文/西坡

陽(yáng)光是最好的殺毒劑

文/西坡

域外探析

6月27日，中國(guó)審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)劉家義向全國(guó)人大常委會(huì)作2012年度審計(jì)報(bào)告時(shí)，講到中央部門在預(yù)算執(zhí)行仍有不到位的情況，突出的現(xiàn)象之一就是：政府采購(gòu)和招投標(biāo)制度執(zhí)行不夠嚴(yán)格。其中，無(wú)預(yù)算、超預(yù)算采購(gòu)7.12億元；未經(jīng)批準(zhǔn)采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品或超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)等5.17億元；未按規(guī)定集中采購(gòu)或公開招標(biāo)采購(gòu)7.46億元。總計(jì)近20億元違規(guī)金額。

把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里，貫徹十八大關(guān)于“加強(qiáng)對(duì)政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”的要求，對(duì)政府采購(gòu)的監(jiān)管是其中重要的一項(xiàng)。而其他國(guó)家在這方面有許多值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

健全的政府采購(gòu)法律

法律是最可靠的“守門員”。制定法律，不僅為了約束政府的采購(gòu)行為、保證政府采購(gòu)的透明和公正，更重要的是為監(jiān)督機(jī)制提供依據(jù)，使各種形式的監(jiān)督有法可依。

美國(guó)從18世紀(jì)末就開始制定了政府采購(gòu)的規(guī)章制度，迄今為止，美國(guó)專門性的聯(lián)邦政府采購(gòu)法規(guī)以及與政府采購(gòu)直接或間接相關(guān)的法律法規(guī)多達(dá)500余部，有關(guān)條款多達(dá)4000余個(gè)。這些法律涵蓋了整個(gè)政府采購(gòu)的規(guī)則、原則、合同管理等多個(gè)方面。主要包括《聯(lián)邦采購(gòu)財(cái)產(chǎn)管理法》、《聯(lián)邦采購(gòu)合理化法規(guī)》、《聯(lián)邦合同法》、《聯(lián)邦政府采購(gòu)條例》、《武裝部隊(duì)采購(gòu)條例》等。

法制原則、競(jìng)爭(zhēng)原則和申訴原則是美國(guó)政府采購(gòu)法律的三大基本原則，其中競(jìng)爭(zhēng)原則是最基本的原則。采購(gòu)方式主要有小額采購(gòu)、大額采購(gòu)和電子貿(mào)易。小額采購(gòu)一般采用貨比三家的程序，而大額采購(gòu)一般采用公開招標(biāo)采購(gòu)和協(xié)商采購(gòu)的方式。有效保護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)，是美國(guó)政府采購(gòu)法律制度最具特色的地方。為了刺激本土經(jīng)濟(jì)，《購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品法》規(guī)定必須優(yōu)先購(gòu)買美國(guó)產(chǎn)品，如果外國(guó)公司想?yún)⒓用绹?guó)政府采購(gòu)，則必須在美國(guó)設(shè)分公司，或在美國(guó)尋找代理商，方可參與。

英國(guó)為了規(guī)范政府采購(gòu)的程序和方法，也制定和頒布了大量法律文件，例如《地方政府法案》、《地方政府房屋及土地方案》、《政府采購(gòu)指南》、《采購(gòu)實(shí)施指南》等。中央政府各部門的采購(gòu)都必須在法律和政府政策的指導(dǎo)下進(jìn)行。此外，自1973年加入歐洲經(jīng)濟(jì)共同體（現(xiàn)為歐盟）以后，英國(guó)還需歐盟關(guān)于政府采購(gòu)的系列法規(guī)，如：“公共合同指令”、“公用事業(yè)指令”和“救濟(jì)指令”。其政府采購(gòu)的政策及核心分別是“物有所值”和競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)“物有所值”。

而亞洲國(guó)家韓國(guó)也先后頒布了《政府作為采購(gòu)合同一方當(dāng)事人的法令》(也叫《政府采購(gòu)法》)、《政府采購(gòu)法實(shí)施法令》、《關(guān)于特定采購(gòu)的(政府采購(gòu)法)的特殊實(shí)施規(guī)則》、《地方政府財(cái)政采購(gòu)法》和《政府投資企業(yè)會(huì)計(jì)規(guī)則》。韓國(guó)政府采購(gòu)管理手段較為先進(jìn)，采用電子招標(biāo)方式，制定有《電子交易基本法》和《電子簽名法》，擁有較為完備的政府采購(gòu)法律體系。韓國(guó)政府采購(gòu)原則包括透明公正原則、誠(chéng)實(shí)和信用原則。采購(gòu)方式有公開競(jìng)爭(zhēng)合同、有限競(jìng)爭(zhēng)合同、指名競(jìng)爭(zhēng)合同、隨意合同，即采購(gòu)金額在2000萬(wàn)韓元以下，按規(guī)定可以用直接洽談的方式簽約。采購(gòu)廳是韓國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)院政府采購(gòu)的專門機(jī)構(gòu)。韓國(guó)政府采購(gòu)基本上按照國(guó)際慣例并依照本國(guó)法律規(guī)定進(jìn)行。

獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)

6月24日，中國(guó)審計(jì)署公布了本部門2012年度預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支情況檢查結(jié)果，檢查發(fā)現(xiàn)了2000多萬(wàn)元的問(wèn)題金額。“自曝家丑”又一次引發(fā)人們對(duì)于“誰(shuí)來(lái)審計(jì)審計(jì)署”的質(zhì)疑。一個(gè)機(jī)構(gòu)既是“裁判員”又是“運(yùn)動(dòng)員”，永遠(yuǎn)踢不出有公信力的比賽。

美國(guó)政府采購(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置實(shí)行“采購(gòu)權(quán)、使用權(quán)、監(jiān)督權(quán)分離”的管理體制，這是一種三權(quán)分立式的體系，有效防止了權(quán)力過(guò)度集中可能帶來(lái)的舞弊。

除國(guó)防部和交通部外，美國(guó)聯(lián)邦政府其他機(jī)構(gòu)及國(guó)會(huì)的政府采購(gòu)統(tǒng)一由聯(lián)邦總務(wù)署負(fù)責(zé)。而直接對(duì)美國(guó)國(guó)會(huì)負(fù)責(zé)的聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署，是政府采購(gòu)的監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。總審計(jì)署辦公室有權(quán)力對(duì)行政機(jī)關(guān)的采購(gòu)計(jì)劃進(jìn)行評(píng)估，可以接觸所有的政府采購(gòu)文件，為行政機(jī)關(guān)的采購(gòu)計(jì)劃提出建議，對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)。此外，美國(guó)政府采購(gòu)還有一個(gè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)——聯(lián)邦政府采購(gòu)政策辦公室。

聯(lián)邦會(huì)計(jì)總署和采購(gòu)政策辦公室，獨(dú)立于政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)。“管辦分離”，政府與具體從事的代理機(jī)構(gòu)、執(zhí)行主體、監(jiān)督機(jī)關(guān)相分離，使得每個(gè)權(quán)力主體都享有不同的采購(gòu)或監(jiān)督的權(quán)力，權(quán)責(zé)明晰，監(jiān)督體系才不會(huì)陷入推諉扯皮。在美國(guó)，除了政府設(shè)立的專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，司法機(jī)關(guān)、新聞媒體和社會(huì)公眾也對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。

而在英國(guó)，政府采購(gòu)是在政策指引、議會(huì)授權(quán)控制、預(yù)算控制、個(gè)人責(zé)任約束、高度中立監(jiān)督機(jī)構(gòu)保障的全過(guò)程監(jiān)管下完成的。議會(huì)“公共支出委員會(huì)”全程監(jiān)控政府的各項(xiàng)采購(gòu)，該委員會(huì)并接受“部門審計(jì)員兼總審計(jì)長(zhǎng)”領(lǐng)導(dǎo)下的“全國(guó)審計(jì)辦公室”監(jiān)督。部門審計(jì)員兼總審計(jì)長(zhǎng)享有高度的獨(dú)立工作權(quán)，既有權(quán)獨(dú)立決定審計(jì)程序及方針，也有權(quán)進(jìn)行其他職能范圍的檢查，還對(duì)財(cái)政資金的使用情況擁有充分的監(jiān)督權(quán)。

在法國(guó)，支出決策和支付執(zhí)行分離的會(huì)計(jì)管理規(guī)則在政府采購(gòu)中得到應(yīng)用。公共會(huì)計(jì)監(jiān)督貫穿公共支出的各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)環(huán)節(jié)，共有8萬(wàn)名公共會(huì)計(jì)遍布法國(guó)各地，掌握著國(guó)家財(cái)會(huì)，擔(dān)負(fù)著國(guó)家公共收入和公共支出的核算任務(wù)。

最大程度的公開透明

陽(yáng)光是腐敗最好的殺毒劑。對(duì)于人們的質(zhì)疑，公開是最有效的辟謠。

美國(guó)擁有一系列有關(guān)政府信息公開的法律法規(guī)，它們的指導(dǎo)原則是一致的：除了涉及國(guó)家秘密和個(gè)人隱私等信息外，任何人都可以查閱政府信息；如果向政府請(qǐng)求信息被拒絕時(shí)，可以請(qǐng)求司法救濟(jì)，政府負(fù)責(zé)文件和信息保密的舉證責(zé)任。這條原則確保了采購(gòu)信息的對(duì)外公開。

在英國(guó)，對(duì)政府采購(gòu)的投訴和質(zhì)疑一直很少。重要原因就在于英國(guó)對(duì)政府采購(gòu)程序有嚴(yán)格要求，如所有的超過(guò)1萬(wàn)英鎊以上的采購(gòu)都要上網(wǎng)發(fā)布，同時(shí)最終授予合同的具體條款也要公布。

透明公開的程序，不僅是為了消除“共謀”和串標(biāo)、圍標(biāo)等作弊現(xiàn)象，也是為了保證供應(yīng)商公平競(jìng)爭(zhēng)。

美國(guó)公共契約法規(guī)定政府采購(gòu)必須通過(guò)完全而公開的競(jìng)爭(zhēng)程序選定相對(duì)當(dāng)事人。若要采用非競(jìng)爭(zhēng)性程序，必須說(shuō)明原因并取得上級(jí)機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。作為集中采購(gòu)機(jī)關(guān)的美國(guó)聯(lián)邦總務(wù)署其下屬機(jī)構(gòu)，基本做到了統(tǒng)一發(fā)布信息和管理。聯(lián)邦政府采購(gòu)中心負(fù)責(zé)相關(guān)的具體事務(wù)。通過(guò)建立、更新、維護(hù)聯(lián)邦商機(jī)信息系統(tǒng)和聯(lián)邦采購(gòu)數(shù)據(jù)系統(tǒng)。除了發(fā)布有關(guān)采購(gòu)信息公告，讓廣大供應(yīng)商了解政府采購(gòu)規(guī)則和需求信息外，還與聯(lián)邦技術(shù)中心（全國(guó)有93個(gè)辦事處）聯(lián)網(wǎng)，讓政府部門通過(guò)龐大的供應(yīng)商信息庫(kù)和商品信息庫(kù)了解市場(chǎng)。

歐盟則規(guī)定，達(dá)到其“指令”限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目，必須同時(shí)在本國(guó)政府采購(gòu)信息媒體和歐盟指定政府采購(gòu)信息媒體上發(fā)布公告。

基于公開透明原則，瑞典規(guī)定政府采購(gòu)過(guò)程應(yīng)當(dāng)在公開的和有監(jiān)督的狀態(tài)中進(jìn)行，對(duì)于供應(yīng)商和產(chǎn)品的各項(xiàng)要求，應(yīng)當(dāng)在招標(biāo)文件中清晰、完整地體現(xiàn)，如采購(gòu)人在采購(gòu)程序開始后，認(rèn)為需變更采購(gòu)條件的，原則上應(yīng)重新啟動(dòng)所有程序。

完善申訴投訴制度

為保證政府采購(gòu)過(guò)程的公平、公正，除了設(shè)立制度對(duì)各種可能的舞弊行為進(jìn)行防范，保障申訴、投訴渠道的暢通也很必要。

日本和新加坡都建立了統(tǒng)一的政府采購(gòu)申訴體制以確保監(jiān)督和管理采購(gòu)各個(gè)環(huán)節(jié)。為處理有關(guān)政府采購(gòu)的申訴問(wèn)題，新加坡政府專門設(shè)立政府采購(gòu)仲裁法庭，負(fù)責(zé)處理《政府采購(gòu)協(xié)定》本身無(wú)法調(diào)解的投訴。

日本的申訴制度由三個(gè)單位組成。第一個(gè)是日本官房長(zhǎng)官政府采購(gòu)辦公室，由內(nèi)閣秘書長(zhǎng)擔(dān)任主席，成員來(lái)自各部委機(jī)構(gòu)副職或高層主管，主要任務(wù)是決定申訴的審議程序；第二個(gè)是政府采購(gòu)審議委員會(huì)，委員會(huì)是獨(dú)立運(yùn)作的公正單位，負(fù)責(zé)審議各項(xiàng)申訴，若發(fā)現(xiàn)已執(zhí)行的采購(gòu)中有不符合GPA規(guī)定或其他適用規(guī)則的，則擬定建議書送政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)查處，委員會(huì)由政府采購(gòu)方面學(xué)者、專家和退休官員等組成，目前有25名成員；第三個(gè)是秘書處，由經(jīng)濟(jì)企劃廳協(xié)調(diào)局負(fù)責(zé)，是受理申訴的聯(lián)系部門。

美國(guó)《反限制競(jìng)爭(zhēng)法》規(guī)定了政府采購(gòu)的審查程序和司法救濟(jì)程序。無(wú)論公眾還是供貨商都可以對(duì)政府的采購(gòu)行為提出申訴。聯(lián)邦和州政府都設(shè)立了政府采購(gòu)審查辦公室，供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)有爭(zhēng)議的，可向?qū)彶檗k公室提出審查申請(qǐng)。一定金額以上的服務(wù)或工程，一旦受到審查即暫?；顒?dòng)。審查辦公室可根據(jù)調(diào)查結(jié)果，敦促采購(gòu)人糾正違法采購(gòu)行為。

如果投訴人對(duì)審查辦公室的處理結(jié)果不滿意的，可向聯(lián)邦或州的經(jīng)濟(jì)部卡特爾局采購(gòu)?fù)ネ对V。采購(gòu)?fù)ブ皇芾砗贤形春炗喦疤岢龅耐对V。合同一經(jīng)簽訂，有關(guān)糾紛由普通民事法院處理。如果當(dāng)事人對(duì)采購(gòu)?fù)サ奶幚頉Q定不服，還可以向有管轄權(quán)的州高級(jí)法院提起上訴。

最后，很有必要介紹一下美國(guó)的公益代訴制。為防止政府采購(gòu)合同的供應(yīng)商不當(dāng)獲利，美國(guó)政府出臺(tái)《防制不實(shí)請(qǐng)求法》，規(guī)定了公益代訴制度。就是說(shuō)，個(gè)人或團(tuán)體，都可依法以政府的名義，以對(duì)政府為不實(shí)請(qǐng)求行為的法人或個(gè)人為被告，代位政府提起告發(fā)訴訟。勝訴或經(jīng)和解后，發(fā)起訴訟者有權(quán)利取得政府收到的賠償數(shù)額的一定比例款項(xiàng)作為報(bào)酬。為保護(hù)告發(fā)人，《防制不實(shí)請(qǐng)求法》還特意制定了防報(bào)復(fù)條款。該制度對(duì)供應(yīng)商有很強(qiáng)的威懾作用，因?yàn)槿魏稳硕伎赡軐?duì)其違法行為發(fā)起致命一擊。

正如那句名言所說(shuō)，權(quán)力天然傾向于腐敗，任何一個(gè)國(guó)家的政府都沒(méi)有抗腐敗基因，只有健全的制度和完善有力的監(jiān)督，才能保證政府在花錢的時(shí)候守規(guī)矩。美國(guó)歷史上，政府采購(gòu)中也曾大量出現(xiàn)舞弊行為，但是經(jīng)過(guò)長(zhǎng)時(shí)間的制度建設(shè)，現(xiàn)在已基本實(shí)現(xiàn)透明、高效。這些都值得我們借鑒、深思。