蘇 丹 王 燕 李志勇 胡 成

（1.遼寧省環(huán)境科學(xué)研究院，沈陽 110161；2.遼寧省流域污染控制重點實驗室，沈陽 110161；3. 河北省

主要污染物排放權(quán)交易服務(wù)中心，石家莊 050018）

排污權(quán)有償使用和交易政策是一項基于市場的典型環(huán)境經(jīng)濟政策，是1920年英國經(jīng)濟學(xué)家庇古在《福利經(jīng)濟學(xué)》一書中提出對污染征收稅或者費（庇古稅）之后，由美國經(jīng)濟學(xué)家戴爾茲（J.H.Dales）于20世紀70年代提出的又一項重要的環(huán)境經(jīng)濟理論。后來許多學(xué)者對排污交易進行了深入研究，涉及排污交易理論、排污交易成本效益、排污權(quán)初始分配和政策設(shè)計、排污交易市場、全球溫室氣體市場等系列內(nèi)容[1,2]。在理論研究不斷深入的同時，排污交易的實踐也取得了明顯的進展。尤其是美國酸雨計劃中SO2排污交易的成功實施，為排污交易的推廣提供了寶貴的經(jīng)驗。

近年來，排污權(quán)有償使用和交易已成為各地環(huán)保工作機制創(chuàng)新的熱點[3-5]?！吨腥A人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》、《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》和《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護重點工作的意見》都把建立、健全排污權(quán)交易市場

與建立減排市場化機制列為重要內(nèi)容。目前，排污交易的范圍已相當廣泛，江蘇、浙江、湖北、湖南、內(nèi)蒙古、山西、重慶、陜西、河北等10省市被列為國家排污權(quán)有償使用和交易試點，控制的污染物涉及SO2、NOX、COD、NH3-N等。經(jīng)過20多年的發(fā)展，已形成具有我國特色的排污權(quán)有償使用與交易的雛形。

為了更好地總結(jié)并深入分析試點地區(qū)的實踐經(jīng)驗、探索影響排污交易實踐成敗主要因素，梳理并分析不同時期、不同地區(qū)的交易模式、組織過程和主要方法，尋求深化排污交易工作的有益啟示和有效措施，有必要對我國排污權(quán)交易實踐進行全面、深入地剖析，以推動我國排污權(quán)交易工作的順利開展和有序推進。

1.排污權(quán)有償使用與交易進展

各試點省市排污權(quán)有償使用和交易在探索中發(fā)展，取得了積極成效，各地試點工作進展各有不同，有的已經(jīng)建立起制度框架穩(wěn)步推進；有的則在局地“小試”。有些還處在“醞釀觀望”期，只做了前期研究和小范圍嘗試。下面將對試點地區(qū)排污權(quán)有償使用與交易在試點涉及的污染物種類、實施范圍、指標來源和儲備、使用年限、市場變化和價格變化等方面進行分析。

表1 試點省份主要污染物排污權(quán)交易種類和范圍

1.1 交易的種類和范圍

除天津外，各試點省市均制定了排污權(quán)交易管理辦法，其中江蘇、浙江、湖南、重慶的執(zhí)行力度比較大，并取得了顯著效果，排污權(quán)交易尚未實現(xiàn)“全指標、全行業(yè)、全省域”全覆蓋，試點省份主要污染物排污權(quán)交易種類和范圍情況見表1。

由表1可知，從實施范圍看，各地試點的具體形式各不相同，多數(shù)地區(qū)只對新、改、擴建項目提出要求；目前，我國試點地區(qū)，對轄區(qū)所有行業(yè)、不同規(guī)模的新、改、擴建工業(yè)項目提出要求的有浙江、重慶、陜西；同時對新老企業(yè)都有所涉及的有湖南省湘江流域8市；江蘇、內(nèi)蒙古雖以推動有償使用為主導(dǎo)，但前者開始逐步對環(huán)太湖流域重點區(qū)域重點企業(yè)排污權(quán)交易提出要求；湖北、河北等僅限于國家或者省級環(huán)境保護行政主管部門負責審批環(huán)境影響評價文件的新、改、擴建項目。大批市、縣審批的建設(shè)項目游離于試點范圍之外，試點范圍較小。

從交易指標種類看，多數(shù)地區(qū)圍繞總量控制要求，結(jié)合轄區(qū)內(nèi)特征污染物逐步增加交易指標種類。多數(shù)試點地區(qū)從COD、SO2的排污權(quán)交易開始，隨后，根據(jù)“十二五”總量控制指標增加了NH3-N和NOX，如內(nèi)蒙古自治區(qū)自2011年8月起，開始涵蓋4項主要污染物；浙江省自2012年5月22日起，增加NH3-N和NOX排污權(quán)交易；山西省自2012年7月，開始涵蓋NH3-N和NOX指標；而陜西省自2012年8月也從SO2增加到4項指標；湖北省自2012年8月起，將NH3-N和NOX納入了排污權(quán)交易體系；河北省自2012年9月起，開始涵蓋NH3-N和NOX指標；重慶和湖南自2013年起將NH3-N和NOX納入交易。這些試點地區(qū)還根據(jù)區(qū)域污染物的特點加了特定指標的交易，比如，江蘇省增加的總磷指標，這與太湖流域水質(zhì)富營養(yǎng)化密切相關(guān)，目前，江蘇省共開展總磷指標交易210筆，交易金額15萬元；山西省增加本省特征污染物指標煙塵和工業(yè)粉塵，至2013年4月底，成交煙塵542.58噸，成交工業(yè)粉塵384.89噸；重金屬污染治理“重地”的湖南省試點增加了鉛、鎘、砷3項指標交易，以便利用市場手段和價格的增長促進重金屬減排；浙江省則采取了較為靈活的方式，各市、縣可以根據(jù)當?shù)匦枰鲈O(shè)交易種類，其中，湖州增加了總磷，紹興則增加了NH3-N和NOX等。

試點地區(qū)交易指標量及其空間分布情況見圖1。由圖可見，各試點省交易實踐中以SO2、NOX等大氣污染物指標為主， SO2成交量排序前四位的試點省分別為陜西（22705噸）、內(nèi)蒙（21147噸）、河北（10944.7噸）和湖南（9205.73噸），占全國試點地區(qū)SO2交易總量分別為30.6%、28.5%、14.8%和12.4%；內(nèi)蒙古NOX成交量最大，為48047噸，占全國NOX交易總量的76.3%；其次為陜西，交易量為12426噸，占19.7%。

圖1 試點地區(qū)排污權(quán)交易指標量及其空間分布情況

從交易指標是否可以跨區(qū)域流轉(zhuǎn)來看，多數(shù)地區(qū)雖然原則上提出盡可能在同一轄區(qū)或同一流域范圍內(nèi)進行，但亦支持跨流域、跨區(qū)域的交易，以便對各地污染減排指標進行調(diào)劑，解決特大型建設(shè)項目的排污權(quán)指標較難由一個縣（市、區(qū)）調(diào)劑的問題。

1.2 交易指標的來源和儲備

排污權(quán)交易工作的核心是指標交易，指標來源決定了交易工作的走向。從指標來源形式分析，交易指標有三個潛在來源，即指標預(yù)留量、初始分配指標量和二級市場交易指標量[6]。預(yù)留指標量指國家“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案對COD等四項主要污染物的規(guī)定預(yù)留量；初始分配指標量主要指新老企業(yè)從政府手中購得的排污權(quán)指標；二級市場交易指標量主要指企業(yè)之間的指標交易量。從指標來源本質(zhì)上分析，政府指標預(yù)留量和企業(yè)初始分配量與政府環(huán)境政策密切相關(guān)，指標預(yù)留量的大小取決于政府的決策，初始分配指標量的界定往往也與政府環(huán)境政策傾向相關(guān)，二級市場交易指標量的來源是基于初始分配基礎(chǔ)上的市場交易行為，因此，交易指標來源歸根到底取決于政府的政策制度設(shè)計。

通過收集國內(nèi)已實施排污權(quán)交易省市的交易情況，分析得出建設(shè)項目排污權(quán)交易指標來源主要是通過已有的排污單位技術(shù)改造所富余的減排指標或者是轉(zhuǎn)產(chǎn)、破產(chǎn)、關(guān)閉所騰出的排污指標或者是依法取締、關(guān)閉的排污單位騰出的排污指標。排污權(quán)指標來源有限，難以長期支持交易市場的發(fā)展，如長期以政府回購的排污權(quán)作為出讓方，容易引起企業(yè)對政府開展排污權(quán)交易試點目的的質(zhì)疑，影響政府公信力，試點地區(qū)排污權(quán)交易指標來源詳見表2。

表2 部分排污權(quán)試點市排污權(quán)交易指標來源

1.3 交易價格和指標有效期

交易價格確定方式包括基準固定價格、掛牌交易和電子競價等，市場競價是在政府制定的基準價上進行競拍[7]。

目前，我國多數(shù)試點地區(qū)采取競價方式確定成交價格，如浙江、湖北、湖南、山西、陜西、重慶、河北等，其中湖北采取了“以上一個周期成交最高均價為本次交易基價”的掛牌價管理方式，以保證成交價格盡快體現(xiàn)排污權(quán)稀缺性成本；陜西電子競價是通過連續(xù)多次報價，以充分體現(xiàn)排污權(quán)這一公共資源的珍貴價值；浙江省嘉興市南湖區(qū)，則采用網(wǎng)絡(luò)電子拍賣交易形式，COD平均成交價曾達到20萬元/噸。浙江建立了SO2排污權(quán)指標電子競價機制，底價為5000元/噸，使用期限5年；目前共舉辦了三次省級政府儲備SO2排污權(quán)指標電子競價，平均成交價格為15069元/噸，最高成交價格為20000元/噸?？紤]到市場競價易出現(xiàn)競價翻倍增長、價格過高的情況，導(dǎo)致排污指標需求量大的企業(yè)無力承擔費用，江蘇還沒有做過競價拍賣，新建項目的指標買賣主要由政府主導(dǎo)、確定價格和限制條件，再與企業(yè)交易，政府與企業(yè)交易這種模式有利于控制區(qū)域污染物排放總量，也能夠有效抑制排污權(quán)價格過快增長。內(nèi)蒙古先以交易基準固定價格方式啟動了建設(shè)項目新增排污權(quán)指標的交易，待條件進一步成熟后將增加掛牌交易和電子競價方式的交易，試點地區(qū)排污權(quán)交易價格對比詳見表3。

表3 試點地區(qū)主要污染物排污權(quán)交易價格對比表單位：元/噸

通過對已經(jīng)有實際工作的9個試點地區(qū)排污權(quán)交易價格比較可見，各試點地區(qū)排污權(quán)交易價格在空間變化上差異較大，如排污指標均為永久使用的陜西和山西，COD價格分別為1.2萬元/噸和2.9萬元/噸，這是因為排污權(quán)交易價格的確定多是根據(jù)各地污染治理成本等核算論證而制定，各試點地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境容量水平不同，導(dǎo)致排污權(quán)交易價格存在較大差異。

從時間變化上看，在市場機制不完善時，競價中的價格容易出現(xiàn)較大浮動。比如，湖北等地曾出現(xiàn)過競拍交易價格增長過快的現(xiàn)象，并不利于試點工作平穩(wěn)推行。于是，湖北省出臺政策，確定按照一個時段(連續(xù)四次以上交易)交易成交最高價加權(quán)平均價格為交易基價，使競拍價格回到了合理區(qū)間。

自試點開展以來，部分試點地區(qū)因為排污權(quán)指標需求量較多、環(huán)境容量日益緊張、“十二五”減排壓力增加，原來的交易基礎(chǔ)價已經(jīng)不能充分反映出環(huán)境容量的珍稀程度，對試點價格做出了調(diào)整。其中，湖北省在2011年將COD由原來的2000元/噸提高到8790元/噸，SO2由原來的1600元/噸提高到3990元/噸；陜西省在2011年將SO2價格由3600元/噸提高到6000元/噸；河北省于2012年9月提高價格，COD由原來的2500元/噸提高到4000元/噸、SO2由2000元/噸提高到3000元/噸；山西省2012年11月提價，COD和SO2各提高1000元。

浙江鼓勵各地市根據(jù)所在區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量狀況、經(jīng)濟發(fā)展情況、污染治理成本等因素，各自制定了不同的排污權(quán)交易價格，如嘉興市制定SO2的交易價格為20000元/噸，期限為20年，COD的價格則分行業(yè)區(qū)別對待，化工、醫(yī)藥、制革、印染、造紙等重污染行業(yè)每噸COD的交易價格為8萬元，限制類行業(yè)為6萬元，鼓勵類行業(yè)為5萬元。

從指標有效期上看，試點各地在排污權(quán)指標有效期上并不統(tǒng)一，有1年、5年和未做規(guī)定3種形式。為簡化管理工作，降低購買者承擔的費用，山西省沒有規(guī)定使用年限。實際操作中，各地指標的使用年限也很難把握。排污權(quán)交易試點初期，不少地區(qū)會根據(jù)當?shù)厍闆r放寬使用年限，比如，為配合國家“5年計劃”的主要污染物總量控制要求，多數(shù)試點地區(qū)將指標使用年限確定為5年，如重慶規(guī)定新建項目購買排污指標后，閑置期不得超過 5 年；江蘇規(guī)定排污單位指標申購時限應(yīng)與政府總理控制計劃規(guī)定的年限相一致，出售時限不得超過5年規(guī)劃期；內(nèi)蒙古規(guī)定主要污染物排污有效期為5年。浙江省規(guī)定排污權(quán)指標的使用年限與排污許可證期限一致，一般不超過5年，到期后，由環(huán)保部門根據(jù)排污許可證登載的排污權(quán)數(shù)量，結(jié)合減排任務(wù)，重新核定和分配排污權(quán)。由于試點較早，浙江省還有排污權(quán)期限存在20年的情況，目前是按照“老人老辦法”的規(guī)則進行處理，目前，大部分的指標有效期已經(jīng)按省里的要求，統(tǒng)一不超過5年。

1.4 交易的方式與交易實踐

排放權(quán)交易一般采取電子競價、協(xié)議轉(zhuǎn)讓等方式。轉(zhuǎn)讓主要污染物排放權(quán)有兩個以上符合條件的意向受讓方，采取報價最高者為受讓方的交易方式。轉(zhuǎn)讓主要污染物排放權(quán)只有一個符合條件的意向受讓方，采取協(xié)議成交的交易方式。

試點地區(qū)交易數(shù)量與交易總金額見圖2，由圖可知，截至2013 年6 月，各試點地區(qū)累計開展排污權(quán)交易的數(shù)量浙江最高，為2330 筆；江蘇次之，為347筆；陜西最少；共開展了11 次SO2排污權(quán)交易和7次NOX排污權(quán)交易，COD 和NH3-N 交易各2 次；各試點地區(qū)排污權(quán)交易總金額由高到低依次為浙江（4.6億元）、陜西（3.03 億元）、山西（1.23 億元）、河北（0.64 億元）、內(nèi)蒙古（0.62 億元）、重慶（0.45億元）、湖南（0.28 億元）、江蘇（0.21 億元）、湖北（0.12 億元），這與試點開展時間早晚、交易指標稀缺程度以及各地經(jīng)濟發(fā)展水平等因素有關(guān)。

圖2 試點地區(qū)排污權(quán)交易數(shù)量與交易總金額(截至2013年5月）

交易以企業(yè)與政府間交易為主，企業(yè)間的交易較少，如山西全省共完成排污權(quán)交易278 筆，以上交易中，以政府為出讓方的占62.45%，以企業(yè)為出讓方的占37.55%（圖3）；浙江省累計開展排污權(quán)交易2330筆，交易額4.6 億元，其中企業(yè)間直接交易68 筆，僅占總交易量的2.9%，企業(yè)間交易額1004 萬元，占總交易額0.2%；河北省省級交易41 筆，僅占累計開展交易數(shù)量的13.1%。

圖3 山西省排污權(quán)交易數(shù)量分布比例

1.5 有償使用的種類范圍、價格和期限

目前，已開展排污權(quán)有償使用的省份主要有江蘇、浙江、湖南、重慶、內(nèi)蒙五省市，有償使用制度建設(shè)、有償使用普及率和收費總量進展順利，成效明顯。其中，浙江省無論在排污權(quán)有償使用的企業(yè)數(shù)、金額都走在了全國的前列，截至2013 年一季度，累計開展排污權(quán)有償使用7241 筆，繳納有償使用費13.1 億元；江蘇次之，共繳納COD 有償使用費1.82 億元，NH3-N 有償使用費391 萬元，繳納TP 有償使用費149萬元；其次為湖南，已有873 家企業(yè)繳納有償使用費，累計收繳有償使用費4458.9 萬元，繳費企業(yè)比率達到82；重慶主城各區(qū)試點企業(yè)累計繳納SO2排放權(quán)有償使用費444.15 萬元，申購取得SO2排放權(quán)4550.67 噸。此外，河北省以電力行業(yè)為切入點已啟動排污權(quán)有償使用工作；湖北已針對重點行業(yè)主要污染物的排污初始權(quán)分配及基價技術(shù)方法、制定原則、實施技術(shù)方案等進行了研究，并在漢江襄陽段進行了試點應(yīng)用。部分試點省開展排污權(quán)有償使用情況詳見表4 和表5。

表4 部分試點省份主要污染物排污權(quán)有償使用情況（截至2013年5月）

表5 試點省份主要污染物排污權(quán)有償使用種類和范圍

由表5 可見，目前，各地試點在排污權(quán)有償使用范圍、價格等方面差異較大。從實施范圍看，多數(shù)地區(qū)只對新改擴建項目提出要求，而有些地區(qū)則對現(xiàn)有項目也提出排污權(quán)有償使用，浙江對總裝機容量30萬千瓦以上燃煤發(fā)電企業(yè)實行有償使用， 市域覆蓋率為100%，縣域覆蓋率達到75%。江蘇在太湖流域16個市、縣（市）紡織染整、化工、造紙、鋼鐵、電鍍、食品、電子、污水處理、農(nóng)業(yè)源等多個重點污染行業(yè)開展有償使用。重慶對主城區(qū)燃煤企業(yè)實行有償使用。湖南對全省范圍內(nèi)的火電、鋼鐵，湘江流域8 市的所有工業(yè)、企業(yè)實行有償使用，其他試點省有償使用行業(yè)范圍與地域范圍較小；有償使用指標以COD 與SO2有償使用為主，重慶僅對SO2開展有償使用；江蘇還包括總磷。

排污權(quán)初始分配有免費分配、招標競拍和標價出售等多種方式，有償?shù)某跏挤峙洳拍艹浞职l(fā)揮排污權(quán)交易作為市場經(jīng)濟手段的最大效用,有償使用價格的合理性在很大程度上決定了排污權(quán)交易市場的活躍程度[8]。從有償使用價格來看，各試點省排污權(quán)有償使用收費標準均實行政府定價，主要根據(jù)環(huán)境資源稀缺程度、當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展狀況以及大部分企業(yè)經(jīng)濟承受能力等因素綜合確定。江蘇省污水處理單位的COD有償使用收費標準為2600 元/年/噸，直接向環(huán)境排放水污染物的紡織染整、化工、鋼鐵、鍍鐵、電鍍、食品(味精和啤酒)6 個主要行業(yè)的COD 有償使用收費標準為4500 元/年/噸；而湖南省長沙市的COD有償使用收費標準為210 元/年/噸，株洲和湘潭的COD 有償使用收費標準僅為188 元/年/噸，相差10倍以上。

自開展試點以來，江蘇、浙江、湖南、重慶等地的有償使用價格均未進行過調(diào)整；內(nèi)蒙古甚至因為經(jīng)濟形勢的緣故下調(diào)了有償使用價格，COD 由2000 元/年/噸下調(diào)至1000 元/年/噸，SO2和NOX由1500 元/年/噸下調(diào)至500 元/年/噸，NH3-N 由6000 元/年/噸下調(diào)至3000 元/年/噸。進行這樣的調(diào)整一方面因為試點剛剛推行，價格下調(diào)能夠提高企業(yè)積極性，讓更多企業(yè)參與進來；另一方面與目前的經(jīng)濟形勢有關(guān)。

江蘇省也曾因經(jīng)濟形勢實施了一次減半政策。2008 年金融危機后，江蘇省有償使用費兩年只收取一年的費用，如污水處理單位的COD 價格由2600 元/年/噸下降到1300 元/年/噸等?！笆晃濉敝?，恢復(fù)了正常價格。

2.存在的問題與障礙

盡管排污權(quán)交易試點工作取得了一些進展，但仍存在政策宣傳不到位、政策制度建設(shè)支撐不足、交易市場活躍度不足、技術(shù)支撐欠缺、后期監(jiān)管不力等問題。

2.1 政策宣傳不到位

排污權(quán)有償使用和交易作為一項環(huán)境經(jīng)濟政策，其核心理念是通過市場杠桿的作用，撬動環(huán)境資源使用制度的改革，經(jīng)濟利益成為制約工作開展的核心問題。環(huán)境資源由無償使用變?yōu)橛袃斒褂?，直接涉及地方政府和企業(yè)的經(jīng)濟利益，各試點省市開展排污權(quán)交易以來，得到了部分企業(yè)的理解與支持，但仍有相當多的企業(yè)甚至很多環(huán)保從業(yè)人員都對這項經(jīng)濟政策不了解，政策宣傳不到位，導(dǎo)致地方政府和企業(yè)對排污權(quán)有償使用與交易的認識發(fā)展不平衡，難以深入推進工作。

政府認識發(fā)展不平衡，表現(xiàn)在兩個方面：一是各試點地區(qū)排污權(quán)有償使用與交易制度建設(shè)目的存在差異，有的為了優(yōu)化環(huán)境資源配置，實現(xiàn)排污指標的流轉(zhuǎn)，因此十分重視二級市場交易，繞開一級市場的初始分配，例如唐山；有的為了建立環(huán)境資源有價的觀念，大力推行有償?shù)呐盼蹤?quán)初始分配制度，過度強調(diào)有償使用，弱化了本應(yīng)該作為排污權(quán)交易制度核心的二級市場，容易讓公眾和企業(yè)產(chǎn)生誤解，認為政府在“賣”排污權(quán)，收取的有償使用費如果使用或管理不善，將對排污權(quán)交易制度產(chǎn)生毀滅性打擊，例如江蘇。也有的地方強調(diào)兩手抓，既要體現(xiàn)環(huán)境資源有價，又要實現(xiàn)其優(yōu)化配置，例如浙江。二是設(shè)計理念存在差異，表現(xiàn)在政策細節(jié)設(shè)計思路上，結(jié)合中國特殊國情，為了達到總量控制目標，減排任務(wù)應(yīng)退出市場流通環(huán)節(jié)，部分地區(qū)并沒有明確超額完成任務(wù)部分才可交易，導(dǎo)致可交易排污權(quán)與減排任務(wù)脫鉤，有的即使明確，實際操作仍然將企業(yè)的減排量直接進行交易，這與我國總量減排制度和排污權(quán)交易設(shè)定的總量目標相悖。

企業(yè)認識不到位，企業(yè)對初始分配排污權(quán)有償使用的接受程度不同，有的將其與排污收費混為一談，質(zhì)疑是環(huán)保重復(fù)收費；企業(yè)對所擁有排污權(quán)的惜售程度亦不同，有的認為是增加了環(huán)評審批環(huán)節(jié)，環(huán)境產(chǎn)權(quán)的意識不強甚至沒有。

2.2 政策法律支撐不足

強有力的法律手段，是排污權(quán)交易的保障和推動力。目前，國家層面上排污權(quán)有償使用和交易工作中相關(guān)的法律、法規(guī)空白是最大的問題，全國各地對排污權(quán)理解不甚相同，即便是排污權(quán)交易以“試點”形式進行，也存在“排污權(quán)的內(nèi)涵、交易規(guī)則、稅收優(yōu)惠、擔保貸款、違約責任、監(jiān)管程序”等一系列操作環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)的法律基礎(chǔ)，致使排污權(quán)交易法律支撐不足。一方面排污權(quán)交易的法律、法規(guī)和政策至今尚未健全，如排污許可證是確定企業(yè)排污權(quán)的主要法律憑證，但到目前《排污許可證管理條例》尚未出臺；另一方面是對違法排污企業(yè)的查處力度小，處罰力度不夠，難以形成對企業(yè)的強有力的制約，致使現(xiàn)有企業(yè)購買排污權(quán)的積極性不高，影響排污權(quán)交易工作的開展。如，在大氣污染方面，對違反排污許可證排污或超過大氣污染物排放總量控制指標的情況沒有規(guī)定。水污染物排放總量超過排污權(quán)額度時，只能按應(yīng)繳納排污費數(shù)額二倍以上五倍以下的罰款，與目前交易市場價格相比，懲罰力度有限。在推行排污權(quán)有償分配時，企業(yè)不繳納有償使用費，法律上也沒有強制手段。

各試點地區(qū)由于排污權(quán)有償使用和交易配套政策和措施尚處于探索階段，隨著交易的深入開展推進，呈現(xiàn)出政策支持明顯不足現(xiàn)象，排污權(quán)交易制度與其他政策銜接不暢，表現(xiàn)如下：一是減排政策的強制性與排污權(quán)交易制度的靈活性沖突；二是減排政策的短期不確定性與排污權(quán)交易所需的長期可預(yù)期性沖突；三是總量減排任務(wù)區(qū)域考核與排污權(quán)交易跨區(qū)交易需求的沖突；四是有償使用費與排污收費的關(guān)系；五是排污權(quán)交易制度示范與排污許可證制度關(guān)聯(lián)；六是排污權(quán)交易制度與各種數(shù)據(jù)獲取制度之間的關(guān)系。在排污權(quán)交易操作實施方面，國家有關(guān)部門已組織起草了一系列政策文件，但是在相當長的時間內(nèi)一直處于征求意見稿或討論稿的狀態(tài)，截至目前仍然沒有正式發(fā)布，致使各地開展排污權(quán)交易在方式、手段、范圍上存在很大差異，增加了試點工作的困難。

2.3 市場活躍度不足

排污權(quán)交易市場的不健全，各試點地區(qū)交易市場活躍程度明顯偏低，各種擾亂市場的行為時有發(fā)生，阻礙排污權(quán)轉(zhuǎn)讓及流通渠道的正常運行，公平、公正和公開的排污權(quán)交易局面尚未形成。

從交易范圍和交易規(guī)模上看，交易范圍明顯偏窄，交易規(guī)模明顯偏小，有的地方所有企業(yè)均納入試點；有的地方規(guī)模以上企業(yè)納入試點；還有的地方規(guī)定只有省級審批項目納入試點；有的地方有行業(yè)等方面的限制，試點范圍小不利于為企業(yè)創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，導(dǎo)致部分試點省排污權(quán)交易市場的受讓主體被限制在較小范圍，影響市場的公平性和流動性。

從交易指標來源上看，由于排污權(quán)的空間限制，使交易實現(xiàn)時，存在交易對象和實現(xiàn)手段的限制，交易以政府出讓為主，跨區(qū)域交易執(zhí)行很困難，指標層層分解到市縣、一一對應(yīng)到企業(yè)之后，各級政府均不愿意出讓本區(qū)域的總量指標，難以實現(xiàn)總量指標的再次分配和合理流動。過度的政府干預(yù)使得排污權(quán)的市場化程度不高，不利于排污權(quán)的自由流通，直接對排污權(quán)交易的實現(xiàn)造成威脅。排污權(quán)交易的前提條件不僅需要對污染物排放總量給以量化的約束，更需要有一定的富余排污指標，如果該區(qū)域的環(huán)境容量已呈現(xiàn)飽和狀態(tài)，就不會有排污權(quán)指標的剩余，更不會生成排污權(quán)交易，老企業(yè)已占據(jù)大部分的環(huán)境容量資源的使用權(quán)，面對環(huán)境容量資源的有限性和“十二五”主要污染物減排的壓力，建設(shè)項目獲得排污指標途徑更難，如何拿出更多的排污指標來開展排污權(quán)交易已經(jīng)成為亟待解決的問題[9]。

2.4 技術(shù)支撐欠缺

排污權(quán)有償使用和交易是一項技術(shù)性、專業(yè)性極強的工作，有關(guān)試點省工作進入深水區(qū)后，一些當初沒有設(shè)想到的問題在不斷涌現(xiàn)，交易指標量核定、排污權(quán)初始分配、政府儲備排污權(quán)的界定是面臨的共性技術(shù)難點，各省排污權(quán)指標核算體系和交易指標的技術(shù)核算工作處于摸索起步階段，亟待培育專業(yè)的技術(shù)力量[10]。

例如，初始排污權(quán)核定缺乏統(tǒng)一規(guī)范，核定太嚴將導(dǎo)致企業(yè)可交易量不足，缺乏賣方市場；核定太松將使總量控制受到影響。目前，在初始排污權(quán)核定方面，依據(jù)的方法有績效法、排放標準法、歷史數(shù)據(jù)法等不同方法，寬嚴不一。

初始分配方法不統(tǒng)一，權(quán)威性和規(guī)范性欠缺，采用哪種技術(shù)更為科學(xué)合理、更加貼近企業(yè)實際排污情況是重大技術(shù)難題，特別是當同一個項目的排放量，有來自環(huán)評、驗收、排污收費、總量核查、污染源普查、日常監(jiān)測等多個數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)基準不統(tǒng)一增加了技術(shù)核算的難度。目前的交易出讓方單一、受讓方不全面均受到排污初始權(quán)分配的影響。

在政府儲備排污權(quán)的界定方面缺少統(tǒng)一的規(guī)范，排污權(quán)交易發(fā)展初期，離不開政府儲備排污權(quán)對市場的調(diào)劑，但政府儲備排污權(quán)如何公平、合理設(shè)置，既不形成與企業(yè)爭利，影響企業(yè)交易的積極性，又能保證必要的儲備，是排污權(quán)交易工作中的難點。

2.5 監(jiān)管能力不強

目前大部分地區(qū)的排污權(quán)交易制度的建設(shè)仍然處于交易制度設(shè)計、初始分配推進、啟動或激活二級市場等階段，往往不重視或者沒有足夠的資源去做好交易后監(jiān)管工作，致使各試點地區(qū)監(jiān)管能力建設(shè)不平衡，表現(xiàn)在如下方面：一是污染源在線監(jiān)測能力差異，沒有將污染源管理與排污權(quán)交易關(guān)聯(lián)，污染源在線監(jiān)測能力差異，在線監(jiān)測設(shè)備基本覆蓋了國控甚至省控污染源，但各試點地區(qū)尚未實現(xiàn)對所有企業(yè)100%安裝在線監(jiān)控設(shè)備，且運行情況良莠不齊，在線監(jiān)測數(shù)據(jù)的準確性受到較多的質(zhì)疑；二是環(huán)保執(zhí)法能力差異，超排污總量處罰力度有限，各地的減排政策無法明確超排污總量的罰款標準，或者只能按照較低的標準執(zhí)行。大部分地區(qū)在制定罰則時都存在模糊不清或避而不談的情況，限制了交易后監(jiān)管力度，不利于排污權(quán)交易制度的健康發(fā)展；三是交易后監(jiān)管措施和支撐系統(tǒng)還沒有全面到位，很多試點省市還沒有建立排污權(quán)交易管理系統(tǒng)，還不能很好地通過合適的軟硬件平臺支撐交易后跟蹤監(jiān)管。

3.深化排污權(quán)有償使用與交易基本原則

排污權(quán)有償使用和交易是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新，涉及廣大排污單位和多層面的利益格局調(diào)整，技術(shù)操作和管理比較復(fù)雜，排污權(quán)有償使用和交易的實施是一個系統(tǒng)工程，其基本模式如圖4 所示，由圖可知，排污權(quán)有償使用與交易的實施涉及總量控制目標確定、總量指標分配、總量指標管理、有償取得價格、資金使用管理、交易規(guī)則程序和監(jiān)督處罰措施等一系列問題，如何解決好這些問題是做好排污權(quán)交易工作的關(guān)鍵。在試點實踐中，應(yīng)依照法規(guī)，始終堅持“四項基本原則”，積極穩(wěn)妥地推進試點實踐。

一是堅持“解放思想，大膽改革”的原則。拿出改革的勇氣，立足國情，建立中國特色的排污權(quán)有償使用和排污權(quán)交易制度。

二是堅持“大膽創(chuàng)新、勇于實踐”的原則。從工作體制、機制上進行創(chuàng)新，用創(chuàng)新思路來破解排污權(quán)有償使用與交易前進道路上的矛盾和問題，推動排污權(quán)交易的租賃、抵押等靈活制度的實施。從完善法律、法規(guī)政策、加強環(huán)境監(jiān)管能力、擴大試點范圍三個方面進行再探索、再實踐。

三是堅持“改進完善，不斷發(fā)展”的原則。在已取得進展的基礎(chǔ)上，不斷改進、完善，全面推進排污權(quán)交易試點工作。

四是堅持“結(jié)合實際，有序推進”的原則。結(jié)合地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、行業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)水平和社會認知程度分級管理、分類要求，有序推進。在試點工作的基礎(chǔ)上，要按照國家和各省的統(tǒng)一部署安排，先易后難、區(qū)別對待，不斷拓展交易指標來源、類別，交易范圍等。

圖4 排污權(quán)有償使用和交易基本模式

4.對策建議

緊扣污染減排這條主線，以構(gòu)建政策制度、管理機構(gòu)、技術(shù)支撐、監(jiān)管平臺、宣傳培訓(xùn)“五大體系建設(shè)”為支撐，不斷深化和推進排污權(quán)有償使用和交易試點實踐。

4.1 以制度建設(shè)為引領(lǐng)，切實加強政策制度體系建設(shè)

完善的政策制度體系是推動交易實踐的根本保障。國家相關(guān)政策應(yīng)進一步完善。建議國家盡快出臺《排污權(quán)有償使用和交易試點工作指導(dǎo)意見》和《排污許可證管理條例》，以有效促進排污權(quán)交易，優(yōu)化新建項目總量前置審批工作，修訂有關(guān)法規(guī)，從根本上解決排污總量處罰力度問題，明確排污權(quán)交易制度的定位。

強化交易細節(jié)，制定《排污權(quán)交易實施細則》；規(guī)范排污權(quán)交易程序，制定《主要污染物排放權(quán)交易規(guī)則》、《主要污染物排放權(quán)電子競價交易規(guī)則》；完善排污權(quán)價格形成機制，適時調(diào)整主要污染物排放權(quán)基準價；完善排污權(quán)初始分配，制定省級排污權(quán)初始分配政策文件，明確總量減排任務(wù)與企業(yè)出售排污權(quán)掛鉤并貫徹落實，理順排污權(quán)交易制度與其他政策的銜接。

4.2 以能力建設(shè)為抓手，穩(wěn)步推進兩級交易機構(gòu)體系建設(shè)

機構(gòu)能力建設(shè)是推動工作的根本基礎(chǔ)。建立國家排污權(quán)交易中心，精簡省內(nèi)排污權(quán)交易機構(gòu)，充分利用現(xiàn)有行政管理和技術(shù)監(jiān)管資源，按照政府主導(dǎo)、市場推進的基本原則，結(jié)合各省具體情況，組建省級排放權(quán)交易和管理平臺，強化機構(gòu)各項能力建設(shè)，組織開展轄區(qū)內(nèi)排污權(quán)交易活動，形成排污權(quán)交易管理機構(gòu)負責組織、交易機構(gòu)提供交易平臺、企業(yè)自主交易的“兩級交易，分類管理”工作模式。

全面啟動一級交易市場，深化二級交易市場。理清無償分配的排污權(quán)與二級市場交易的關(guān)系，合理使用排污權(quán)交易資金，及時啟動并積極培育二級市場，將排污權(quán)交易的范圍從省級項目拓展到市級項目，新建項目拓展到現(xiàn)有企業(yè)，從政府儲備交易為主推進到企業(yè)自主交易為主，從單純交易為主推進到有償使用和交易并行。

4.3 以強化技術(shù)支撐為目標，扎實推進交易指標核算體系建設(shè)

技術(shù)支撐是推進工作的根本途徑。具體工作中，應(yīng)將業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)銜接為依托，設(shè)計好排污權(quán)交易與總量控制、排污收費、排污許可證、環(huán)評審批之間的技術(shù)銜接方案。

做好初始排污權(quán)分配工作，完成排污權(quán)的確權(quán)工作，建立初始排污權(quán)的權(quán)威性，美國立法明確規(guī)定配額不屬產(chǎn)權(quán)范圍，以防止當政府決定改變排放總量水平（即減少可供分配的配額數(shù)量）時，配額擁有者指控政府非法“剝奪”他們的財產(chǎn)權(quán)。

加快研究制定相關(guān)技術(shù)性文件，以《國家“十二五”主要污染物總量減排核查細則》和環(huán)境影響評價相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則為技術(shù)依據(jù)，建立科學(xué)的排污權(quán)交易指標核定技術(shù)方案。以不同行業(yè)、不同地區(qū)治污成本核算研究為支撐，科學(xué)合理地制定各項污染物的交易基準價。以“十二五”總量控制規(guī)劃和“十二五”各市污染減排目標責任書為管理依據(jù)，以污染普查和總量核查等技術(shù)方法為技術(shù)依據(jù)，開展初始排放權(quán)指標技術(shù)核算。

4.4 以改革創(chuàng)新為動力，強化排污權(quán)指標全過程管理體系建設(shè)

改革創(chuàng)新是推動工作的源動力。將管理的精細化列為排污權(quán)交易監(jiān)管的目的之一，一方面強化定量化管理的能力建設(shè)；另一方面是為了加強排污權(quán)交易管理系統(tǒng)與其他環(huán)境數(shù)據(jù)管理系統(tǒng)的整合，加強交易后監(jiān)管的信息化水平。通過與企業(yè)污染源在線監(jiān)控、環(huán)境執(zhí)法檢查以及常規(guī)環(huán)境監(jiān)測等工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一，將交易指標全過程監(jiān)管落到實處。

通過構(gòu)建污染源基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫信息平臺，開展排污權(quán)交易污染物前期管理工作。通過建立規(guī)范的交易程序和交易規(guī)則，確保交易過程透明、公開、公正。建立交易企業(yè)污染源工作臺賬，提高交易企業(yè)污染源在線監(jiān)測設(shè)備安裝率，保障參與交易的污染物能夠得到有效的跟蹤監(jiān)控，準確掌握污染企業(yè)排放信息變化，強化交易指標后期動態(tài)管理。結(jié)合污染減排核查和環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察，加大企業(yè)交易好排放量的監(jiān)督檢查和行政處罰力度，提供企業(yè)超總量排放的違法成本，確保排污權(quán)交易量能夠嚴格按照管理要求落到實處。

4.5 以環(huán)保宣教為載體，著力營造良好的輿論宣傳體系

進一步加大排污權(quán)交易的宣傳培訓(xùn)力度，提高社會對排污權(quán)交易和有償使用的認識。輿論宣傳是展示新工作最重要的窗口。工作推動，輿論先行，利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體多渠道深入報道排污權(quán)交易的現(xiàn)實意義、國內(nèi)外背景、國家及省內(nèi)政策，向廣大群眾普及相關(guān)基礎(chǔ)知識。成立排放權(quán)交易宣傳辦公室，組織各級政府和重點企業(yè)學(xué)習(xí)交易辦法、交易程序、交易規(guī)則、出讓金收繳和使用，了解排污權(quán)交易工作的內(nèi)涵。定期在環(huán)保系統(tǒng)內(nèi)開展排污權(quán)有償使用和交易相關(guān)工作的經(jīng)驗交流和培訓(xùn)，及時發(fā)現(xiàn)和解決工作中存在的問題。

5.結(jié)論

排污權(quán)有償使用和交易是環(huán)境管理制度的重大創(chuàng)新，涉及廣大排污單位和多層面的利益格局調(diào)整，技術(shù)操作和管理比較復(fù)雜，各試點省市排污權(quán)有償使用和交易在探索中發(fā)展，取得了積極成效，各地試點工作進展各有不同，有的已經(jīng)建立起制度框架、穩(wěn)步推進，有的則在局地“小試”，有些還處在“醞釀觀望”期，只做了前期研究和小范圍嘗試，試點地區(qū)在試點實踐中涉及污染物種類、試點實施范圍、交易指標來源和儲備、使用年限、市場變化和價格變化等方面各有不同，尚存在政策宣傳不到位、政策制度建設(shè)支撐不足、交易市場活躍度不足、技術(shù)支撐欠缺、后期監(jiān)管不力等問題。推動這項工作要靠解放思想、大膽創(chuàng)新，以改革的思路來不斷推進，同時也要靠不斷完善政策制度、管理機構(gòu)、技術(shù)支撐、監(jiān)管平臺、宣傳培訓(xùn)“五大體系”的建設(shè)，使排放權(quán)有償使用和交易工作充滿生機與活力。

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