江蘇省南通石油分公司 錢新

2013年1月11日上午8 時20 分許，云南省昭通市鎮(zhèn)雄縣果珠鄉(xiāng)高坡村趙家溝發(fā)生一起特大山體滑坡事故，致使16 戶農(nóng)戶不同程度受災(zāi)。其中，14 戶被掩埋，2 戶房屋受損。截至當日22 時，經(jīng)核實確認，40 余人遇難，2 名傷員經(jīng)搶救脫離生命危險。

據(jù)地質(zhì)專家初步調(diào)查，鎮(zhèn)雄縣果珠鄉(xiāng)高坡村趙家溝山體滑坡系持續(xù)雨雪天氣引發(fā)，陡巖下的堆積體經(jīng)長期浸泡飽和后發(fā)生滑坡。面對慘重的災(zāi)害損失，如何防治滑坡災(zāi)害，國外的一些先進做法值得借鑒。

很多國家早就對滑坡地質(zhì)災(zāi)害采取預防為主的方針，重視研究大氣降雨可能引起的地質(zhì)災(zāi)害，在發(fā)布國家和地方天氣預報時，發(fā)布區(qū)域性大氣降水可能引起的滑坡或泥石流預警預報。自上世紀80年代末，隨著聯(lián)合國“國際減輕自然災(zāi)害十年（IDNDR）”計劃的啟動，滑坡等自然災(zāi)害引起了國際社會的空前重視，許多國際和區(qū)域性自然災(zāi)害合作研究計劃相繼實施，極大地推動了全球范圍內(nèi)自然災(zāi)害預測預報研究，進而促進、提高全球?qū)ψ匀粸?zāi)害的預測預報能力和研究水平。

美國 滑坡減災(zāi)納入國家戰(zhàn)略

各個國家和地區(qū)針對地質(zhì)災(zāi)害采取了不同的對策，美國是世界上災(zāi)害防治工作做得比較好的國家之一。早在上世紀，美國就已開始對本國的地質(zhì)災(zāi)害問題進行立法工作，不斷引進防災(zāi)新技術(shù)，修建抗災(zāi)工程，研究災(zāi)害機制，在此基礎(chǔ)上建立和發(fā)展了適合本國國情的減災(zāi)系統(tǒng)工程，使抵抗自然災(zāi)害的能力大幅度提高，減少了災(zāi)害對經(jīng)濟建設(shè)的負面效應(yīng)。

美國應(yīng)對地質(zhì)災(zāi)害的主要戰(zhàn)略就是預防，下大力氣研究與地質(zhì)災(zāi)害有關(guān)的一系列基礎(chǔ)理論問題和社會行為，如災(zāi)害預報、環(huán)境控制、災(zāi)情救治等。由美國1974年的“救災(zāi)法案”可知，美國地質(zhì)調(diào)查局，是滑坡災(zāi)害的權(quán)威研究機構(gòu)，下設(shè)國家滑坡信息中心，專門致力于滑坡、地震、火山等災(zāi)害的研究和預警預報工作。

早在2000年，美國地質(zhì)調(diào)查局就制定了《美國國家滑坡災(zāi)害減災(zāi)戰(zhàn)略》，對如何減少滑坡?lián)p失進行了具體部署，構(gòu)成了從研究、制定到實施的政策統(tǒng)一連續(xù)體，采取加強新技術(shù)研究和應(yīng)用措施，提高對滑坡過程、臨界值和誘發(fā)因素的認識。

災(zāi)害識別是減少滑坡災(zāi)害的基礎(chǔ)。為提高國家預測滑坡災(zāi)害的能力，美國地質(zhì)調(diào)查局在了解滑坡災(zāi)害過程、臨界值和誘發(fā)因素，以及預測滑坡災(zāi)害性等現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，制定了全國研究議程和多年實施計劃。該局還建立了地面變形和邊坡破壞的先進實際科學模型，用來預測全國滑坡災(zāi)害。為了顯示各類滑坡災(zāi)害在多發(fā)區(qū)空間和時間上互有影響的變化，該局還開發(fā)了滑坡動力學預測系統(tǒng)?？梢哉f，美國是在利用最先進的研究成果和遠程通訊技術(shù)，實時監(jiān)測可能造成潛在的實質(zhì)性活滑坡。這樣做，一方面可以發(fā)出災(zāi)害預警，減免或減少損失，另一方面，可以通過滑坡過程和誘發(fā)因素的新性狀數(shù)據(jù)，建立滑坡速度模型，開發(fā)可用于其他滑動的先進預測手段。

滑坡災(zāi)害

美國還由聯(lián)邦緊急情況管理局及保險業(yè)牽頭，匯編并評估滑坡災(zāi)害對經(jīng)濟影響的信息。由美國地質(zhì)調(diào)查局及專業(yè)學會牽頭，對科學家、工程師和決策者進行滑坡災(zāi)害學、災(zāi)情評估、風險評估等指導和培訓，讓他們正確使用滑坡災(zāi)害圖和評估災(zāi)情。聯(lián)邦緊急情況管理局還制定了針對用戶提供信息和進行教育的計劃，讓廣大公眾都具備滑坡災(zāi)害意識；收集滑坡災(zāi)害信息，建立有效的信息轉(zhuǎn)讓系統(tǒng)，并以制定計劃和決策的形式，向聯(lián)邦、州和地方政府機構(gòu)、非政府組織、計劃工作者、決策者和公民傳播；進行滑坡災(zāi)害的信息收集、解釋、傳播和歸檔。

同時，美國國家研究理事會提交的《自然災(zāi)害的影響：損失評估框架》提出，評估全國滑坡及其他地面破壞災(zāi)害損失的現(xiàn)有數(shù)據(jù)，建立并貫徹匯編、保護和評估災(zāi)害損失環(huán)境數(shù)據(jù)庫的國家戰(zhàn)略，幫助指導減災(zāi)工作和查明減災(zāi)進展。因此，美國鼓勵減災(zāi)行動，并采取了一系列手段和方法。比如：制定土地利用規(guī)劃，建立項目開發(fā)法規(guī)，進行工程控制，建立建筑條例，對地區(qū)進行評估，制定處理突發(fā)事件計劃和發(fā)布預警，制定私人財政和保險獎懲制度以及其他方法等；建立恢復活力社區(qū)，做好對突發(fā)事件的準備、反應(yīng)和補救；要求政府要制定更完善的計劃，處理滑坡突發(fā)事件；科學家、工程師和突發(fā)事件反應(yīng)專業(yè)人員，要在處理突發(fā)事件實踐中磨練自己，負責災(zāi)后補救工作的公務(wù)員，則要了解選擇哪些措施才能減少未來的滑坡?lián)p失。

據(jù)悉，為應(yīng)對滑坡災(zāi)害中的許多不確定性，美國地質(zhì)調(diào)查局正在研制利用概率法（可能性法）對滑坡災(zāi)害進行填圖和評估。同時，該局還用可供規(guī)劃和決策用的比例尺來圈定滑坡敏感區(qū)和不同類型的滑坡災(zāi)害，編制全國已知和其他地面破壞災(zāi)害盤查目錄。這些圖件內(nèi)容詳細，足以支持各地的減災(zāi)活動。

由此可以看出，從橫向來說，美國的滑坡災(zāi)害減災(zāi)已經(jīng)打破了科學界、工業(yè)界、政府和私營部門之間的界限，他們之間進行互動合作，保證全國滑坡災(zāi)害持續(xù)減災(zāi)取得快速重大進步。從縱向來說，美國建立了聯(lián)邦-州、公-私營部門論壇，確定滑坡災(zāi)害研究、填圖、監(jiān)測、預測和減緩的區(qū)域優(yōu)先方向；制定新的計劃并充實現(xiàn)有的計劃，整合相關(guān)資源和技術(shù)，使其發(fā)揮最大作用。目前，美國的很多州和地方機構(gòu)、學術(shù)界以及私營企業(yè)都已加入到滑坡研究和減災(zāi)行動中，他們在全社會各部門之間持續(xù)對話，采取共同協(xié)調(diào)行動，把有目的的管理同社團式的決策結(jié)合起來，這樣既能保證工作協(xié)調(diào)，又能使減災(zāi)計劃具備多地區(qū)合作性質(zhì)。

美國地質(zhì)調(diào)查局還積極實施國家滑坡災(zāi)害減災(zāi)戰(zhàn)略任務(wù)基金，在擴大研究計劃的同時，不斷補充基金。據(jù)估算，一般補充基金需要新增資金2000 萬美元。這些減災(zāi)擴大研究計劃的內(nèi)容包括：首先，擴大科學家在滑坡災(zāi)害方面的研究。主要是，滑坡過程和誘發(fā)機制進行補充研究，編制滑坡敏感區(qū)的新增災(zāi)害及其評估，活滑坡補充監(jiān)測；采用先進研究成果和遠程通訊技術(shù)，提高突發(fā)事件反應(yīng)和補救能力；協(xié)調(diào)國家滑坡災(zāi)害減災(zāi)戰(zhàn)略以及改進信息收集、解釋、傳播和技術(shù)轉(zhuǎn)讓。其次，制定新的滑坡災(zāi)害評估和填圖合作計劃，通過獲得更全面的滑坡和其他地面破壞的評估結(jié)果和圖件，以減少損失。最后，制定新的聯(lián)邦土地管理—滑坡災(zāi)害研究合作計劃，包括對滑坡的評估和填圖，制定土地利用規(guī)劃，廠礦選址，突發(fā)事件管理和公共教育。積極為滑坡災(zāi)害減災(zāi)計劃確定新的伙伴關(guān)系，加強同大學、私營咨詢公司、專業(yè)學會及相關(guān)地方機構(gòu)的伙伴關(guān)系。

法國 減災(zāi)從預防規(guī)劃入手

法國國土受多種自然災(zāi)害危害，從社會經(jīng)濟角度看，其滑坡災(zāi)害危害較大，因此法國政府十分重視滑坡災(zāi)害的減災(zāi)工作。

20世紀80年代以前，法國滑坡災(zāi)害減災(zāi)重點放在工程性措施上，1982年首次提出災(zāi)害的預防政策，旨在進行滑坡風險區(qū)劃并建立土地利用規(guī)劃條例，卻因各種原因沒有得以很好地貫徹實施。20世紀90年代，法國再次提出了旨在減輕滑坡災(zāi)害的預防規(guī)劃，即災(zāi)害防治規(guī)劃，投入巨資，制定了1∶25000 滑坡風險圖，并將其納入城市開發(fā)和規(guī)劃中，具有法律約束功能。

災(zāi)害防治規(guī)劃，是政府鼓勵通過合理的土地利用防御自然災(zāi)害的主要依據(jù)。在最危險的地方，禁止建筑，在中等危險的地帶，必須采取預防措施。災(zāi)害防治規(guī)劃涉及法國10 000 多個社區(qū)，從工程性措施向預防性非工程性措施轉(zhuǎn)變。法國滑坡災(zāi)害防治計劃主要由中央政府實施，這不同于大多數(shù)西方聯(lián)邦制國家。

自然災(zāi)害管理政策的演變

法國歷史上第一次以正式條文的形式規(guī)范河畔城鎮(zhèn)建設(shè)，始于1858年5月28日通過的法案。正是在那個時期，在法國林業(yè)局的支持下，成立了山地地貌恢復局，負責購買和管理因過度放牧和皆伐式采伐而遭破壞的土地。

這樣，抵御自然災(zāi)害的責任就從山地社區(qū)轉(zhuǎn)移到法國政府身上。其結(jié)果是，在兩次世界大戰(zhàn)間歇期之后，隨著山地社區(qū)旅游經(jīng)濟的開發(fā)，人們對于自然災(zāi)害的關(guān)注程度日漸降低。身居其中的人們對他們所處的環(huán)境正在遭受侵害卻茫然不知。同時，當?shù)厣鐓^(qū)也不會告知新來的人員關(guān)注自然環(huán)境，當?shù)氐陌l(fā)展是在不考慮危險的情況下進行的，有時還以損害公眾安全為代價。

法國政府于1995年2月2日頒布了《風險預防規(guī)劃》，國家自然災(zāi)害防御政策啟動。該自然災(zāi)害管理土地危險性區(qū)劃方法，以“預防為主”的思想為指導，政府實行分散式管理，在山地地貌恢復局的指導下，責成市鎮(zhèn)議會關(guān)注城市發(fā)展與安全。

建立自然災(zāi)害風險管理體系

法國自然災(zāi)害風險管理體系由三方面構(gòu)成：一是風險預防方面，由生態(tài)與可持續(xù)發(fā)展部負責制定風險預防規(guī)劃；二是公眾安全方面，由國家緊急事務(wù)辦公室負責災(zāi)后救援工作；三是災(zāi)害損失補償方面，財政部與商業(yè)部起主要作用，只對投保的財產(chǎn)進行補償。法國注重災(zāi)害防護工程建設(shè)，補償活動較少。

GPS 監(jiān)控系統(tǒng) (監(jiān)測滑坡活動)

風險預防規(guī)劃是法國自然災(zāi)害風險管理的重要組成部分。它將土地利用、人文信息和重大災(zāi)害事件的補償活動結(jié)合起來，目的是通過規(guī)劃手段，降低自然災(zāi)害造成的損失。法國風險預防規(guī)劃的目標是，劃定一定區(qū)域風險級別，給予無風險區(qū)優(yōu)先發(fā)展權(quán)，或?qū)τ酗L險地區(qū)提出城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設(shè)和管理方面的建議和指導。

1995年，政府簡化了災(zāi)害防治規(guī)劃程序，增加了私人建筑在災(zāi)害發(fā)生的危險時期被政府征用的可能性。特殊情況下，政府可以通過資助來幫助市民或社區(qū)，加強對自然災(zāi)害的了解。例如，市長必須每隔兩年向居民公布信息等。此外，與滑坡有關(guān)的國家數(shù)據(jù)庫也在進行中。它涉及到關(guān)于滑坡特征、災(zāi)害后果和人類對災(zāi)害的響應(yīng)方面的數(shù)據(jù)。每位市民都可以在互聯(lián)網(wǎng)上免費獲得這些數(shù)據(jù)。

風險預防規(guī)劃的特點和內(nèi)容

制定風險預防規(guī)劃是政府的職能。5年修訂一次風險預防規(guī)劃，編制自然災(zāi)害預防規(guī)劃和實施規(guī)劃的職責在省政府，社區(qū)共同分擔省內(nèi)自然災(zāi)害預防的責任。

法國的風險預防規(guī)劃的編制通常包括三個階段。第一階段，編制風險預防規(guī)劃的命令下達階段。一般由中央政府向地方政府下達編制風險預防規(guī)劃指令，編制風險預防規(guī)劃是地方政府的義務(wù)和責任。第二階段，向城鎮(zhèn)團體和民眾開展咨詢調(diào)查。第三階段，風險預防規(guī)劃公示和批準階段。通過當?shù)貓蠹埣俺擎?zhèn)大廳公示牌向公眾進行公示。風險預防規(guī)劃一旦得到中央政府的批準后，就會成為州的法規(guī)。

風險預防規(guī)劃一般由兩部分組成：一是風險預防規(guī)劃報告。說明規(guī)劃區(qū)的自然背景條件、自然災(zāi)害的危險程度、風險預防目標以及規(guī)劃的法律措施等。二是用地規(guī)劃。圈定禁止開發(fā)的紅色區(qū)域和可以進行建筑物建造及工程活動的藍色區(qū)域，并對相關(guān)規(guī)章制度進行詳細說明。這些規(guī)章制度包括：由私人或集體承擔的一般預防和保護措施；針對現(xiàn)存建筑物的保護措施，如果這些保護措施沒有得到執(zhí)行，將在5年期限內(nèi)成為強制性措施，由省政府自動實施。

意大利 加強滑坡災(zāi)害研究與風險管理

在意大利，自20世紀初期以來滑坡總是土地管理關(guān)注的主要問題。早在1860年，意大利就建立了土木工程部隊（Genio Civile），開始滑坡研究。從歷史降水數(shù)據(jù)看，20世紀極端降雨事件每隔5 至10年襲擊意大利，在全國范圍觸發(fā)了眾多滑坡事件的發(fā)生。最嚴重的災(zāi)難年是1951年，在意大利的北部和南部暴雨引發(fā)了洪水和滑坡，死亡人數(shù)達數(shù)百人。

意大利地質(zhì)專家在卡拉布里亞考察

意大利受滑坡的影響范圍很大，超過10%的土地受到不同程度的滑坡的影響。特別是在脆弱巖石露頭地區(qū)，95%的土地受到滑坡的威脅。意大利歷史記載了不少災(zāi)難性的滑坡事件，在19世紀和20世紀，發(fā)生了不同類型的大規(guī)模的滑坡，造成了嚴重的人員傷亡。據(jù)有關(guān)資料統(tǒng)計，20世紀意大利因滑坡造成的總的死亡人數(shù)估計超過5600人，在1410－1999年期間，記錄發(fā)生滑坡996起，死亡人數(shù)12 412 人。在這些數(shù)字中不包括由地震引發(fā)的滑坡事件及其死亡人數(shù)。1783年在意大利南部港口城市卡拉布里亞（Calabria）南部發(fā)生了最嚴重的地震及隨后引發(fā)的滑坡，使數(shù)以百計的大規(guī)?；略诤拥乐卸聣?，形成300 多個湖泊，數(shù)個村莊整個被滑坡吞沒，死亡人數(shù)超過3 萬人。更可怕的是，這次地震后還爆發(fā)瘧疾。因此，很難從中確認滑坡造成的實際死亡人數(shù)。根據(jù)意大利權(quán)威科學機構(gòu)2002 進行的意大利全國滑坡敏感性評價數(shù)據(jù)，全國大約60%的地區(qū)屬于中等至非常高的滑坡敏感地區(qū)。

二戰(zhàn)以后，意大利政府一直關(guān)注滑坡和洪水災(zāi)害，頒布了一系列法律，投入了大量資金進行滑坡管理。盡管如此，直到1967年在Florence 發(fā)生特大洪水以后，意大利才頒布了嚴格的法律，并加大了資金投入，建立了專門委員會，深入開展地貌災(zāi)害研究。出版了標志地貌災(zāi)害研究的新方法的“De Marchi”報告。

1998年5月發(fā)生的滑坡災(zāi)害事件，導致意大利南部坎帕尼亞區(qū)的許多城鎮(zhèn)有166 處公共設(shè)施遭到破壞和巨施嚴格的滑坡災(zāi)害風險管理。2000年9月在Calabria 再次發(fā)生的滑坡災(zāi)害，死19 人，使得開展基于水文地貌災(zāi)害的土地區(qū)劃（HSP）需要變得更加緊迫。該法律規(guī)定要在兩年時間內(nèi)完成滑坡災(zāi)害風險區(qū)劃。

意大利的滑坡災(zāi)害風險區(qū)劃給我們的啟示是，國家公共資助應(yīng)該是長期的（至少10年），而不是它在1998年180 號法令規(guī)定的兩年?；聻?zāi)害研究是一項長期任務(wù)，而不能一蹴而就，應(yīng)加強基礎(chǔ)研究，而不能只注重應(yīng)用。盡管意大利的HSP 計劃實施存在上述許多不足，但重要意義在于它在世界上首次以法律的形式，確定了滑坡災(zāi)害風險土地區(qū)劃的法律地位。必須行動起來了，而不是停留在研究階段和口號上。這種國家政治傾向必將使滑坡災(zāi)害管理水平不斷朝著改進的方向邁進。額的財產(chǎn)損失以及人員傷亡（Cascin，2005）。促使政府頒布了1998年180 號法令，在國家法律中確定通過適當?shù)耐恋乩妙A防和降低風險這一理念，在土地開發(fā)規(guī)程中考慮滑坡災(zāi)害風險（以減少或消除滑坡?lián)p失）。該法要求水利部利用簡單快速的程序2年內(nèi)在全國領(lǐng)土上完成1∶25000 的滑坡災(zāi)害風險填圖和區(qū)劃工作。在Sarno 法令之后，又頒布了1998年267 號法令，以管理可能存在安全問題或功能損害的較高風險區(qū)域。

意大利無論是滑坡災(zāi)害調(diào)查評價和風險區(qū)劃的研究，還是在滑坡災(zāi)害管理的經(jīng)驗都位于世界前列。

1998年5月在Sarno 地區(qū)發(fā)生大規(guī)模災(zāi)難性泥石流事件，促使意大利政府頒布了1998年180 號法令。該法令要求在全國開展滑坡災(zāi)害風險區(qū)劃。明確了意大利實

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防災(zāi)小知識

滑坡一般發(fā)生在巖體比較破碎、地勢起伏較大、植被覆蓋較差的地區(qū)。山地丘陵和工程建設(shè)頻繁的地區(qū)，都是滑坡多發(fā)地區(qū)。

滑坡發(fā)生有5 個前兆

一是在山坡中前部出現(xiàn)規(guī)律排列的裂縫；二是在山坡坡腳處，土體突然上?。ㄍ蛊穑蝗墙ㄔ谏狡律系姆课莸匕?、墻壁出現(xiàn)裂縫，墻體歪斜；四是在山坡上，干涸泉水突然復活，或泉水突然干涸、渾濁；五是動物驚恐異常，樹木枯萎或歪斜等。

滑坡災(zāi)害發(fā)生時的應(yīng)急措施

當發(fā)現(xiàn)可疑的滑坡活動時，應(yīng)立即向有關(guān)部門報告。當發(fā)生滑坡時，要迅速撤離危險區(qū)及可能的影響區(qū)?；掳l(fā)生后，在有關(guān)部門解除警報前，不得進入滑坡發(fā)生危險區(qū)。

如果滑坡發(fā)生時，人正在山體上，首先應(yīng)該保持冷靜，不能慌亂，盡量向滑坡的兩側(cè)跑?；麦w整體快速滑動時，可以原地不動或抱住大樹等物。

躲避泥石流應(yīng)向兩邊山坡上跑

泥石流的形成需要3 個條件：地形陡峻，有豐富的松散物質(zhì)，短時間內(nèi)有大量的水流。降雨、冰雪融化、洪水、湖岸潰決等都可能引發(fā)泥石流。

暴雨或連續(xù)降雨時，就要提高警惕；河水突然斷流或洪水突然增大，并夾有較多柴草、樹木；溝谷深處變昏暗并伴有巨大轟鳴聲或輕微振動感，也是泥石流發(fā)生的前兆。

泥石流發(fā)生時不能躲在樹上，也不能躲在有滾石和大量堆積物的下方；不能停留在陡坡土層較厚的低凹處或大石塊后面，應(yīng)與泥石流成垂直方向，向兩邊的山坡上跑；并應(yīng)立即向當?shù)卣块T報告。

搭建臨時建筑時要選擇平整的高地作為營地，不宜選擇大規(guī)模的采礦棄渣、工程建筑棄土堆放場地；不宜選擇棄渣、棄土隨意堆放的溝谷。不要在溝內(nèi)低平處搭建宿營棚。

駕車在公路如何應(yīng)對崩塌

山石裂開后，在陡坡上向臨空的方向滾落下來，叫做崩塌。崩塌可以用“裂”、“陡”、“空”、“落”四個字概括。

崩塌的規(guī)模大到數(shù)億立方米（山崩），小到數(shù)十立方厘米（落石），崩落的距離有的可達數(shù)千米。崩塌的運動速度一般極快，常造成嚴重的人員傷亡和其他破壞。

當發(fā)現(xiàn)陡山有掉塊和小崩小塌不斷發(fā)生時要注意。如果陡山根部出現(xiàn)新的破裂痕跡，嗅到異常氣味，不時聽到撕裂摩擦錯碎聲，地下水水質(zhì)、水量異常……都要提高警惕，崩塌可能就要來臨。

行車時如果遭遇崩塌，不要驚慌，應(yīng)保持冷靜，注意觀察險情。如前方發(fā)生崩塌，應(yīng)該在安全地帶停車等待；如果身處斜坡或陡崖等危險地帶，應(yīng)迅速離開；因崩塌造成交通堵塞時，應(yīng)聽從指揮，及時疏散。

崩塌監(jiān)測以裂縫監(jiān)測和雨量監(jiān)測為主。一般情況下，應(yīng)把變形顯著的裂縫作為監(jiān)測對象?？梢栽诹芽p兩側(cè)設(shè)置固定標桿，在裂縫壁上安裝標尺，定期觀測，做好記錄。同時，應(yīng)觀測雨量，分析裂縫變化與雨量的關(guān)系，掌握崩塌的發(fā)展趨勢，為防災(zāi)減災(zāi)提供依據(jù)。