文/宋果南
調(diào)查研究為立法鋪軌探路
文/宋果南
面對諸多立法需求,如何平衡取舍,準確“瞄準”社會急需、市民關(guān)注、必要可行的立法項目,在有限時間內(nèi)高效率、高質(zhì)量地完成立法任務(wù)?這是擺在人大立法者面前的一道難題。市十三屆人大常委會任職五年來,充分發(fā)揮立法研究所的平臺優(yōu)勢,在市人大專門委員會、常委會法工委、市政府委辦局、市政府法制辦、專家學者等方面共同參與下,探索形成了“4+1”課題運作模式,集中各方智慧,借力用力發(fā)力,用客觀、準確、扎實的前期調(diào)研為立法“打好前站”,共完成立法前期調(diào)研報告72項,其中18項研究成果直接轉(zhuǎn)化為常委會正式立法項目,占到常委會五年立法項目總數(shù)的近三分之一。
市十三屆人大常委會高度重視“四個中心”建設(shè)的立法議題。特別是2009年8月1日《上海市推進國際金融中心建設(shè)條例》頒布實施后,上海國際金融中心建設(shè)作為國家戰(zhàn)略進入了一個新的發(fā)展階段。常委會通過課題調(diào)研,“直擊”金融立法最前沿,不僅在宏觀方面開展了《上海市推進國際金融中心建設(shè)條例實施情況評估》、《上海市金融消費者保護條例(草案建議稿)研究》等課題研究,而且在微觀方面進行了《小額貸款公司規(guī)范發(fā)展的法制保障研究》、《預付費式消費卡管理立法研究》等一系列調(diào)研。
為推進國際貿(mào)易中心建設(shè)立法,立法研究所與市人大財經(jīng)委、常委會法工委、市商務(wù)委、市政府法制辦共同合作,連續(xù)開展為期三年的課題研究。2010年,對國際貿(mào)易中心建設(shè)立法的必要性與可行性進行初步調(diào)研,形成了《上海市推進國際貿(mào)易中心建設(shè)立法研究》課題報告。報告在闡述國際貿(mào)易中心建設(shè)立法的必要性與可行性的同時,深入分析了上海國際貿(mào)易中心建設(shè)過程中的重點和難點問題,為貿(mào)易中心立法奠定了基礎(chǔ)。同年底,課題組又從營造上海國際貿(mào)易中心建設(shè)良好法制環(huán)境的高度出發(fā),解放思想,開拓創(chuàng)新,構(gòu)建出一套與上一份報告相銜接的配套政策法規(guī)體系,形成《上海市推進國際貿(mào)易中心建設(shè)配套政策法規(guī)框架研究》課題報告。2011年,在前兩個報告研究的基礎(chǔ)上,根據(jù)本市“十二五”規(guī)劃對國際貿(mào)易中心建設(shè)的要求和前兩次研究過程中各方面提出的建議、意見,課題組從完善《上海市推進國際貿(mào)易中心建設(shè)條例(草案建議稿)》具體內(nèi)容出發(fā),通過與商務(wù)部及市政府有關(guān)部門溝通,對《條例(草案建議稿)》做了全面的研究與修改,并逐條研究了其法律和現(xiàn)實依據(jù)、基本含義及實施要求等,形成《上海市推進國際貿(mào)易中心建設(shè)立法草案完善研究》課題報告。三項課題互為補充,相輔相成,為相關(guān)立法的審議通過凝聚了共識,掃清了障礙。
保障和改善民生始終是黨和國家的工作重點,市人大常委會也對民生立法倍加關(guān)切。2011年出臺的《上海市養(yǎng)犬管理條例》,正是在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上被列為立法正式項目的。養(yǎng)犬立法問題是市人大常委會多年來一直想啃的“硬骨頭”,想推卻難以推動,立法的時機和條件也不成熟。市十三屆人大常委會下決心要以智慧、魄力和韌勁攻克這一難關(guān),發(fā)揮立法調(diào)研“馬前卒”的作用,不僅組織召開政府相關(guān)職能部門、人大代表、專家學者、協(xié)會組織等層面座談會,聽取各方意見,而且還把座談會開進社區(qū),開進居民家中,實地走訪市民群眾,取得了第一手調(diào)研資料。與此同時還發(fā)放4000份調(diào)查問卷,有效回收3600份,以較有說服力的數(shù)據(jù)為支撐,為常委會立法提供了有益參考。此外,為檢驗實施效果,在養(yǎng)犬條例頒布實施不到兩年的時間里,市人大內(nèi)司委和立法研究所還共同開展立法后評估。課題評審結(jié)項時,得到了人大、政府、院校等領(lǐng)導和專家的高度評價。
除了具體的立法項目,市十三屆人大常委會還十分重視立法工作層面的制度建設(shè),對健全工作流程、完善工作機制提出了明確要求。完善立法制度,不能僅靠“拍腦袋”,關(guān)鍵要傾聽各方意見,汲取民間智慧,平衡協(xié)調(diào)多元利益訴求,才能有針對性地解決立法中的“關(guān)鍵性條款”。常委會通過立法研究所的平臺整合資源,開展了《市十三屆人大常委會科學立法民主立法的探索與實踐》、《完善地方立法聽證制度》、《發(fā)揮人大代表在立法中的參與作用》、《完善地方立法后評估制度》、《地方性法規(guī)單獨表決制度》、《地方人大常委會規(guī)范性文件備案審查的理論與實踐》等一系列課題的研究,以一篇篇翔實、接地氣的研究報告為常委會組成人員審議法規(guī)提供了智力支持,進一步推進了科學立法、民主立法。