文/劉金鵬

發(fā)揮行政復(fù)議法的“雙向保護(hù)”作用

文/劉金鵬

全國(guó)人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查組來滬開展執(zhí)法檢查

10月8 日至9日，由全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)吉炳軒帶隊(duì)的全國(guó)人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查組一行來滬開展執(zhí)法檢查。這是自1999年行政復(fù)議法頒布實(shí)施以來，全國(guó)人大常委會(huì)首次對(duì)該部法律的實(shí)施情況進(jìn)行檢查。14年來，行政復(fù)議法在本市的貫徹實(shí)施情況如何、還存在哪些困難和問題，成為執(zhí)法檢查關(guān)注的焦點(diǎn)。

堅(jiān)持“以人為本、復(fù)議為民”

積極暢通復(fù)議渠道。多年來，本市努力降低復(fù)議門檻，積極擴(kuò)大復(fù)議受案范圍，最大限度保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。特別是對(duì)于新類型案件，以及一時(shí)“吃不準(zhǔn)”的案件，一律實(shí)行先行受理，盡可能將行政爭(zhēng)議納入行政復(fù)議的解決渠道。2008年以來，全市行政復(fù)議案件受案量達(dá)21234件，幾乎是法院同期受理行政訴訟案件數(shù)量的2倍。始終堅(jiān)持有錯(cuò)必糾。對(duì)于行政復(fù)議中發(fā)現(xiàn)違法或者不當(dāng)?shù)膫€(gè)案，堅(jiān)決依法糾錯(cuò)。5年來，全市行政復(fù)議案件糾錯(cuò)率為6.8%，高出法院行政訴訟案件糾錯(cuò)率1個(gè)百分點(diǎn)。對(duì)于辦案中發(fā)現(xiàn)的一些帶有面上影響的問題，向有關(guān)行政機(jī)關(guān)制發(fā)行政復(fù)議意見書、建議書147件，并要求限期整改和及時(shí)反饋。

努力實(shí)現(xiàn)“案結(jié)事了”。除個(gè)別行政復(fù)議案件實(shí)行書面審?fù)?，絕大多數(shù)案件都堅(jiān)持行政復(fù)議機(jī)關(guān)工作人員與當(dāng)事人“面對(duì)面”。部分較為復(fù)雜的案件，還到現(xiàn)場(chǎng)實(shí)地了解情況，促進(jìn)當(dāng)事人之間充分溝通，并及時(shí)做好相關(guān)法律解釋和說理工作。在經(jīng)過行政復(fù)議的案件中，僅有12.5%的案件進(jìn)入行政訴訟程序，1.3%-3.3%的案件轉(zhuǎn)為信訪投訴，大多數(shù)案件實(shí)現(xiàn)了案結(jié)事了。

探索創(chuàng)新行政復(fù)議機(jī)制

2003年，為了解本市貫徹實(shí)施行政復(fù)議法情況，市十一屆人大常委會(huì)開展了執(zhí)法檢查，并從改進(jìn)行政復(fù)議工作、創(chuàng)新行政復(fù)議機(jī)制等方面提出了具體意見和建議。多年來，市政府及其相關(guān)部門結(jié)合工作實(shí)際，不斷探索創(chuàng)新，取得了明顯成效。

較早引入調(diào)解機(jī)制。在行政復(fù)議法頒布實(shí)施之初，本市行政機(jī)關(guān)就在全國(guó)較早地嘗試引入調(diào)解制度，得到國(guó)務(wù)院法制辦充分肯定。在國(guó)務(wù)院行政復(fù)議法實(shí)施條例正式確定調(diào)解制度后，本市進(jìn)一步擴(kuò)大調(diào)解范圍。近3年來，有19.4%的行政復(fù)議案件通過調(diào)解結(jié)案。

積極試點(diǎn)行政復(fù)議委員會(huì)。從2011年10月起，市政府率先成立了行政復(fù)議委員會(huì)。通過邀請(qǐng)社會(huì)各界專家學(xué)者參與行政復(fù)議，對(duì)案件實(shí)行當(dāng)場(chǎng)審議、當(dāng)場(chǎng)票決，進(jìn)一步提高了行政復(fù)議案件的質(zhì)量和公信力。不少申請(qǐng)人甚至直接將復(fù)議申請(qǐng)書寄給行政復(fù)議委員會(huì)，希望將案件提交行政復(fù)議委員會(huì)審議。目前，全市已有5個(gè)區(qū)、1個(gè)市政府部門成立了行政復(fù)議委員會(huì)，并制定了申請(qǐng)回避、遵守保密約定、情況復(fù)雜案件當(dāng)事人到會(huì)接受調(diào)查等一整套嚴(yán)密、完整的程序保障制度。

首創(chuàng)網(wǎng)上公開行政復(fù)議決定書。從今年起，市政府在全國(guó)省級(jí)政府率先實(shí)現(xiàn)，除涉及國(guó)家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，所作出的行政復(fù)議決定書原則上都在網(wǎng)上公開。這既提高了行政復(fù)議工作的透明度，便于接受社會(huì)監(jiān)督，同時(shí)，通過網(wǎng)上公開的倒逼機(jī)制，也提高了行政復(fù)議的辦案質(zhì)量。據(jù)悉，網(wǎng)上公開行政復(fù)議決定書的做法，還將在全市各級(jí)行政機(jī)關(guān)逐步推開。

破解行政復(fù)議難題任重道遠(yuǎn)

全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前本市在貫徹實(shí)施行政復(fù)議法中還存在一些困難和問題，如行政復(fù)議資源較分散、行政復(fù)議能力建設(shè)發(fā)展不平衡、行政復(fù)議收案范圍偏窄、行政復(fù)議公信力偏低、行政復(fù)議和行政訴訟等制度銜接有待加強(qiáng)等。這些難題都需要在今后的行政復(fù)議工作中加以破解。

行政復(fù)議工作離不開領(lǐng)導(dǎo)的高度重視。通常，引發(fā)行政爭(zhēng)議的具體行政行為，都是以政府或其有關(guān)部門的名義作出的，有的甚至是經(jīng)過集體研究的，具有相當(dāng)?shù)臋?quán)威性和影響力。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)吉炳軒在執(zhí)法檢查中特別強(qiáng)調(diào)：“要復(fù)議這些由權(quán)威部門、權(quán)威人士作出的權(quán)威決定，沒有更權(quán)威的力量支持是不行的。領(lǐng)導(dǎo)必須要高度重視，并授權(quán)行政復(fù)議人員，只有這樣才能把案件辦好?！?/p>

“復(fù)議優(yōu)先、訴訟終結(jié)、信訪補(bǔ)充”格局有待構(gòu)建。當(dāng)前，行政復(fù)議的受案范圍還不夠?qū)?，群眾申?qǐng)行政復(fù)議還有不少限制，申請(qǐng)復(fù)議難的問題依然存在。有些行政相對(duì)人只能在制度之外尋求救濟(jì)方式，從而引發(fā)一些重大群體性事件，影響了社會(huì)正常秩序與和諧穩(wěn)定。同時(shí)，行政復(fù)議、行政訴訟、信訪三者之間的關(guān)系還不夠明晰，“大信訪、小復(fù)議”情況仍比較突出，信訪和行政訴訟中都有不少屬于行政復(fù)議的案件。據(jù)悉，行政復(fù)議法修改工作已列入了本屆全國(guó)人大常委會(huì)的立法規(guī)劃。本市有關(guān)部門提出的擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍，以及建立“復(fù)議優(yōu)先、訴訟終結(jié)、信訪補(bǔ)充”模式，實(shí)現(xiàn)復(fù)議、訴訟、信訪三者有機(jī)結(jié)合的建議，得到了全國(guó)人大常委會(huì)執(zhí)法檢查組的高度關(guān)注。

要通過提高辦案質(zhì)量提升行政復(fù)議公信力。據(jù)了解，目前全市共有行政復(fù)議人員444名，分散到市政府法制辦、17個(gè)區(qū)縣和40多個(gè)委辦局，平均每個(gè)單位僅2-3名，人員相對(duì)較少。對(duì)此，執(zhí)法檢查組指出，要進(jìn)一步加強(qiáng)基層行政復(fù)議機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)保證基層有人員辦案、有條件辦案、有能力辦案，不斷提高行政復(fù)議質(zhì)量和水平。同時(shí)，要靈活運(yùn)用書面審理、行政復(fù)議委員會(huì)公開聽證、實(shí)地調(diào)查等方式，繼續(xù)加大調(diào)解力度，努力形成“政府主導(dǎo)、專業(yè)保證、社會(huì)參與”的行政復(fù)議工作機(jī)制，不斷提高行政復(fù)議的公開性、專業(yè)性、權(quán)威性和公信力，逐步消除申請(qǐng)人對(duì)行政復(fù)議“暗箱操作、官官相護(hù)”的疑慮，引導(dǎo)人民群眾自覺選擇行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的主要法律渠道。

充分發(fā)揮行政復(fù)議的制度優(yōu)勢(shì)。行政復(fù)議是解決行政爭(zhēng)議的重要法律制度，集中了訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、矛盾調(diào)處和權(quán)益保障等多項(xiàng)內(nèi)容，在維護(hù)人民群眾合法群益、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法行政、化解行政糾紛等方面，具有十分重要的作用。在行政復(fù)議中，一方面，要監(jiān)督政府依法保護(hù)人民群眾的合法權(quán)益。發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法或者不當(dāng)時(shí)，必須堅(jiān)決糾正，并及時(shí)總結(jié)行政執(zhí)法中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。另一方面，要保護(hù)政府依法行政。對(duì)于具體行政行為并無違法或者不當(dāng)?shù)?，即使?zhí)行時(shí)有阻力，也要依法堅(jiān)持，并積極推進(jìn)和落實(shí)相關(guān)決策措施。吉炳軒副委員長(zhǎng)指出：“公平不是一面的，只有依法保護(hù)雙方利益，才是真正的公平?！币虼?，要充分發(fā)揮行政復(fù)議法對(duì)人民群眾合法權(quán)益和政府依法行政的“雙向保護(hù)”作用。

全國(guó)人大常委會(huì)行政復(fù)議法執(zhí)法檢查組一行來滬開展執(zhí)法檢查。這是自1999年行政復(fù)議法頒布實(shí)施以來，全國(guó)人大常委會(huì)首次對(duì)該部法律的實(shí)施情況進(jìn)行檢查。