□ 本刊記者 嚴(yán)碧華

誰為地方債戴上“緊箍咒”

□ 本刊記者 嚴(yán)碧華

“近兩年來，地方政府債務(wù)余額高企依舊，并呈現(xiàn)出高速增長態(tài)勢，土地經(jīng)濟(jì)的持續(xù)耗竭發(fā)展不可持續(xù)性凸顯。”

本刊2013年第7期（3月4日出版）封面報(bào)道“危險‘地方債’”。

地方債，一個略顯專業(yè)的問題在今年年初突然升溫。

3月4日，《民生周刊》刊發(fā)“危險地方債” 封面報(bào)道，以內(nèi)蒙古鄂爾多斯和湖南婁底為樣本，采訪財(cái)政部財(cái)科所所長賈康、中國人民大學(xué)教授彭真懷等多位專家，對地方債的形成原因及應(yīng)對之策進(jìn)行了系統(tǒng)闡述，強(qiáng)調(diào)應(yīng)警惕地方債務(wù)的危險性。

此后數(shù)月，關(guān)于地方債的討論浪潮輪番而來，直至中央經(jīng)濟(jì)工作會議重點(diǎn)部署控制化解地方債風(fēng)險。

敲響警鐘

“危險地方債”樣本城市的選擇頗費(fèi)功夫，其中鄂爾多斯此前已備受媒體關(guān)注。而與身負(fù)巨債的鄂爾多斯相比，無論知名度還是地方債務(wù)規(guī)模，婁底都要小得多。但正因如此，婁底這一樣本更能代表多數(shù)城市舉債發(fā)展的普遍情況。

地處湖南中部的婁底，是一個典型的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。受益于長株潭“兩型社會”建設(shè)，湖南著力打造“3+5城市群”，婁底正是這五個城市之一。在此規(guī)劃影響下，婁底發(fā)力城市建設(shè)，變化巨大。

分析人士指出，盡管財(cái)政收入保持較高的增長速度，但婁底作為一個年財(cái)政收入才80多億元的地級市，要撬動為數(shù)眾多、投資龐大的項(xiàng)目顯然捉襟見肘。

和其它地方一樣，婁底想到了地方債。2012年，婁底轉(zhuǎn)貸財(cái)政部代理發(fā)行地方債券，收入2.55億元……

“危險地方債” 刊發(fā)后，《中國財(cái)經(jīng)報(bào)》等平面媒體對本組報(bào)道進(jìn)行了摘編，騰訊、鳳凰等門戶網(wǎng)站進(jìn)行了轉(zhuǎn)載。時值全國“兩會”期間，地方債話題也引起了部分代表、委員的熱議。

在湖南代表團(tuán)分組討論時，一地方市長坦言，當(dāng)?shù)匾呀?jīng)不堪債務(wù)重壓，但要發(fā)展，財(cái)源不廣，因此不得不想辦法舉債。該市長所言情況并非個案，借新債還舊債在一些地方已經(jīng)成為常態(tài)，債務(wù)雪球也因此越滾越大。

針對這一問題，當(dāng)時多位代表、委員提出了具體建議，要求警惕地方債務(wù)風(fēng)險。

全國“兩會”期間，審計(jì)署副審計(jì)長董大勝對地方債進(jìn)行了正面回應(yīng)。他表示，根據(jù)國債、外債等數(shù)據(jù)測算，各級政府負(fù)債應(yīng)該在15萬億至18萬億元之間。

6月11日，審計(jì)署公布了2012年11月至2013年2月對政府性債務(wù)進(jìn)行的抽查審計(jì)結(jié)果。從審計(jì)結(jié)果來看，近兩年來，地方政府債務(wù)余額高企依舊，并呈現(xiàn)出高速增長態(tài)勢，土地經(jīng)濟(jì)的持續(xù)耗竭發(fā)展不可持續(xù)性凸顯。17個省會城市土地出讓收入出現(xiàn)資不抵債窘境，部分地方政府借新債還舊債或者利用變相融資方式來維持“地方經(jīng)濟(jì)增長”。

半個月后，審計(jì)署審計(jì)長劉家義在向全國人大常委會所作的報(bào)告中，兩次對地方債敲響警鐘。

全面審計(jì)

8月1日，婁底迎來了一批“特殊”的客人——以湖南省審計(jì)廳黨組副書記、副廳長羅良葆為組長的省審計(jì)廳審計(jì)組進(jìn)駐該市，其主要任務(wù)是對婁底政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)。

公開報(bào)道顯示，此次湖南省審計(jì)廳審計(jì)組對該市政府性債務(wù)進(jìn)行審計(jì)，目的是對該市政府性債務(wù)進(jìn)行一次全面摸底。在摸清政府性債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，分析問題與成因，防范和化解潛在風(fēng)險。

據(jù)介紹，此次政府性債務(wù)審計(jì)的內(nèi)容包括政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)。

相關(guān)專家認(rèn)為，尤其讓地方官員緊張的是，《通知》明確給盲目舉債的干部戴上了“緊箍咒”，防止其盲目舉債搞“政績工程”。

婁底市政府亦非常重視，專門成立了工作領(lǐng)導(dǎo)小組。該市常務(wù)副市長何文君要求相關(guān)部門先做好自查，及時向?qū)徲?jì)組提供真實(shí)、客觀、全面、準(zhǔn)確的債務(wù)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，主動接受審計(jì)監(jiān)督，確保不重報(bào)不漏報(bào)、不錯報(bào)不誤報(bào)。

“對在審計(jì)監(jiān)督中查實(shí)的問題或揭示出的債務(wù)管理中苗頭性、傾向性的風(fēng)險隱患，要認(rèn)真剖析、逐條整改、切實(shí)解決并舉一反三，有針對性地完善政府性債務(wù)管理體制，著力規(guī)范政府融資平臺管理，全面加強(qiáng)政府性債務(wù)歸口管理，有效防范和化解潛在風(fēng)險?！焙挝木龔?qiáng)調(diào)。

在湖南省審計(jì)廳進(jìn)駐婁底的同時，全國3.8萬名審計(jì)干部同時奔赴審計(jì)點(diǎn)開展工作。

或許是為打消婁底相關(guān)部門的顧慮，羅良葆表示，此次審計(jì)是一次全國性的審計(jì)，審計(jì)結(jié)果將作為十八屆三中全會和中央經(jīng)濟(jì)工作會議的重要參考依據(jù)。

“以往審計(jì)為地方性審計(jì)，這次為全國性審計(jì)，審計(jì)范圍由原來的審計(jì)省市縣三級擴(kuò)大到審計(jì)中央省市縣鄉(xiāng)五級，審計(jì)的內(nèi)容比以往更廣，要求及時提供準(zhǔn)確、完整、真實(shí)的相關(guān)資料和數(shù)據(jù)?！?羅良葆強(qiáng)調(diào)了此次全面審計(jì)的重要性。

據(jù)媒體最新報(bào)道顯示，審計(jì)署在匯總了各省政府性債務(wù)數(shù)據(jù)后，于11月下旬就債務(wù)審計(jì)工作專門向國務(wù)院匯報(bào)。

控制風(fēng)險

截止記者發(fā)稿，盡管相關(guān)審計(jì)結(jié)果尚未公布，但剛剛結(jié)束的中央經(jīng)濟(jì)工作會議罕見地將“控制化解地方債務(wù)風(fēng)險”單列成章。

會議指出，要把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟(jì)工作的重要任務(wù)。加強(qiáng)源頭規(guī)范，把地方政府性債務(wù)分門別類納入全口徑預(yù)算管理，嚴(yán)格政府舉債程序。明確責(zé)任落實(shí)，省區(qū)市政府要對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)任。強(qiáng)化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導(dǎo)向。

為了切實(shí)做好此項(xiàng)工作，此前幾天，中組部印發(fā)了《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績考核工作的通知》，《通知》雖只有短短8款條文，但透出的鮮明導(dǎo)向和堅(jiān)定口吻，讓人印象深刻。

相關(guān)專家認(rèn)為，尤其讓地方官員緊張的是，《通知》明確給盲目舉債的干部戴上了“緊箍咒”，防止其盲目舉債搞“政績工程”。

此前，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制，允許地方政府通過發(fā)債等多種方式拓寬城市建設(shè)融資渠道。這有助于緩解地方籌資壓力，更有利于將隱蔽的債務(wù)陽光化。

對于即將公布的巨額地方債如何處置，多位研究人員認(rèn)為，短期應(yīng)以調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)、控制債務(wù)增長速度為主，中期應(yīng)以編制地方資產(chǎn)負(fù)債表為契機(jī)，建立地方債務(wù)透明、約束、風(fēng)險控制機(jī)制。對于目前地方融資的主要載體——地方融資平臺的設(shè)立和運(yùn)行不規(guī)范、定位不清晰、“造血”功能差、償債壓力大等問題，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)區(qū)分對待、分步規(guī)范。