟法等法律都要為生態(tài)文明建設的常態(tài)化提供法律保障。這些法律應該在生態(tài)文明的統(tǒng)一目標下保持高度一致。通過法律的“生態(tài)化”，加強相關部門法在生態(tài)文明建設上的配套和協(xié)同作用。使之更好地同建設生態(tài)文明的總體要求相協(xié)調。

司法保障是生態(tài)文明建設推進的重要手段，要加大司法力量對建設生態(tài)文明的保障作用。通過司法手段的強化，促使環(huán)境違法行為得以嚴厲的處理，保障群眾應有的環(huán)境權益。探索保護環(huán)境資源公益訴訟。充分發(fā)揮法律監(jiān)督職能作用，為保障生態(tài)文明建設營造良好環(huán)境。

強化和完善現有各部門的執(zhí)法職責。在國家現有派出機構的基礎上，結合區(qū)域生態(tài)特征和行政區(qū)劃，重新規(guī)劃、調整派出機構的設置，完善其職能。根據需要，在重點區(qū)域、流域適當增設派出機構。實現環(huán)境規(guī)劃權、行政審批權與執(zhí)法監(jiān)督權的相對分離。

5.3 改革和建立適應國家生態(tài)文明建設要求的體制和機制

為完善國家頂層設計，總攬生態(tài)文明建設全局，需要建立與完善生態(tài)文明建設組織機構，明確生態(tài)文明建設的定位，為生態(tài)文明建設提供組織保障，強化生態(tài)文明建設的政治領導力和部門協(xié)調能力，提升國家在生態(tài)文明建設領域的科學決策能力。建議建立生態(tài)文明建設指導委員會，負責總攬生態(tài)文明總體建設，制定生態(tài)文明建設總體發(fā)展規(guī)劃，制定鼓勵生態(tài)文明建設發(fā)展的政策、措施，制定生態(tài)文明建設目標指標體系。同時協(xié)調現有的各部門、各地區(qū)和各領域的生態(tài)文明建設規(guī)劃、政策以及生態(tài)文明示范試點等，協(xié)調國家生態(tài)文明建設工作。

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