劉暢 葉宇婷

PM2.5納入美國(guó)“國(guó)標(biāo)”后的15年，充斥著各種各樣的訴訟案：環(huán)保組織認(rèn)為政府行政不力，企業(yè)則認(rèn)為環(huán)保措施危及他們的經(jīng)濟(jì)利益。但在一個(gè)接一個(gè)的訴訟中，共識(shí)開(kāi)始形成——制定環(huán)境政策不需考慮經(jīng)濟(jì)利益。美國(guó)的空氣也在訴訟中轉(zhuǎn)好。

“告訴EPA（美國(guó)環(huán)?？偸穑瑹緹o(wú)罪！”

這是1996年，那場(chǎng)全國(guó)性的游行中，一個(gè)車廂上貼著的抗議標(biāo)語(yǔ)——似乎全美國(guó)的露天燒烤愛(ài)好者全都憤怒了。要燒烤還是要防治PM2.5，成了個(gè)問(wèn)題。

兩頭受氣的EPA

1996年，美國(guó)環(huán)保總署的主任負(fù)責(zé)人Carol Browner提出了一項(xiàng)對(duì)細(xì)小微粒排放物控制的新標(biāo)準(zhǔn)，直接涉及到了全國(guó)化石燃料工業(yè)的利益。為了反擊，化工巨頭們出錢邀請(qǐng)公關(guān)公司策劃，發(fā)動(dòng)群眾組織了一場(chǎng)全國(guó)大串聯(lián)。而宣傳標(biāo)語(yǔ)就是“新標(biāo)準(zhǔn)讓生活方式受傷”，并強(qiáng)調(diào)將會(huì)造成“巨大的經(jīng)濟(jì)損失”。

他們的抗議被斷然拒絕了，美國(guó)環(huán)?？偸鸬睦碛墒牵簱?jù)估算，新標(biāo)準(zhǔn)會(huì)使工業(yè)受損65億美元—85億美元，但會(huì)為國(guó)家節(jié)省510億美元到1120億美元的醫(yī)療費(fèi)用。

第二年9月16日，美國(guó)將PM2.5納入國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)：將原有的10微米微粒檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)提高到了2.5微米微粒檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，確立了PM2.5的年度檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)。

邁出了這一步，經(jīng)歷了多年的爭(zhēng)論。

1993年年底，美國(guó)環(huán)境保護(hù)總署能源分析學(xué)家施瓦茨與哈佛大學(xué)流行病學(xué)家道格拉斯·多克里等人組成的醫(yī)學(xué)團(tuán)隊(duì)，撰寫了《空氣污染和六城市致死率》并發(fā)表在《新英格蘭醫(yī)學(xué)雜志》上，首次就PM2.5和城市非正常死亡之間的關(guān)系進(jìn)行了論證。他們的研究標(biāo)明，污染最嚴(yán)重的城市比污染最輕城市死亡率高26%，并將微小粒子與癌癥聯(lián)系在一起。這篇文章在業(yè)界引起了軒然大波。

1994年，就在各方都在觀望官方的態(tài)度時(shí)，美國(guó)環(huán)?？偸鹗盏搅藖?lái)自美國(guó)肺臟協(xié)會(huì)的起訴傳票，起訴理由是他們沒(méi)有按照美國(guó)《空氣清潔法》中的要求，每五年回顧一次空氣污染物標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行修訂。

很快，肺臟協(xié)會(huì)勝訴了。

“當(dāng)EPA不能很好地履行職責(zé)時(shí)，美國(guó)肺臟協(xié)會(huì)有責(zé)任采取行動(dòng)，要求其履職?！泵绹?guó)肺臟協(xié)會(huì)國(guó)家政策與支持助理副主席珍妮絲？諾倫在接受《中國(guó)周刊》郵件采訪中解釋道。

隨后，美國(guó)癌癥協(xié)會(huì)發(fā)表研究進(jìn)一步證實(shí)PM2.5與致病性的關(guān)系，這成為PM2.5立法的科學(xué)依據(jù)。在各方壓力下，美國(guó)環(huán)?？偸鸶鶕?jù)《清潔空氣法》的要求，正式起草將其納入《國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》。

1996年底，征求意見(jiàn)書向公眾發(fā)布，得到了美國(guó)老百姓熱烈的響應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，環(huán)?？偸鹨还步拥搅?.4萬(wàn)個(gè)電話、4000封電子郵件和5萬(wàn)份書面或口頭意見(jiàn)書。

有人歡喜有人憂，PM2.5標(biāo)準(zhǔn)出臺(tái)后，最不高興的就是運(yùn)輸業(yè)和工業(yè)的受益者。美國(guó)環(huán)境總署又被美國(guó)卡車協(xié)會(huì)、俄亥俄州工業(yè)組織以及佛羅里達(dá)等州政府告上了法庭。而這一次成為被告的理由是：環(huán)保總署沒(méi)有對(duì)涉及科技方面的問(wèn)題進(jìn)行足夠的質(zhì)疑，造成了他們的經(jīng)濟(jì)損失。

案件在各方聲音的呼吁下足足拖了2年。1999年6月，華盛頓地方法院三位法官做出判決：認(rèn)定環(huán)?？偸疬`憲，“不正當(dāng)?shù)厥褂昧藝?guó)會(huì)賦予的職權(quán)”。

一邊是咄咄逼人的工業(yè)團(tuán)體，一邊是不依不饒的NGO組織，環(huán)境總署被夾在中間，兩頭不討好。

打不完的官司

1999年6月，美國(guó)環(huán)?？偸鹇?lián)合美國(guó)司法部申請(qǐng)重審此案。

可他們?cè)獾搅巳A盛頓地方法院的拒絕。官司打到了聯(lián)邦最高法院。

沒(méi)想到腹背受敵，美國(guó)癌癥協(xié)會(huì)幾乎在同一時(shí)間狀告環(huán)?？偸稹靶姓蛔鳛椤?。隨后，曾和環(huán)?？偸饘?duì)簿公堂的肺臟協(xié)會(huì)，轉(zhuǎn)而選擇了支持EPA的立場(chǎng)。

“EPA面臨的挑戰(zhàn)是，標(biāo)準(zhǔn)是否僅僅考慮公眾的健康，而不考慮經(jīng)濟(jì)問(wèn)題?！闭淠萁z？諾倫說(shuō)，“但我們認(rèn)為，根據(jù)《清潔空氣法》，新標(biāo)準(zhǔn)不需要考慮成本的花費(fèi)?！彼稳蓦p方當(dāng)時(shí)的關(guān)系為“法庭上短暫的朋友”。

環(huán)?？偸鸬钠鹪V獲得最高法院的通過(guò)，PM2.5的標(biāo)準(zhǔn)繼續(xù)在各州落實(shí)。

2001年2月27日，聯(lián)邦最高法院合議庭一致通過(guò)了終審判決：環(huán)保局的標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有違反憲法，其做出的決定也沒(méi)有超出國(guó)會(huì)賦予的職權(quán)范圍，制定的標(biāo)準(zhǔn)“非常適合美國(guó)社會(huì)的國(guó)情”。

面對(duì)這場(chǎng)來(lái)之不易的勝利，時(shí)任美國(guó)環(huán)境總署署長(zhǎng)克里斯蒂？惠特曼女士曾評(píng)價(jià)說(shuō)：“環(huán)?？偸鹱龀龅臉?biāo)準(zhǔn)，是基于科學(xué)事實(shí)和公眾健康的，不必看著哪個(gè)公司的財(cái)務(wù)報(bào)表行事。它保護(hù)的是1.3億美國(guó)人民，包括3500萬(wàn)因空氣污染導(dǎo)致的哮喘和其他呼吸疾病兒童的健康?！?/p>

2002年3月底，美國(guó)哥倫比亞特區(qū)聯(lián)邦上訴法院做出了裁定，美國(guó)環(huán)?？偸?997年關(guān)于細(xì)顆粒物和地面臭氧的標(biāo)準(zhǔn)有效。至此，美國(guó)工業(yè)界將必須強(qiáng)制執(zhí)行這一標(biāo)準(zhǔn)。

至今，美國(guó)逐步建立一套相對(duì)完整的PM2.5監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)：除各州及地方的監(jiān)測(cè)點(diǎn)外，全國(guó)空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)站共有1080個(gè)，分布各地關(guān)鍵部位，與最高濃度和人口密度高的地區(qū)為重點(diǎn)，而城市監(jiān)測(cè)點(diǎn)按最壞質(zhì)量計(jì)算。

但訴訟案件數(shù)量卻不降反升，環(huán)?？偸鹨廊徊粩嗟卣驹诒桓嫦稀?/p>

2003年，美國(guó)14個(gè)州、多個(gè)城市以及環(huán)保組織起訴環(huán)境總署，因?yàn)槠湫薷摹肚鍧嵖諝夥ā分嘘P(guān)于“安裝費(fèi)用高昂的環(huán)保設(shè)備”的方案。此前，布什政府曾希望允許煉油廠等企業(yè)以“修修補(bǔ)補(bǔ)的方式”控制污染。原告獲得了勝利。

2006年年底，加利福尼亞、康涅狄格、新澤西等12個(gè)州和美國(guó)肺臟協(xié)會(huì)、美國(guó)農(nóng)場(chǎng)聯(lián)合會(huì)、美國(guó)環(huán)保協(xié)會(huì)等組織聯(lián)合起訴環(huán)?？偸?，控告其仍按照1997年標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)PM2.5的年均濃度。環(huán)?？偸饠≡V，廢除了PM10的年度平均值，并確立了PM2.5的日均值標(biāo)準(zhǔn)。

過(guò)了五年，因?yàn)榄h(huán)境總署未能按時(shí)總結(jié)研究成果并發(fā)布新標(biāo)準(zhǔn)，肺臟協(xié)會(huì)又一次起訴了對(duì)方?！斑@一次，年度和24小時(shí)標(biāo)準(zhǔn)都需要加強(qiáng)?！闭淠萁z？諾倫說(shuō)道。

美國(guó)自然資源保護(hù)委員會(huì)主任戴維？佩蒂特律師在接受記者郵件采訪時(shí)介紹，這些年美國(guó)環(huán)?？偸鹬辽倜媾R過(guò)上千起團(tuán)體或個(gè)人類似的訴訟。

共識(shí)因何而生

在美國(guó)各環(huán)保組織屢戰(zhàn)屢勝的同時(shí)，他們也開(kāi)始了嚴(yán)密的盯梢行動(dòng)：一只眼睛盯著污染源企業(yè)，一只眼睛盯著政府。

盡管現(xiàn)在仍有部分地區(qū)沒(méi)有在規(guī)定期限內(nèi)完成達(dá)標(biāo)，但美國(guó)社會(huì)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，形成一套體系：污染者和監(jiān)測(cè)者都無(wú)法做“空氣質(zhì)量假賬”。

尊重科學(xué)的精神為此提供了保障。

美國(guó)癌癥協(xié)會(huì)、美國(guó)公眾健康協(xié)會(huì)以及各大環(huán)保組織，不斷提出對(duì)PM2.5新的研究數(shù)據(jù)。美國(guó)肺臟協(xié)會(huì)連續(xù)十多年公布《美國(guó)年度空氣環(huán)境》年報(bào)。2000年，他們?cè)鴱?qiáng)調(diào)煙霧可能導(dǎo)致近1億3200萬(wàn)名美國(guó)人的健康受到威脅。而2012年的年報(bào)顯示，十年來(lái)各種空氣微粒污染至少下降了1/4。

這些數(shù)據(jù)不僅為美國(guó)，更為日本、歐洲多國(guó)和世界衛(wèi)生組織提供了有效參考。

而美國(guó)的學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，即使經(jīng)費(fèi)來(lái)源EPA，只要EPA的行為有違科學(xué)，也可以直言批評(píng)。

“我們有支持或反對(duì)的權(quán)利，有在聽(tīng)證會(huì)上發(fā)表評(píng)論的權(quán)利，有全程參與法律法規(guī)修訂的權(quán)利?！闭淠萁z？諾倫在回復(fù)的郵件中寫道。

公眾的參與和表達(dá)也有著暢通的渠道。

在《清潔空氣法》中規(guī)定了“第三方矯正”原則，數(shù)據(jù)不僅要公開(kāi)，還要允許非盈利組織和公眾的質(zhì)疑和挑戰(zhàn)——如果覺(jué)得實(shí)施不力或信息不準(zhǔn)，均可以起訴企業(yè)和地方政府。

當(dāng)矛盾無(wú)法調(diào)和，需要法庭上見(jiàn)的時(shí)候，司法獨(dú)立將是保底措施。

為促使污染企業(yè)進(jìn)行開(kāi)發(fā)有效的保護(hù)方法和設(shè)備，《清潔空氣法》第109條制定了空氣質(zhì)量保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的中各個(gè)重點(diǎn)因素。盡管達(dá)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)非常嚴(yán)苛，但是司法機(jī)構(gòu)采取支持“保護(hù)公眾健康”的態(tài)度。

例如，美國(guó)用鉛工業(yè)企業(yè)曾聯(lián)合控訴環(huán)?？偸穑J(rèn)為其制定了完全沒(méi)有必要的“首要國(guó)家空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)”，嚴(yán)重影響了眾多用鉛工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)。但聯(lián)邦最高法院予以駁回：即使對(duì)于尚未有100%科學(xué)依據(jù)的潛在危險(xiǎn)物質(zhì)，環(huán)?？偸鹂梢灾贫ㄏ鄳?yīng)的準(zhǔn)則，防患于未然。

就此，“經(jīng)濟(jì)的合理性”已經(jīng)徹底出局，它們不再是制定空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的考慮因素。