文/宋果南

調(diào)查研究為立法鋪軌探路

文/宋果南

面對諸多立法需求，如何平衡取舍，準確“瞄準”社會急需、市民關(guān)注、必要可行的立法項目，在有限時間內(nèi)高效率、高質(zhì)量地完成立法任務(wù)？這是擺在人大立法者面前的一道難題。市十三屆人大常委會任職五年來，充分發(fā)揮立法研究所的平臺優(yōu)勢，在市人大專門委員會、常委會法工委、市政府委辦局、市政府法制辦、專家學者等方面共同參與下，探索形成了“4+1”課題運作模式，集中各方智慧，借力用力發(fā)力，用客觀、準確、扎實的前期調(diào)研為立法“打好前站”，共完成立法前期調(diào)研報告72項，其中18項研究成果直接轉(zhuǎn)化為常委會正式立法項目，占到常委會五年立法項目總數(shù)的近三分之一。

直擊前沿，為“四個中心”建設(shè)立法分析論證

市十三屆人大常委會高度重視“四個中心”建設(shè)的立法議題。特別是2009年8月1日《上海市推進國際金融中心建設(shè)條例》頒布實施后，上海國際金融中心建設(shè)作為國家戰(zhàn)略進入了一個新的發(fā)展階段。常委會通過課題調(diào)研，“直擊”金融立法最前沿，不僅在宏觀方面開展了《上海市推進國際金融中心建設(shè)條例實施情況評估》、《上海市金融消費者保護條例（草案建議稿）研究》等課題研究，而且在微觀方面進行了《小額貸款公司規(guī)范發(fā)展的法制保障研究》、《預付費式消費卡管理立法研究》等一系列調(diào)研。

為推進國際貿(mào)易中心建設(shè)立法，立法研究所與市人大財經(jīng)委、常委會法工委、市商務(wù)委、市政府法制辦共同合作，連續(xù)開展為期三年的課題研究。2010年，對國際貿(mào)易中心建設(shè)立法的必要性與可行性進行初步調(diào)研，形成了《上海市推進國際貿(mào)易中心建設(shè)立法研究》課題報告。報告在闡述國際貿(mào)易中心建設(shè)立法的必要性與可行性的同時，深入分析了上海國際貿(mào)易中心建設(shè)過程中的重點和難點問題，為貿(mào)易中心立法奠定了基礎(chǔ)。同年底，課題組又從營造上海國際貿(mào)易中心建設(shè)良好法制環(huán)境的高度出發(fā)，解放思想，開拓創(chuàng)新，構(gòu)建出一套與上一份報告相銜接的配套政策法規(guī)體系，形成《上海市推進國際貿(mào)易中心建設(shè)配套政策法規(guī)框架研究》課題報告。2011年，在前兩個報告研究的基礎(chǔ)上，根據(jù)本市“十二五”規(guī)劃對國際貿(mào)易中心建設(shè)的要求和前兩次研究過程中各方面提出的建議、意見，課題組從完善《上海市推進國際貿(mào)易中心建設(shè)條例（草案建議稿）》具體內(nèi)容出發(fā)，通過與商務(wù)部及市政府有關(guān)部門溝通，對《條例（草案建議稿）》做了全面的研究與修改，并逐條研究了其法律和現(xiàn)實依據(jù)、基本含義及實施要求等，形成《上海市推進國際貿(mào)易中心建設(shè)立法草案完善研究》課題報告。三項課題互為補充，相輔相成，為相關(guān)立法的審議通過凝聚了共識，掃清了障礙。

攻堅克難，為民生立法建言獻策

保障和改善民生始終是黨和國家的工作重點，市人大常委會也對民生立法倍加關(guān)切。2011年出臺的《上海市養(yǎng)犬管理條例》，正是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上被列為立法正式項目的。養(yǎng)犬立法問題是市人大常委會多年來一直想啃的“硬骨頭”，想推卻難以推動，立法的時機和條件也不成熟。市十三屆人大常委會下決心要以智慧、魄力和韌勁攻克這一難關(guān)，發(fā)揮立法調(diào)研“馬前卒”的作用，不僅組織召開政府相關(guān)職能部門、人大代表、專家學者、協(xié)會組織等層面座談會，聽取各方意見，而且還把座談會開進社區(qū)，開進居民家中，實地走訪市民群眾，取得了第一手調(diào)研資料。與此同時還發(fā)放4000份調(diào)查問卷，有效回收3600份，以較有說服力的數(shù)據(jù)為支撐，為常委會立法提供了有益參考。此外，為檢驗實施效果，在養(yǎng)犬條例頒布實施不到兩年的時間里，市人大內(nèi)司委和立法研究所還共同開展立法后評估。課題評審結(jié)項時，得到了人大、政府、院校等領(lǐng)導和專家的高度評價。

開拓創(chuàng)新，為完善立法工作制度出點子

除了具體的立法項目，市十三屆人大常委會還十分重視立法工作層面的制度建設(shè)，對健全工作流程、完善工作機制提出了明確要求。完善立法制度，不能僅靠“拍腦袋”，關(guān)鍵要傾聽各方意見，汲取民間智慧，平衡協(xié)調(diào)多元利益訴求，才能有針對性地解決立法中的“關(guān)鍵性條款”。常委會通過立法研究所的平臺整合資源，開展了《市十三屆人大常委會科學立法民主立法的探索與實踐》、《完善地方立法聽證制度》、《發(fā)揮人大代表在立法中的參與作用》、《完善地方立法后評估制度》、《地方性法規(guī)單獨表決制度》、《地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查的理論與實踐》等一系列課題的研究，以一篇篇翔實、接地氣的研究報告為常委會組成人員審議法規(guī)提供了智力支持，進一步推進了科學立法、民主立法。