文/朱文波 吳伯華

社區(qū)檢察室:探索檢力下沉新模式

文/朱文波 吳伯華

朱文波

上海市人民檢察院

社區(qū)檢察指導(dǎo)處處長(zhǎng)

社區(qū)檢察室是上海區(qū)、縣一級(jí)檢察院在街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)層面設(shè)置的派出機(jī)構(gòu)，是上海市檢察機(jī)關(guān)依法履行檢察職能，加強(qiáng)對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)和社區(qū)矯正活動(dòng)監(jiān)督的重要舉措，是推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新，密切聯(lián)系人民群眾，廣泛開展檢察宣傳的工作窗口和重要通道。社區(qū)檢察室采用“設(shè)置一點(diǎn)、轄管一片”的格局，檢察室設(shè)點(diǎn)在人口較多、信訪總量較大、治安問題突出、輻射功能強(qiáng)的街鎮(zhèn)，工作范圍覆蓋周邊若干個(gè)街鎮(zhèn)。上海社區(qū)檢察工作自2010年6月起試點(diǎn)，于2011年4月在全市17個(gè)區(qū)縣全面推進(jìn)，截至目前，已成立34個(gè)社區(qū)檢察室。

檢力下沉更“接地氣”

公安、法院和司法行政機(jī)關(guān)在街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)均設(shè)有派出機(jī)構(gòu)，即公安派出所、派出法庭和司法所，通過派出所機(jī)構(gòu)開展大量的基層執(zhí)法工作。其中，公安派出所承擔(dān)對(duì)大部分刑事案件的偵查職責(zé)，司法所對(duì)地區(qū)內(nèi)所有社區(qū)矯正對(duì)象實(shí)施日常監(jiān)督管理和教育矯治。派出所和司法所所承載的刑事執(zhí)法和社區(qū)矯正活動(dòng)直接面對(duì)人民群眾，規(guī)范與否將影響社會(huì)對(duì)政府執(zhí)法形象和司法公正的評(píng)價(jià)。檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)基層刑事執(zhí)法和社區(qū)矯正活動(dòng)具有監(jiān)督職責(zé)。而長(zhǎng)期以來，檢察院的基層組織僅設(shè)在區(qū)、縣一級(jí)，在街道、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級(jí)沒有與公安派出所、司法所相對(duì)應(yīng)的派出機(jī)構(gòu)，客觀上不利于對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法和社區(qū)矯正活動(dòng)及時(shí)、全面監(jiān)督。

鑒于此，高檢院在《2009-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》明確提出“積極探索派駐街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)檢察機(jī)構(gòu)建設(shè)”。2010年10月，高檢院又在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》中，要求從法律監(jiān)督角度出發(fā)，抓住基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，聚焦根源性問題，通過設(shè)置派駐檢察室這一形式，積極參與基層社會(huì)管理創(chuàng)新，有效促進(jìn)基層刑事執(zhí)法規(guī)范公正，切實(shí)做到深入基層、貼近基層、維護(hù)基層和諧穩(wěn)定。

因此，上海市檢察機(jī)關(guān)設(shè)置社區(qū)檢察室，使檢察機(jī)關(guān)下沉檢力，更廣泛地“接地氣”，從機(jī)制上為強(qiáng)化基層法律監(jiān)督提供根本保障，正是貫徹中央司法體制機(jī)制改革的指向精神，回應(yīng)群眾對(duì)司法公正、執(zhí)法為民的呼聲，實(shí)現(xiàn)公平正義、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定的改革舉措。

域外模式借鑒“新思考”

世界上首個(gè)“社區(qū)檢察”模式誕生于1985年的美國(guó)紐約曼哈頓地區(qū)，隨后，英國(guó)、澳大利亞、南非等國(guó)均開始了社區(qū)檢察的實(shí)踐，構(gòu)建了比較完整的理論體系。美國(guó)由法官、檢察官、辯護(hù)律師、假釋官及社區(qū)工作人員組成社區(qū)司法中心，社區(qū)檢察官不僅承擔(dān)社區(qū)案件公訴，更強(qiáng)調(diào)社區(qū)參與，促進(jìn)社會(huì)公共安全。澳大利亞的社區(qū)檢察是鄰里司法中心的重要組成，其引入爭(zhēng)端調(diào)解機(jī)制，強(qiáng)化社區(qū)矯治效果，聯(lián)絡(luò)當(dāng)?shù)氐木焓?、政府、社區(qū)，完善社區(qū)功能，增強(qiáng)社區(qū)防侵害能力。香港廉政公署的社區(qū)關(guān)系處深入社區(qū)，廣泛推廣肅貪倡廉信息，推動(dòng)各界人士建立誠(chéng)實(shí)和公平的價(jià)值觀。

國(guó)外社區(qū)檢察的基本理念和做法具有一定的借鑒意義：一是以預(yù)防和減少犯罪為目標(biāo)。注重深刻分析犯罪的各種誘因，將預(yù)防犯罪作為系統(tǒng)工程；二是引入調(diào)解機(jī)制解決社區(qū)爭(zhēng)端。基于恢復(fù)性司法理念構(gòu)建的社區(qū)檢察工作模式，鼓勵(lì)建立多樣化的解決問題的方案，妥善調(diào)處社區(qū)中數(shù)量眾多的鄰里爭(zhēng)端和輕微刑事案件；三是強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)人員管控。大部分的社區(qū)檢察都包含類似假釋官的工作職能，對(duì)在社區(qū)進(jìn)行矯治的罪犯進(jìn)行監(jiān)督和引導(dǎo)，有效防止循環(huán)犯罪；四是突出依托社區(qū)理念，積極融入社區(qū)開展工作，并以社區(qū)法治環(huán)境優(yōu)化為目標(biāo)。

職能定位“四大功能”

執(zhí)法監(jiān)督功能，即對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督。一方面，派出所刑事執(zhí)法是刑事訴訟的源頭環(huán)節(jié)，對(duì)于符合情形的案件是否能進(jìn)入刑事訴訟程序并確保后續(xù)訴訟環(huán)節(jié)順利進(jìn)行影響重大，但對(duì)刑事訴訟源頭環(huán)節(jié)的監(jiān)督又是傳統(tǒng)法律監(jiān)督的薄弱環(huán)節(jié)，因而社區(qū)檢察室強(qiáng)化了源頭環(huán)節(jié)監(jiān)督。另一方面，近年來，公安機(jī)關(guān)偵查工作重心下移，公安派出所已承擔(dān)了大部分刑事案件的偵查工作，部分派出所甚至還偵查一定量的經(jīng)濟(jì)、治安案件，但是派出所民警整體執(zhí)法意識(shí)和辦案能力與刑事偵查的要求間尚存在差距，影響執(zhí)法質(zhì)量。

對(duì)此，社區(qū)檢察室通過日常巡查、接受投訴、專項(xiàng)檢察等方式，對(duì)派出所的刑事立案、偵查程序開展監(jiān)督，幫助派出所提高執(zhí)法規(guī)范性，從源頭上避免執(zhí)法不公。

社區(qū)管控功能，即社區(qū)矯正法律監(jiān)督，確保矯治效果。社區(qū)矯正是指將符合條件的罪犯置于社區(qū)內(nèi)，由專門國(guó)家機(jī)關(guān)在相關(guān)社會(huì)團(tuán)體、志愿者的協(xié)助下，在法定期限內(nèi)，矯正其犯罪心理和行為惡習(xí)，促其順利回歸社會(huì)的一種非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行方式。刑事裁判歸根到底要通過刑罰兌現(xiàn)，刑罰執(zhí)行不到位將嚴(yán)重?fù)p害法律權(quán)威，因此，加強(qiáng)對(duì)刑罰執(zhí)行這一刑事訴訟末端環(huán)節(jié)的監(jiān)督非常重要。行刑社會(huì)化趨勢(shì)使社區(qū)矯正成為重要的刑罰執(zhí)行方式，現(xiàn)行刑法、刑訴法對(duì)社區(qū)矯正均予以明確規(guī)定，我國(guó)的社區(qū)矯正工作模式也經(jīng)歷較大轉(zhuǎn)變?nèi)遮叧墒臁?/p>

在此背景下，上海社區(qū)矯正工作構(gòu)建了市矯正辦、區(qū)縣社區(qū)矯正中心、街鎮(zhèn)司法所三級(jí)分層實(shí)施模式，而上海檢察機(jī)關(guān)社區(qū)檢察部門自上而下的三級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置（市院社區(qū)檢察指導(dǎo)處、區(qū)縣院社區(qū)檢察科、區(qū)縣院派駐社區(qū)檢察室），正是為分層對(duì)應(yīng)監(jiān)督提供了保障。特別是社區(qū)檢察室，對(duì)應(yīng)監(jiān)督司法所對(duì)社區(qū)矯正人員的日常管控和矯治工作，與基層司法所保持經(jīng)常性的工作聯(lián)系，全面、及時(shí)了解社區(qū)矯正工作動(dòng)態(tài)，并通過文書審查、約見談話、臺(tái)賬核查等手段，查糾社區(qū)矯正對(duì)象脫漏管，督促社區(qū)矯正職能部門嚴(yán)格執(zhí)行社區(qū)矯正的各項(xiàng)措施。

檢察機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照“高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)、高要求”的總體要求和發(fā)展理念設(shè)立社區(qū)檢察室，在設(shè)置程序、人員配備、辦公環(huán)境、考核評(píng)估等方面形成一整套規(guī)范化標(biāo)準(zhǔn)，確保做到“成熟一個(gè)、設(shè)置一個(gè)、規(guī)范一個(gè)”。

渠道暢通功能，即接受社區(qū)居民控告、申訴、舉報(bào)和咨詢等。作為檢察機(jī)關(guān)聯(lián)系社區(qū)群眾的橋梁，社區(qū)檢察室開設(shè)接待窗口，履行涉檢信訪接待職責(zé)，方便群眾反映訴求，同時(shí)，在社區(qū)受理信訪線索，也拓寬了群眾對(duì)職務(wù)犯罪的舉報(bào)渠道，加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對(duì)職務(wù)犯罪查處力度，并有助于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定的隱患，將矛盾化解在基層。目前，本市所有已設(shè)檢察室都在轄區(qū)內(nèi)公開了地址、聯(lián)系方式，設(shè)置舉報(bào)信箱，有的檢察室還開通了微博，暢通群眾反映涉檢訴求的便捷渠道。

服務(wù)宣傳功能，即開展法制宣傳和職務(wù)犯罪預(yù)防工作，推動(dòng)社區(qū)良好法治環(huán)境的創(chuàng)建。社區(qū)檢察室作為檢察機(jī)關(guān)在基層社區(qū)的聯(lián)系點(diǎn)、工作站，圍繞檢察職能，發(fā)揮深入社區(qū)、聯(lián)系群眾的優(yōu)勢(shì)，廣泛征求社區(qū)群眾在法律服務(wù)方面的需求，促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)專業(yè)法律服務(wù)資源與社區(qū)需求的對(duì)接，提升檢察機(jī)關(guān)參與社區(qū)治安綜合治理、職務(wù)犯罪預(yù)防以及法制宣傳的成效。社區(qū)檢察室利用室內(nèi)外場(chǎng)所建設(shè)檢務(wù)公開窗口和法制宣教基地，在居民區(qū)設(shè)立流動(dòng)宣傳點(diǎn)，提升社區(qū)的法治氛圍。

推進(jìn)基層社會(huì)管理法治化

社區(qū)檢察室建立的價(jià)值目標(biāo)是為了完善基層社會(huì)管理的法治保障。當(dāng)然，社會(huì)管理是一個(gè)大系統(tǒng)，國(guó)家機(jī)構(gòu)與社會(huì)各方都應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照法律規(guī)定的其在社會(huì)管理中的職責(zé)分工，各司其職，才能確保系統(tǒng)有序運(yùn)轉(zhuǎn)。社區(qū)檢察室，作為檢察機(jī)關(guān)的一個(gè)部門，同樣應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職責(zé)，做到職責(zé)范圍內(nèi)“有所為”，職責(zé)范圍外“有所不為”。“有所為”，即社區(qū)檢察室充分履行基層法律監(jiān)督職能，切實(shí)發(fā)揮“執(zhí)法監(jiān)督、社區(qū)管控、渠道暢通、服務(wù)宣傳”四大功能，在為社區(qū)開展司法服務(wù)的同時(shí)，將工作聚焦于影響社區(qū)穩(wěn)定的高危人群，通過督促執(zhí)法部門加強(qiáng)對(duì)上述人群的管控，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

具體而言，一是對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象，通過監(jiān)督對(duì)社區(qū)矯正對(duì)象的管控矯治措施是否落實(shí)到位，防范脫漏管和重新犯罪；二是對(duì)被采取監(jiān)視居住、取保候?qū)彽葟?qiáng)制措施的犯罪嫌疑人，通過對(duì)其強(qiáng)制措施適用情況的監(jiān)督，防范脫監(jiān)、脫保等影響訴訟進(jìn)展的情形發(fā)生，避免犯罪嫌疑人再次違法、犯罪；三是對(duì)合法權(quán)益受到公權(quán)力侵害的控告者，通過受理、調(diào)查控告線索，排查不當(dāng)或違法執(zhí)法行為，為權(quán)益受侵害者提供救濟(jì)，提高執(zhí)法規(guī)范度和公信力，消除穩(wěn)定隱患?！坝兴粸椤?，即社區(qū)檢察室不能超越檢察職權(quán)，不應(yīng)當(dāng)干擾正常的行政執(zhí)法活動(dòng)，也不應(yīng)當(dāng)“越俎代庖”參與具體的行政管理工作。如果社區(qū)檢察工作與檢察職責(zé)相背離，超越法定范圍擴(kuò)展職權(quán)，首先該行為本身為違法，也必將影響國(guó)家機(jī)構(gòu)運(yùn)行和社會(huì)管理秩序，對(duì)社會(huì)管理產(chǎn)生副作用。

編輯：程新友 jcfycxy@sina.com