□文/武瑞杰

（鄭州大學(xué)西亞斯國(guó)際學(xué)院 河南·新鄭）

作為礦產(chǎn)資源勘查、開采活動(dòng)的指導(dǎo)性文件，礦產(chǎn)資源規(guī)劃是依法審批與監(jiān)督管理的依據(jù)。發(fā)揮礦產(chǎn)資源規(guī)劃作用的基礎(chǔ)是礦產(chǎn)資源規(guī)劃的權(quán)威性和科學(xué)性。在日益強(qiáng)化的資源環(huán)境約束下，明確我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的功能，優(yōu)化礦產(chǎn)資源規(guī)劃的目標(biāo)，既有助于深刻理解我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)踐，也有利于通過規(guī)劃制度的完善，提高規(guī)劃體系的質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的功能和目標(biāo)。

一、礦產(chǎn)資源規(guī)劃的內(nèi)涵

礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國(guó)家或地區(qū)根據(jù)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中長(zhǎng)期規(guī)劃，以及屬地的礦產(chǎn)資源特點(diǎn)與開發(fā)利用現(xiàn)狀，在時(shí)間上和空間上，針對(duì)礦產(chǎn)資源保護(hù)、勘查與合理開采利用，以及礦區(qū)生態(tài)環(huán)境保護(hù)與建設(shè)等方面，所做的總體安排和布局。本質(zhì)上，作為勘探、開采的前序活動(dòng)，礦產(chǎn)資源規(guī)劃是國(guó)家對(duì)各類礦產(chǎn)資源的勘探、開采所作的時(shí)空配置，目的在于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，具體的，礦產(chǎn)資源規(guī)劃包括礦區(qū)規(guī)劃、品種規(guī)劃、礦業(yè)權(quán)規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等。完整有效的礦產(chǎn)資源規(guī)劃應(yīng)該包含目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方法等，怎樣做、何人做、什么時(shí)間做、什么地點(diǎn)做，需要投入哪些資源、各自數(shù)量多少等基本問題都應(yīng)考慮在內(nèi)。此外，規(guī)劃要明確修改的前提條件，該條件與規(guī)劃有效的條件互補(bǔ)；為增強(qiáng)規(guī)劃適應(yīng)性，要明確不滿足規(guī)劃前提條件時(shí)采取的對(duì)策。

礦產(chǎn)資源規(guī)劃的結(jié)果是對(duì)未來礦業(yè)發(fā)展的行動(dòng)做出預(yù)測(cè)與安排，有效的規(guī)劃通過明確的目標(biāo)以及實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的方式方法，為整個(gè)礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)未來行動(dòng)提供路徑圖，減少勘探、開發(fā)的不確定性；事先分析和規(guī)劃有利于合理配置有限的礦產(chǎn)資源稟賦，減少浪費(fèi)；目標(biāo)、任務(wù)與責(zé)任都明確的規(guī)劃，能夠清楚說明目標(biāo)與任務(wù)的關(guān)系，制定指導(dǎo)礦產(chǎn)資源勘探、開采日常決策的基本原則；同時(shí)，通過事先的目標(biāo)制定，礦產(chǎn)資源規(guī)劃為整個(gè)礦產(chǎn)資源勘探、開采確定了各類活動(dòng)實(shí)時(shí)、反饋控制的標(biāo)準(zhǔn)，從而提高各類活動(dòng)的有效性。

二、礦產(chǎn)資源規(guī)劃的功能定位

在《礦產(chǎn)資源規(guī)劃管理暫行辦法》、《省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制指南》、《市、縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》三個(gè)礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度法規(guī)中，明確了各層次各類規(guī)劃的內(nèi)容、任務(wù)以及指標(biāo)化的目標(biāo)，也基本確定了各層次各類規(guī)劃的相互關(guān)系以及上級(jí)目標(biāo)（指標(biāo)）對(duì)下級(jí)目標(biāo)（指標(biāo)）的約束作用，但各級(jí)各類礦產(chǎn)資源規(guī)劃的功能定位卻不明確、不清晰，使得規(guī)劃成果主要指標(biāo)體系達(dá)不到預(yù)期的、兼具宏觀指導(dǎo)性和微觀可操作性于一體的要求，規(guī)劃的作用受到根本性削弱。

在礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)踐中，全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃是為經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展提供安全的資源保障，中央政府加強(qiáng)礦產(chǎn)資源宏觀管理的重要措施，需要解決礦產(chǎn)資源的總量問題、結(jié)構(gòu)問題、布局問題、政策工具運(yùn)用問題等重點(diǎn)事項(xiàng)，涉及法律法規(guī)、社會(huì)公平和生態(tài)環(huán)境等重大議題，因此突出戰(zhàn)略性、宏觀性和政策性，強(qiáng)化指導(dǎo)性是其主要功能。

省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃屬于地方性礦產(chǎn)資源規(guī)劃，是規(guī)范政府行為、引導(dǎo)市場(chǎng)主體行為，對(duì)礦產(chǎn)資源勘查、開發(fā)與保護(hù)進(jìn)行宏觀調(diào)控和政策引導(dǎo)的主要依據(jù)，需要根據(jù)本地區(qū)資源特點(diǎn)、區(qū)位特點(diǎn)、市場(chǎng)條件，同時(shí)緊密結(jié)合本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，從戰(zhàn)略和宏觀的角度來安排、部署全省礦產(chǎn)資源的勘查、開發(fā)、礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作，最終的成果是劃定鼓勵(lì)、限制、禁止勘查、開采的礦種和區(qū)域。相對(duì)于全國(guó)規(guī)劃具有針對(duì)性和較強(qiáng)的操作性，重點(diǎn)議題在經(jīng)濟(jì)績(jī)效提高和生態(tài)環(huán)境保護(hù)上。

市（縣）級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃是對(duì)上級(jí)規(guī)劃的進(jìn)一步細(xì)化補(bǔ)充，對(duì)上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)的具體落實(shí)和安排，主要特征是具有很強(qiáng)的操作性和規(guī)劃目的性。其中，市（地）級(jí)規(guī)劃仍帶有宏觀性質(zhì)，一般以礦種為主線，將規(guī)劃目標(biāo)任務(wù)進(jìn)一步落實(shí)到市所轄的縣、區(qū)，一些重要的指標(biāo)要落實(shí)到大、中型礦區(qū)；而縣級(jí)規(guī)劃作為終端規(guī)劃，應(yīng)將省、市規(guī)劃制定的目標(biāo)、任務(wù)及各項(xiàng)調(diào)控指標(biāo)落實(shí)到具體的地塊、礦區(qū)和礦山。在落實(shí)全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃和省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃確定的調(diào)控目標(biāo)任務(wù)的前提下，市（縣）級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的重點(diǎn)在于提升本地區(qū)礦產(chǎn)資源的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，培育礦產(chǎn)資源競(jìng)爭(zhēng)力——將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)的能力，也就是說這一層次的規(guī)劃強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績(jī)效的實(shí)現(xiàn)，兼顧環(huán)境保護(hù)。

專項(xiàng)規(guī)劃，如勘探開采的重要方面、特定地區(qū)、專門礦種的規(guī)劃，強(qiáng)調(diào)具體化和可操作性。一是對(duì)礦產(chǎn)資源儲(chǔ)量及其對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的保證程度進(jìn)行分析和論證；二是提出需要開展的公益性礦產(chǎn)資源勘查工作部署和安排，應(yīng)具體落實(shí)到項(xiàng)目和地塊上；三是合理劃定規(guī)劃分區(qū)（分勘查、開發(fā)兩種，規(guī)劃區(qū)包括鼓勵(lì)、允許、限制、禁止四類）；四是對(duì)大、中型礦區(qū)和重要的小型礦區(qū)合理設(shè)置探礦權(quán)、采礦權(quán)，劃定具體的勘查、開采范圍、礦權(quán)數(shù)量及其經(jīng)濟(jì)合理的開采規(guī)模，規(guī)定相應(yīng)的準(zhǔn)入條件（包括最低開采規(guī)模、資源利用效率、環(huán)境保護(hù)等）、采選治理結(jié)構(gòu)調(diào)整等。

總之，全國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃以宏觀指導(dǎo)性為主，兼具實(shí)施性，省級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃以實(shí)施性為主，兼具宏觀指導(dǎo)性；市縣級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃則完全強(qiáng)調(diào)實(shí)施性和可操作性。各級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃和行業(yè)規(guī)劃相對(duì)于同級(jí)的綜合規(guī)劃則更是強(qiáng)化了實(shí)施性而弱化了指導(dǎo)性。

目前，關(guān)于省-市（地）-縣三級(jí)礦產(chǎn)資源規(guī)劃的尺度、深度如何把握，如何定位，人們理解和認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一。省、市和縣級(jí)礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的文本內(nèi)容要求趨同，沒有很好地在明確各級(jí)規(guī)劃任務(wù)側(cè)重的前提下提出不同要求，以使其能各司其職、相互銜接。更為突出的是，作為礦產(chǎn)資源規(guī)劃的終端規(guī)劃，縣級(jí)規(guī)劃的內(nèi)容大部分不符合其功能定位，而是與省、市（地、市）兩級(jí)規(guī)劃雷同，仍然以宏觀規(guī)劃為主，任務(wù)目標(biāo)沒有具體落實(shí)到地塊、礦區(qū)和礦山，從而導(dǎo)致整個(gè)礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系可操作性差，難以實(shí)施，形成事實(shí)上的無規(guī)劃和盲目開采。此外，在成果形式方面，規(guī)劃圖件主要包括礦產(chǎn)資源分布與開發(fā)利用現(xiàn)狀圖、礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)與勘查規(guī)劃圖、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與保護(hù)規(guī)劃圖和礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理規(guī)劃圖等，由各省制定編制技術(shù)要求，市、縣級(jí)規(guī)劃成果標(biāo)準(zhǔn)化和信息化存在著較多問題。

表1 規(guī)劃指標(biāo)及其屬性

三、指標(biāo)化的礦產(chǎn)資源規(guī)劃目標(biāo)體系及其相互關(guān)系

根據(jù)相關(guān)法規(guī)制度，我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃總體目標(biāo)是全面提高礦產(chǎn)資源對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展保障能力，圍繞總目標(biāo)，礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃的主要任務(wù)是：兼顧當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)、中央與地方利益，突出宏觀性、戰(zhàn)略性、政策性、科學(xué)性和可操作性，對(duì)礦產(chǎn)資源調(diào)查評(píng)價(jià)、勘查、開采、保護(hù)與合理利用及利用國(guó)（區(qū)）內(nèi)外“兩種資源、兩個(gè)市場(chǎng)”等方面進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，確定發(fā)展方向、戰(zhàn)略目標(biāo)、基本原則和礦種與區(qū)域重點(diǎn)，提出礦產(chǎn)資源開發(fā)利用總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、效率提高的政策措施，具體表現(xiàn)為對(duì)新增儲(chǔ)量、持續(xù)供應(yīng)能力、合理利用與保護(hù)水平、礦山地質(zhì)環(huán)境和礦區(qū)土地復(fù)墾狀況、礦產(chǎn)資源管理能力與水平等一系列預(yù)期性和約束性指標(biāo)的確定。（表1）

礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的核心部分是由各層次、各類規(guī)劃目標(biāo)（指標(biāo)）組成目標(biāo)（指標(biāo)）體系。全國(guó)總目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、主要任務(wù)的完成依賴礦產(chǎn)資源勘探開采中重點(diǎn)領(lǐng)域、重要行業(yè)以及省、市、縣各級(jí)機(jī)構(gòu)的共同努力，為此總目標(biāo)需要層層細(xì)化、分解為各專項(xiàng)規(guī)劃、各行業(yè)規(guī)劃以及省、市、縣各級(jí)規(guī)劃的子目標(biāo)，形成一個(gè)相互支撐的目標(biāo)體系。目標(biāo)表現(xiàn)為量化指標(biāo)，所以專項(xiàng)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、地區(qū)規(guī)劃的各項(xiàng)指標(biāo)是全國(guó)性指標(biāo)的分解和具體化。與規(guī)劃目標(biāo)體系對(duì)應(yīng)的是指標(biāo)體系，不同領(lǐng)域、不同層級(jí)、不同行業(yè)的指標(biāo)之間有如下關(guān)系：下級(jí)指標(biāo)是在上層指標(biāo)的約束下制定的，上級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)對(duì)下級(jí)總規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃的指標(biāo)值也存在約束作用，同級(jí)的總規(guī)劃指標(biāo)約束同級(jí)的專項(xiàng)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃的指標(biāo)，同級(jí)的專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)值約束同級(jí)的行業(yè)規(guī)劃指標(biāo)值。也就是說，所有下級(jí)規(guī)劃的指標(biāo)是在各個(gè)區(qū)域自身資源稟賦、能力條件、經(jīng)濟(jì)社會(huì)總體目標(biāo)的制約下對(duì)上級(jí)目標(biāo)或指標(biāo)的分解和細(xì)化，同樣的各專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)不但是上級(jí)專項(xiàng)規(guī)劃指標(biāo)在區(qū)域內(nèi)的具體化的子目標(biāo)，也是同級(jí)總規(guī)劃指標(biāo)值在該領(lǐng)域內(nèi)的具體分解，各行業(yè)規(guī)劃的指標(biāo)亦是如此。唯有如此，才有可能確保指標(biāo)體系的相容性和一致性，同時(shí)保證各專項(xiàng)規(guī)劃、各行業(yè)規(guī)劃、各下屬地方規(guī)劃子目標(biāo)（指標(biāo)）的實(shí)現(xiàn)支撐礦產(chǎn)資源規(guī)劃的總目標(biāo)（總指標(biāo)）的完成。

各層次礦產(chǎn)資源規(guī)劃的目的、功能定位各自不同決定了各自指標(biāo)的特征、作用的差異，上級(jí)規(guī)劃指標(biāo)更強(qiáng)調(diào)指導(dǎo)性，留有足夠的彈性空間，時(shí)間跨度傾向于中、長(zhǎng)期；專項(xiàng)規(guī)劃、行業(yè)規(guī)劃、下級(jí)規(guī)劃指標(biāo)偏向于指令性、約束性，彈性小，下級(jí)規(guī)劃時(shí)間跨度通常側(cè)重于中、短期。

四、其他規(guī)劃制度的借鑒

我國(guó)的土地使用規(guī)劃制度中，國(guó)家、省、市級(jí)土地利用總體規(guī)劃是宏觀控制性規(guī)劃，任務(wù)是在確保耕地總量動(dòng)態(tài)平衡和嚴(yán)格控制建設(shè)用地規(guī)模的前提下，在各產(chǎn)業(yè)部門和地域間調(diào)整和配置土地資源，而縣、鄉(xiāng)級(jí)土地利用總體規(guī)劃為微觀實(shí)施性規(guī)劃，任務(wù)是按照上級(jí)規(guī)劃的控制指標(biāo)和布局要求劃分土地利用區(qū)，明確各區(qū)的土地用途和使用條件，因此，兩類規(guī)劃的文本內(nèi)容要求有所區(qū)別。規(guī)劃圖件主要包括土地利用現(xiàn)狀圖和土地利用總體規(guī)劃圖，根據(jù)行政區(qū)的空間尺度差異，省、市、縣、鄉(xiāng)級(jí)規(guī)劃的圖件基本比例尺一般分別為1∶50 萬、1∶20 萬、1∶5 萬和 1∶1 萬。相對(duì)于多層級(jí)、職能化的礦產(chǎn)資源規(guī)劃審批制度，國(guó)內(nèi)土地利用規(guī)劃實(shí)行簡(jiǎn)單卻更為嚴(yán)格、更為權(quán)威的審批制度，省、省會(huì)城市、100萬人口城市、指定城市等的土地利用規(guī)劃由國(guó)務(wù)院審批，其他市縣、少量鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地利用規(guī)劃由省級(jí)政府審批、多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)劃由設(shè)區(qū)的市級(jí)政府審批。礦產(chǎn)資源的勘探開采本身就伴隨著土地的使用，而其耗竭性也不是土地的可復(fù)墾可以相比，礦產(chǎn)資源規(guī)劃的編制、審批應(yīng)該采用比土地使用規(guī)劃更審慎、更嚴(yán)格、更有法律效應(yīng)的制度，但現(xiàn)實(shí)恰恰相反。

在英國(guó)，法定的礦產(chǎn)資源規(guī)劃實(shí)行二元體系，分別是結(jié)構(gòu)規(guī)劃和地方規(guī)劃。結(jié)構(gòu)規(guī)劃的任務(wù)是為地區(qū)發(fā)展提供戰(zhàn)略框架，并作為編制地方規(guī)劃的依據(jù)；地方規(guī)劃的任務(wù)是為地區(qū)發(fā)展制定詳細(xì)政策，為開發(fā)控制提供主要依據(jù)。規(guī)劃層級(jí)分為中央、郡、區(qū)三級(jí)，以郡規(guī)劃為主，中央?yún)f(xié)調(diào)；規(guī)劃采用許可制度，強(qiáng)化管制和約束；規(guī)劃的編制以郡、區(qū)政府為主，職能部門參與。這些安排使英國(guó)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系構(gòu)成簡(jiǎn)單、關(guān)系明晰，一體化程度增加，同時(shí)規(guī)劃的權(quán)威性、執(zhí)行力也得以保障。英國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度對(duì)我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度的改革與完善有更強(qiáng)的借鑒意義。

五、結(jié)論

我國(guó)礦產(chǎn)資源規(guī)劃制度安排中，多元化、多層級(jí)的結(jié)構(gòu)使規(guī)劃體系的功能及其相應(yīng)的目標(biāo)體系復(fù)雜化，協(xié)調(diào)、銜接、一體化的難度增加，條塊分割的可能性加大；而各規(guī)劃功能定位的不清則使這一隱患成為現(xiàn)實(shí)，無規(guī)劃、規(guī)劃沖突、各自為政以及規(guī)劃的權(quán)威性低、難執(zhí)行等問題突出，結(jié)構(gòu)布局優(yōu)化、環(huán)境保護(hù)、礦地復(fù)墾等礦產(chǎn)資源規(guī)劃體系的重大目標(biāo)被虛置。明確礦產(chǎn)資源規(guī)劃的功能定位、優(yōu)化礦產(chǎn)資源規(guī)劃的目標(biāo)體系是提高礦產(chǎn)資源規(guī)劃有效性的必要條件。

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