鄭寶生

可持續(xù)發(fā)展，通俗的說(shuō)，是指滿足當(dāng)前需要而又不削弱子孫后代滿足其需要之能力的發(fā)展。作為一種新的科學(xué)發(fā)展觀，已經(jīng)深入到社會(huì)發(fā)展的各個(gè)領(lǐng)域。森林資源和林業(yè)發(fā)展的重要性與目前的嚴(yán)峻狀況，要求我們將可持續(xù)發(fā)展的理念深入到林業(yè)建設(shè)的制度、政策、法律等各個(gè)層面，構(gòu)建一套全新的可持續(xù)發(fā)展的政策法律體系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源的保護(hù)和林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1 可持續(xù)發(fā)展思想的提出、發(fā)展及其涵義

“可持續(xù)發(fā)展（Sustainabledevelopment）”的概念最先是1972年在斯德哥爾摩舉行的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境研討會(huì)上正式討論。這次研討會(huì)云集了全球的工業(yè)化和發(fā)展中國(guó)家的代表，共同界定人類在締造一個(gè)健康和富生機(jī)的環(huán)境上所享有的權(quán)利。自此以后，各國(guó)致力界定“可持續(xù)發(fā)展”的含意，現(xiàn)時(shí)已擬出的定義已有幾百個(gè)之多，涵蓋范圍包括國(guó)際、區(qū)域、地方及特定界別的層面，是科學(xué)發(fā)展觀的基本要求之一。1980年國(guó)際自然保護(hù)同盟的《世界自然資源保護(hù)大綱》：“必須研究自然的、社會(huì)的、生態(tài)的、經(jīng)濟(jì)的以及利用自然資源過(guò)程中的基本關(guān)系，以確保全球的可持續(xù)發(fā)展。”1981年，美國(guó)布朗（LesterR.Brown）出版《建設(shè)一個(gè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)》，提出以控制人口增長(zhǎng)、保護(hù)資源基礎(chǔ)和開(kāi)發(fā)再生能源來(lái)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。1987年，世界環(huán)境與發(fā)展委員會(huì)出版《我們共同的未來(lái)》報(bào)告，將可持續(xù)發(fā)展定義為：“既能滿足當(dāng)代人的需要，又不對(duì)后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展?！边@個(gè)定義被廣泛接受并引用，系統(tǒng)闡述了可持續(xù)發(fā)展的思想。1992年6月，聯(lián)合國(guó)在里約熱內(nèi)盧召開(kāi)的“環(huán)境與發(fā)展大會(huì)”，通過(guò)了以可持續(xù)發(fā)展為核心的《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》、《21世紀(jì)議程》等文件。隨后，中國(guó)政府編制了《中國(guó)21世紀(jì)人口、資源、環(huán)境與發(fā)展白皮書(shū)》，首次把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略納入我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。1997年的中共十五大把可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略確定為我國(guó)“現(xiàn)代化建設(shè)中必須實(shí)施”的戰(zhàn)略?？沙掷m(xù)發(fā)展主要包括社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，生態(tài)可持續(xù)發(fā)展，經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

可持續(xù)發(fā)展包括3個(gè)方面的內(nèi)涵：生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展。所謂生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展，是指社會(huì)賴以生存的自然條件的可持續(xù)發(fā)展。人類的生存離不開(kāi)一定的自然條件，而自然條件的優(yōu)劣往往又會(huì)給人類的生存和發(fā)展造成影響。

2 林業(yè)的定義、特點(diǎn)及目前我國(guó)林業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r

2.1 林業(yè)定義與特點(diǎn)

簡(jiǎn)而言之，林業(yè)是指培育和保護(hù)森林，以取得木材和其他林產(chǎn)品、利用林木的自然特性以發(fā)揮防護(hù)作用的生產(chǎn)部門，是國(guó)民經(jīng)濟(jì)的重要組成部分之一。包括造林、育林、護(hù)林、森林采伐和更新、木材和其他林產(chǎn)品的采集和加工等。發(fā)展林業(yè)，除可提供大量國(guó)民經(jīng)濟(jì)所需的產(chǎn)品外，還可以發(fā)揮其保持水土、防風(fēng)固沙、調(diào)節(jié)氣候、保護(hù)環(huán)境等重要作用。

林業(yè)在國(guó)民經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人民生活和自然環(huán)境生態(tài)平衡中，均有特殊的地位和作用。世界各國(guó)通常把林業(yè)作為獨(dú)立的生產(chǎn)部門，在中國(guó)屬于大農(nóng)業(yè)的一部分。林業(yè)生產(chǎn)以土地為基本生產(chǎn)資料，以森林（包括天然林和人工林）為主要經(jīng)營(yíng)利用對(duì)象，整個(gè)生產(chǎn)過(guò)程一般包括造林、森林經(jīng)營(yíng)、森林利用3個(gè)組成部分，也是綜合性的生產(chǎn)部門。林業(yè)生產(chǎn)與作物栽培、礦產(chǎn)采掘等既有類似性，又不相同。它具有生產(chǎn)周期長(zhǎng)、見(jiàn)效慢、商品率高、占地面積大、受地理環(huán)境制約強(qiáng)、林木資源可再生等特點(diǎn)。

林業(yè)生產(chǎn)的主要任務(wù)是科學(xué)地培育經(jīng)營(yíng)、管理保護(hù)、合理利用現(xiàn)有森林資源與有計(jì)劃地植樹(shù)造林，擴(kuò)大森林面積，提高森林覆蓋率，增加木材和其他林產(chǎn)品的生產(chǎn)，并根據(jù)林木的自然特性，發(fā)揮它在改造自然、調(diào)節(jié)氣候、保持水土、涵養(yǎng)水源、防風(fēng)固沙、保障農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)、防治污染、凈化空氣、美化環(huán)境等多方面的效能和綜合效益。

2.2 我國(guó)林業(yè)發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)從建國(guó)以來(lái)的林業(yè)發(fā)展經(jīng)歷了3個(gè)發(fā)展時(shí)期，第一個(gè)階段是林業(yè)的初期發(fā)展階段，（1949-1978），即傳統(tǒng)林業(yè)發(fā)展階段。這是為國(guó)家工業(yè)化提供積累，大量采伐原始林的過(guò)程。第二階段是林業(yè)發(fā)展的探索階段（1978-1992），這一時(shí)期的核心活動(dòng)是在集體林區(qū)和其它非國(guó)有林區(qū)進(jìn)行“林業(yè)三定”：穩(wěn)定山權(quán)、林權(quán)，劃定自留山，確定林業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制。但由于對(duì)改革的目標(biāo)認(rèn)識(shí)不足，林業(yè)改革的進(jìn)展，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其它部門，迄今未走出一條可行之路。第三階段始于1992年，受世界環(huán)發(fā)大會(huì)和國(guó)際林業(yè)轉(zhuǎn)軌的發(fā)展態(tài)勢(shì)以及我國(guó)環(huán)境惡化的現(xiàn)狀的影響，我國(guó)的林業(yè)邁向新的發(fā)展之路，但這一過(guò)程很漫長(zhǎng)。特別是我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一般說(shuō)林區(qū)多在山區(qū)，而這些地區(qū)也是經(jīng)濟(jì)上最貧困的地區(qū)。因此，基于經(jīng)濟(jì)的誘惑或環(huán)保意識(shí)的薄弱，各地破壞性掠奪式采伐利用仍時(shí)常發(fā)生。這一時(shí)期的林業(yè)的發(fā)展必須落實(shí)到林業(yè)的科學(xué)經(jīng)營(yíng)上。這也就提出了兼顧生態(tài)效益和經(jīng)濟(jì)效益相結(jié)合的可持續(xù)發(fā)展的林業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。

3 我國(guó)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)

森林是農(nóng)業(yè)和國(guó)土安全的重要屏障，是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，是關(guān)系到民族生存與發(fā)展的根本性問(wèn)題。林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)是由每個(gè)地區(qū)對(duì)林業(yè)發(fā)展的需求所決定的，不能生搬硬套，照搬經(jīng)驗(yàn)。一般說(shuō)來(lái)，應(yīng)當(dāng)從林業(yè)所發(fā)揮的作用和當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)等方面結(jié)合起來(lái)考慮。林業(yè)的作用就大的方面來(lái)說(shuō)，主要體現(xiàn)在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境3個(gè)方面。

3.1 林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的社會(huì)目標(biāo)

強(qiáng)調(diào)滿足人類基本需要和較高層次的社會(huì)文化要求，持續(xù)不斷地提供林產(chǎn)品以滿足社會(huì)需要，這是可持續(xù)發(fā)展林業(yè)的一個(gè)主要目標(biāo)。眾所周知，人類是從森林中走出來(lái)的，森林在人類社會(huì)的發(fā)展中起著舉足輕重的作用，永遠(yuǎn)是人類賴以生存的重要的物質(zhì)與精神來(lái)源之一。隨著全球范圍內(nèi)不可再生資源的不斷消耗，森林作為主要的可再生資源，其滿足人類社會(huì)物質(zhì)需求的作用是絕對(duì)不會(huì)消失的。人類對(duì)森林的社會(huì)、文化需求的不斷擴(kuò)大，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總趨勢(shì)。滿足人對(duì)森林的多種需要和愿望，是林業(yè)的根本任務(wù)。

3.2 林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)

主要在于林業(yè)生產(chǎn)者的可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)利益。林業(yè)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)性的主體是林業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，只有生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者得到可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)利益，林業(yè)才有可能持續(xù)發(fā)展，這是保證林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的前提。

3.3 林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境目標(biāo)

是指森林生態(tài)系統(tǒng)的完整和穩(wěn)定，只有穩(wěn)定的森林生態(tài)系統(tǒng)得到維持，才有可能穩(wěn)定地為地球提供良好的生態(tài)環(huán)境。通過(guò)對(duì)森林生態(tài)系統(tǒng)的合理經(jīng)營(yíng)，保障森林生態(tài)系統(tǒng)在維護(hù)全球、國(guó)家、區(qū)域等不同層次上所發(fā)揮的環(huán)境服務(wù)功能的持續(xù)性。生態(tài)環(huán)境目標(biāo)，不僅是保障林業(yè)自身社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的基礎(chǔ)，更重要的意義還在于持續(xù)發(fā)揮森林生態(tài)系統(tǒng)在維護(hù)全球生命支持系統(tǒng)中的重要性與不可替代性。

4 實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展的對(duì)策

林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，主要努力方向在以下方面：

4.1 依靠科技與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展反哺林業(yè)

可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)根本的策略是科技的發(fā)展，科技的發(fā)展可以帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)可以為可持續(xù)林業(yè)提供支持，也可借經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使林業(yè)得到供給、休養(yǎng)與保護(hù)。在發(fā)展經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，又要保證資源與環(huán)境的發(fā)展，就要依靠科技來(lái)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改變傳統(tǒng)的以環(huán)境和自然資源為代價(jià)的粗放式經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

4.2 優(yōu)化林業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)促進(jìn)林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展

林業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展調(diào)整優(yōu)化林業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，是實(shí)現(xiàn)林業(yè)可持續(xù)發(fā)展物質(zhì)保證。一要以市場(chǎng)需求為導(dǎo)向，大力推進(jìn)短周期工業(yè)原料林和其他原料林、速生豐產(chǎn)林、竹林和名特優(yōu)新經(jīng)濟(jì)林建設(shè)。二要加大新產(chǎn)品開(kāi)發(fā)力度，促進(jìn)以低層次原料加工向高層次綜合精深加工轉(zhuǎn)變的步伐。三要加大森林旅游業(yè)、花卉業(yè)的發(fā)展，調(diào)整生產(chǎn)力布局，淘汰落后產(chǎn)業(yè)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，培育新興產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)重組，解決林業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理的問(wèn)題。四要調(diào)整林產(chǎn)工業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展精深加工、發(fā)展優(yōu)勢(shì)產(chǎn)品，努力開(kāi)拓木材林產(chǎn)品的新用途，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，增加附加值，解決林產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理和產(chǎn)品缺乏競(jìng)爭(zhēng)力的問(wèn)題。五要調(diào)整企業(yè)布局和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，實(shí)施大集團(tuán)、大公司發(fā)展戰(zhàn)略，共同開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品、新技術(shù)和新市場(chǎng)，提高企業(yè)專業(yè)化程度和產(chǎn)品技術(shù)含量，提高市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)力。

4.3 健全法律法規(guī)，為林業(yè)可持續(xù)護(hù)航

由于林業(yè)的覆蓋面廣，所以在保護(hù)方面有很大的挑戰(zhàn)，必須有一套完整有效的法律法規(guī)為其保駕護(hù)航，才能使林業(yè)得到健康，持續(xù)的發(fā)展，使我們的森林資源得到強(qiáng)有力的保護(hù)。

目前關(guān)于林業(yè)的單行法主要有兩部：《中華人民共和國(guó)森林法》及其實(shí)施條例。雖然我國(guó)成立了森林法等有關(guān)林業(yè)的法律法規(guī)，但是我國(guó)現(xiàn)行的林業(yè)法律制度的完整性、嚴(yán)密性存在一定的缺陷，在立法思路、立法原則、履行程序、實(shí)現(xiàn)方式、法律責(zé)任等方面的制度內(nèi)容上有所遺漏、空白、不明確之處。亟待加以補(bǔ)充和和完善，以適應(yīng)新時(shí)代可持續(xù)林業(yè)發(fā)展的需要。

比如，在立法方面要實(shí)行環(huán)境保護(hù)優(yōu)先原則，在生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益及其他利益發(fā)生沖突時(shí)，優(yōu)先考慮生態(tài)利益。重視生態(tài)平衡理論以及生物多樣性的發(fā)展規(guī)律，尊重自然和生態(tài)規(guī)律。突出生態(tài)利益與經(jīng)濟(jì)利益協(xié)調(diào)平衡的原則，以真正通過(guò)立法實(shí)現(xiàn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境三方面效益的均衡和綜合發(fā)揮。

在執(zhí)法方面，主要有以下幾個(gè)方面需要改進(jìn)：一是必須實(shí)行森林采伐限額管理，控制森林資源過(guò)量消耗，健全管理機(jī)制，加大管理力度。二是必須加強(qiáng)林地管理，防止有林地逆轉(zhuǎn)，實(shí)行林地用途管制和總量控制制度，嚴(yán)懲毀林開(kāi)墾和亂占林地的違法犯罪行為。三是必須認(rèn)真執(zhí)行憑證運(yùn)輸木材制度，嚴(yán)格對(duì)木材經(jīng)營(yíng)加工單位的監(jiān)督管理。建立健全木材運(yùn)輸證的領(lǐng)取、保管、發(fā)行和統(tǒng)計(jì)報(bào)告制度。四是必須堅(jiān)持依法治林，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)，抓好林業(yè)法律、法規(guī)制度的建立健全工作，將森林資源保護(hù)管理置于法律、法規(guī)的約束之中，加強(qiáng)基層執(zhí)法隊(duì)伍的建設(shè)，實(shí)現(xiàn)森（下轉(zhuǎn)第30頁(yè)）（上接第24頁(yè)）林資源保護(hù)管理的規(guī)范化、制度化。

在監(jiān)測(cè)方面，要進(jìn)一步加強(qiáng)綜合監(jiān)測(cè)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源與林業(yè)狀況的綜合監(jiān)測(cè)。要以森林資源監(jiān)測(cè)為主體，整合現(xiàn)有監(jiān)測(cè)資源，擴(kuò)展監(jiān)測(cè)內(nèi)容，建立健全全國(guó)森林資源與林業(yè)狀況綜合監(jiān)測(cè)體系，實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源和林業(yè)狀況的綜合監(jiān)測(cè)和評(píng)價(jià)。要制定切實(shí)可行的計(jì)劃，采取有力的措施，實(shí)現(xiàn)對(duì)森林資源的監(jiān)測(cè)和林業(yè)經(jīng)營(yíng)的管理。要依靠科技進(jìn)步，建立森林資源管理信息系統(tǒng)，為林業(yè)信息化建設(shè)和管理提供平臺(tái)，全面提高森林資源監(jiān)測(cè)的科技含量和監(jiān)測(cè)成果的時(shí)效性。（收稿：2013-08-11）