文/胡潔人

“三公”開曬第三年

文/胡潔人

政府部門行政成本過高、“三公”支出不透明，一直是社會關(guān)注的焦點(diǎn)。7月上旬，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》，要求2013年各省級政府全面公開省本級“三公”經(jīng)費(fèi)，并爭取在2015年之前實(shí)現(xiàn)全國市縣級政府“三公”經(jīng)費(fèi)全面公開。力求加大尺度、嚴(yán)格執(zhí)行，寄期望于將“三公”經(jīng)費(fèi)全面公開。

“三公”消費(fèi)中的公款出國（境）旅游、超標(biāo)購置公車與公車私用、公款大吃大喝是典型的腐敗行為，長期以來飽受社會輿論詬病，引起百姓不滿甚至對官員產(chǎn)生怨憤。雖然在很長一段時間內(nèi)，“三公”經(jīng)費(fèi)作為包含在政府財政預(yù)決算內(nèi)的經(jīng)費(fèi)，被列為“國家機(jī)密”，但從近年開始，中央部門已經(jīng)逐步加大措施，遏制不正當(dāng)?shù)摹叭苯?jīng)費(fèi)，把其作為廉政建設(shè)的重要部分。這是打造“陽光政府”、法治政府的重要一步，也是必經(jīng)之路。

公開“三公”經(jīng)費(fèi)的政策變化

2011年5月4日，國務(wù)院常務(wù)會議要求98個中央部門要公開2010年度“三公”經(jīng)費(fèi)決算數(shù)和2011年“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算情況，地方政府及其有關(guān)部門要比照中央財政做法，做好部門預(yù)算、“三公”經(jīng)費(fèi)等公開工作。這一要求拉開了公開“三公”經(jīng)費(fèi)的序幕。

2012年4月，國務(wù)院再下“三公”經(jīng)費(fèi)公開的令箭，這一次直指省級政府。4月18日，國務(wù)院總理溫家寶主持國務(wù)院常務(wù)會議，要求省級政府兩年內(nèi)全面公開“三公”經(jīng)費(fèi)。國務(wù)院對2012年中央部委“三公”經(jīng)費(fèi)的公開做了更為嚴(yán)格的要求，要求部委公開財政部批復(fù)的全部預(yù)算表格，并細(xì)化到款級科目，有關(guān)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障和就業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)、住房保障支出等要細(xì)化到項(xiàng)級科目。國務(wù)院常務(wù)會議還要求，中央部門要細(xì)化“三公”經(jīng)費(fèi)的解釋說明，公開車輛購置及保有量、因公出國(境)團(tuán)組數(shù)及人數(shù)、公務(wù)接待有關(guān)情況，公開行政經(jīng)費(fèi)支出情況。

2012年10月1日起，《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》開始實(shí)施，根據(jù)該條例，縣級以上政府需將“三公”經(jīng)費(fèi)納入預(yù)算管理，并定期公布。超預(yù)算開支“三公”、購建豪華辦公用房、安排與業(yè)務(wù)工作無關(guān)的出國考察等情形，情節(jié)嚴(yán)重的將面臨撤職處分。這也是我國首部專門規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動的行政法規(guī)。這進(jìn)一步顯示了中央嚴(yán)控“三公”經(jīng)費(fèi)的決心和力度。

特別地，自2013年以來，全國已有30多個省份陸續(xù)出臺了落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定實(shí)施細(xì)則，而限制“三公”消費(fèi)無疑成了八項(xiàng)新規(guī)中最重要，也是公眾最期盼的內(nèi)容。“舌尖上的腐敗”、“公車超標(biāo)”、“公款消費(fèi)”等老百姓長久以來所最痛恨，又根深蒂固的現(xiàn)象，在近段時間內(nèi)有了很大的改善。

梳理這些政策，我們可以看到，目前，我國正在將財政信息公開的重點(diǎn)由中央部門逐漸向省一級及以下層面推進(jìn)。特別是今年7月初印發(fā)的《當(dāng)前政府信息公開重點(diǎn)工作安排》，第一次將“三公”經(jīng)費(fèi)全面公開的范圍擴(kuò)大到縣級政府，并給出了具體時間表。

這種推進(jìn)的速度和力度非常令人振奮，但同時，財政部財科所副所長白景明也指出：“越到基層，改革的難度越大?！蔽覀儜?yīng)當(dāng)對市縣級政府公開“三公”經(jīng)費(fèi)的難度有充分的認(rèn)識，并做好相應(yīng)的準(zhǔn)備。

中央部門“曬賬本”

2013年7月18日，90多個中央部門集中公開2012年部門決算報告，拉開了2013年中央部門“曬賬本”的大幕。其中有87個中央部門公布了“三公”經(jīng)費(fèi)支出情況。大部分中央部門壓縮了“三公”經(jīng)費(fèi)支出，國稅系統(tǒng)在這方面的減支更是超過7000萬元。

根據(jù)2012年中央決算報告,2012年中央單位“三公”經(jīng)費(fèi)支出合計74.25億元,比預(yù)算數(shù)減少5.59億元。其中,公務(wù)接待經(jīng)費(fèi)14.13億元，比預(yù)算數(shù)減少0.78億元；因公出國(境)經(jīng)費(fèi)19.45億元,比預(yù)算數(shù)減少2億元；車輛購置及運(yùn)行費(fèi)40.67億元,減少2.81億元。

節(jié)支最“大戶”國稅系統(tǒng)作出說明稱，“省錢”的主要原因是由于2012年國稅系統(tǒng)公車治理，減少了車輛更新。當(dāng)年，國稅系統(tǒng)的公車開支比預(yù)算減少了超過5500萬元；此外出國、接待費(fèi)用也分別壓縮了350余萬元、1500余萬元。另外，國家郵政局、農(nóng)業(yè)部、公安部也是三公經(jīng)費(fèi)壓縮比較大的部門，決算比預(yù)算數(shù)減少的額度分別為6989.69萬元、6280.15萬元、2734.31萬元。也就是說，光這四個部門就壓縮了超過2億元的“三公”經(jīng)費(fèi)開支。

今年是中央部門推進(jìn)決算公開的第三個年度，相比較于前兩年，今年的決算報告形式更加完善，內(nèi)容也更加細(xì)化，可以說有著明顯的改善。

決算報告對于公開內(nèi)容列出了目錄。大部分部門的決算表包括六個，分別為公共預(yù)算收入支出決算總表、公共預(yù)算收入決算表、公共預(yù)算支出決算表、公共預(yù)算財政撥款支出決算表、政府性基金預(yù)算支出決算表、“三公”經(jīng)費(fèi)財政撥款支出預(yù)決算表。同時，決算報告還包括“2012年度部門決算情況說明”、“名詞解釋”等，進(jìn)行補(bǔ)充說明和解釋，讓人能夠更好地了解報告內(nèi)容。

從公布內(nèi)容來看，比去年詳細(xì)不少。以率先公布決算報告的中國氣象局為例，報告中“三公”經(jīng)費(fèi)的內(nèi)容占了十分之一，與2011年度報告相比，更多用圖像、圖表的形式形象化地表現(xiàn)“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算、支出情況，并增加了預(yù)決算數(shù)據(jù)對比表格，支出項(xiàng)目也詳細(xì)列出了出國的團(tuán)數(shù)、人次，公車保有和新購買的數(shù)量以及價格，公務(wù)接待大致包含的內(nèi)容等。

但仍有一些語焉不詳或讓人費(fèi)解的地方。根據(jù)新華社記者的觀察，雖然2012年中央部門的公務(wù)接待費(fèi)比預(yù)算減少了0.78億元，但公務(wù)接待費(fèi)究竟怎么花的卻很少說明清楚。

例如，2012年，交通運(yùn)輸部公務(wù)接待費(fèi)支出相較預(yù)算有超過10%的縮減。但其決算情況中對公務(wù)接待費(fèi)支出結(jié)算情況卻只有一句說明：“公務(wù)接待費(fèi)支出939.37萬元。主要用于對外開展合作交流和智力引進(jìn)工作、與國內(nèi)相關(guān)單位業(yè)務(wù)交流等發(fā)生的接待支出。”以寥寥數(shù)語簡單概括、只見開支總額不見支出方向的公務(wù)接待費(fèi)說明在已公布決算情況的中央部門中不在少數(shù)。

而率先公布決算報告的中國氣象局也被揪出了“毛病”，中國氣象局2012年對報廢的22輛公務(wù)用車予以處置更新支出286.07萬元。其3277個預(yù)算單位公務(wù)用車保有量為4614輛。公車購置及運(yùn)行費(fèi)完成預(yù)算的98.65%。然而對比2011年，同樣是3277個預(yù)算單位，公務(wù)用車保有量卻是3380輛。這多出的1000多輛車從何而來令人疑惑，氣象局并未作出說明。

此外，國土資源部、國家發(fā)展改革委、商務(wù)部、司法部等部門的2012年度決算報告都被指出有值得推敲的地方。

經(jīng)費(fèi)壓縮的背后

2012年，大多數(shù)中央部委主動壓縮了“三公”經(jīng)費(fèi)，這讓公眾感到欣喜。然而，審計署于6月24日發(fā)布的一份報告——《中央部門單位2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果》，公布了57個中央部門單位2012年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財政收支情況審計結(jié)果。這份審計報告暴露出了“賬本”中沒有“曬”出來的一些問題。

根據(jù)審計結(jié)果，轉(zhuǎn)嫁會議費(fèi)、出國費(fèi)的現(xiàn)象非常普遍。除監(jiān)察部外，幾乎每個部委都存在著轉(zhuǎn)嫁問題，轉(zhuǎn)嫁對象一般是下屬單位或其他單位。

例如，工信部部本級將四個會議的70.24萬元支出轉(zhuǎn)嫁給其他單位，向其他單位轉(zhuǎn)嫁因公出國（境）支出5.02萬元；民政部14個會議由地方承擔(dān)會議費(fèi)158.98萬元；人社部19個會議存在超標(biāo)準(zhǔn)支付會議費(fèi)或由地方負(fù)擔(dān)會議費(fèi)的問題，涉及金額165.22萬元；交通部將46個會議的費(fèi)用支出358.46萬元轉(zhuǎn)由所屬單位及其他單位承擔(dān)，向所屬單位轉(zhuǎn)嫁因公出國（境）支出19.56萬元；水利部有三個會議的23.53萬元會議費(fèi)支出轉(zhuǎn)嫁給其他單位，向下屬單位轉(zhuǎn)嫁因公出國（境）支出11.28萬元；國家稅務(wù)總局有八個會議由下屬機(jī)構(gòu)和地方單位承擔(dān)會議費(fèi)42.41萬元；國家安監(jiān)總局將11個會議的45.18萬元支出轉(zhuǎn)嫁下屬單位，將30個會議的373.74萬元支出轉(zhuǎn)嫁其他單位；國家質(zhì)檢總局局本級將七個會議的212.26萬元轉(zhuǎn)嫁下屬單位……

另外，因公出國（境）費(fèi)用超標(biāo)的情況也比較嚴(yán)重。大多數(shù)部委都在因公出國費(fèi)用上被審計出了這樣那樣的問題，有的是超過規(guī)定天數(shù)，有的是超過規(guī)定人數(shù)，有的是擅自增加出訪城市，還有的擅自延長境外停留時間……

例如，2012年，外交部部本級有七個因公出國（境）團(tuán)組超標(biāo)準(zhǔn)列支70.1萬元，外交部本級超范圍列支出國費(fèi)用1396.29萬元，此外，2012年，外交部本級有56個因公出國（境）團(tuán)組未納入年初計劃；財政部61個因公出國（境）團(tuán)組未納入年初計劃；人社部47個因公出國（境）團(tuán)組存在超過規(guī)定人數(shù)天數(shù)問題；國家稅務(wù)總局13個因公出國（境）團(tuán)組存在超過規(guī)定天數(shù)的問題；國家安全監(jiān)管總局三個因公出國（境）團(tuán)組存在超天數(shù)、人數(shù)等問題，兩個因公出國（境）團(tuán)組擅自增加出訪城市；國家民航局有91個因公出國（境）團(tuán)組存在超過規(guī)定出訪人數(shù)、擅自延長境外停留時間問題；國家能源局有11個因公出國（境）團(tuán)組存在超過規(guī)定出訪天數(shù)、擅自延長境外停留時間問題；國資委無預(yù)算列支因公出國（境）經(jīng)費(fèi)312.4萬元……

最后，在審計結(jié)果中，公款私用、挪用社?；稹佑脵C(jī)動費(fèi)等問題仍存在于個別部門，涉及的金額高達(dá)幾千萬元甚至上億元。2012年，商務(wù)部部本級未經(jīng)批準(zhǔn)，將已按審計決定收回的滾存結(jié)余款920萬元撥付機(jī)關(guān)服務(wù)局，用于支付所屬單位職工拆遷補(bǔ)償款；社?；饡?011年和2012年分別向貴州棚戶區(qū)改造和云南老鷹地一期工程兩個項(xiàng)目發(fā)放信托貸款15.22億元，截至2012年底，有2.75億元被項(xiàng)目業(yè)主單位挪用于其他項(xiàng)目；2012年，社?；饡顿Y的銅川礦務(wù)局棚戶區(qū)改造項(xiàng)目信托貸款中，有11億元被投向“四證”不齊項(xiàng)目。

期待監(jiān)督和問責(zé)落地

信息不透明、監(jiān)督力度不夠、問責(zé)機(jī)制不健全是“三公”經(jīng)費(fèi)居高不下的重要原因。

我國有《政府信息公開條例》，規(guī)定“凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都要向社會公開”。

而2012年國務(wù)院出臺的《機(jī)關(guān)事務(wù)管理?xiàng)l例》對“三公”經(jīng)費(fèi)的支出引入了問責(zé)機(jī)制：對超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)開支公務(wù)接待費(fèi)、公務(wù)用車購置和運(yùn)行費(fèi)、因公出國(境)費(fèi)，或者挪用其他預(yù)算資金用于公務(wù)接待、公務(wù)用車購置和運(yùn)行、因公出國(境)的，安排與本部門業(yè)務(wù)工作無關(guān)的出國(境)考察或者培訓(xùn)的，由上級機(jī)關(guān)責(zé)令改正，并由任免機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)對責(zé)任人員給予警告處分；情節(jié)較重的，給予記過或者記大過處分；情節(jié)嚴(yán)重的，給予降級或者撤職處分?？梢哉f，我國首部專門規(guī)范機(jī)關(guān)事務(wù)管理活動的行政法規(guī)，有望以制度之“嚴(yán)”“剎”?！叭苯?jīng)費(fèi)的奢侈與浪費(fèi)之風(fēng)。

但是，僅僅有政策層面的規(guī)定還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，對“三公”經(jīng)費(fèi)的監(jiān)督和問責(zé)距離全面落地還是有一定距離的。

我們看到，目前對“三公”公開的監(jiān)督主要來自相關(guān)的政府部門自身，如財政部、監(jiān)察部、審計署等，這些政府部門的監(jiān)督雖然起到了相應(yīng)的效果，但也存在著問題和隱患，國家行政學(xué)院教授竹立家就指出：“自體監(jiān)督，其局限性顯而易見，由于缺乏外在的監(jiān)督壓力，監(jiān)督效果大打折扣?！?/p>

其實(shí)，監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是多層面的，全國人大應(yīng)當(dāng)擔(dān)負(fù)起職責(zé)，對于“三公”經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、決算審計予以介入，對“三公”消費(fèi)的真實(shí)性、實(shí)效性進(jìn)行質(zhì)詢；公眾和媒體的監(jiān)督也必不可少。

此外，現(xiàn)行《預(yù)算法》內(nèi)容還比較粗糙，操作性也不夠強(qiáng)，被法律界認(rèn)為約束力低下，是造成各級政府預(yù)算編制粗糙的一個重要因素。加快《預(yù)算法》的修改已成為當(dāng)務(wù)之急。

做好“三公經(jīng)費(fèi)”公開和監(jiān)督工作具有非常積極的意義和社會影響。一方面，為政府由領(lǐng)導(dǎo)型向服務(wù)型轉(zhuǎn)變增添了新的內(nèi)涵，因?yàn)闉槿嗣袢罕娞峁┓奖恪⒖旖?、?yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)是服務(wù)型政府的基本要求。政府運(yùn)行離不開經(jīng)費(fèi)保障，但花錢必須辦事，必須講求效率。人民評價“三公”的一個最直觀的標(biāo)準(zhǔn)，那就是“三公”經(jīng)費(fèi)有多少是花在為人民服務(wù)上，有多少是花在為政府部門及其工作人員自己服務(wù)上。政府花了多少錢，為百姓辦了多少事，這是衡量一個政府公共服務(wù)是否優(yōu)質(zhì)高效的重要標(biāo)準(zhǔn)。另一方面，公開“三公”為有效進(jìn)行民主監(jiān)督創(chuàng)造了重要平臺。權(quán)力不受監(jiān)督，必然導(dǎo)致腐敗。權(quán)力接受監(jiān)督需要創(chuàng)造一定的條件，公開就是重要一環(huán)。

【本文是教育部重大攻關(guān)項(xiàng)目“提高教育系統(tǒng)廉政文化建設(shè)實(shí)效性和針對性研究”（課題號:12JZD047）階段性成果之一】

編輯：鄭賓 393758162@qq.com