李娜娜

(西南交通大學(xué)公共管理學(xué)院，成都 610031)

一、引言

城鄉(xiāng)結(jié)合部是位于農(nóng)村通向城市的重要地域，從地理區(qū)位上來(lái)看，處于中心城區(qū)與城市邊緣區(qū)的交匯地帶，其主要功能在于連接城鄉(xiāng)空間與社會(huì)資源過(guò)渡性配置。城鄉(xiāng)結(jié)合部在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、提高城市集聚功能、加快城市化進(jìn)程等諸多方面發(fā)揮著舉足輕重的作用。但同時(shí)，城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理難也逐步成為了我國(guó)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、實(shí)施城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略中亟待解決的問(wèn)題。

流動(dòng)人口，指現(xiàn)階段中國(guó)從農(nóng)村向城市析出的剩余勞動(dòng)力，其特點(diǎn)是數(shù)量大、職業(yè)多、城鄉(xiāng)流動(dòng)與地區(qū)流動(dòng)頻率高。改革開(kāi)放30多年來(lái)，隨著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的不斷深入，農(nóng)村出現(xiàn)大量剩余勞動(dòng)力。同時(shí)我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的向前推進(jìn)，在很多城市中，涌入了大量的流動(dòng)人口。當(dāng)前，我國(guó)人口流動(dòng)的方向基本上是從農(nóng)村流向城市，從西部流向東部沿海，從欠發(fā)達(dá)地區(qū)流向發(fā)達(dá)地區(qū)。

近年來(lái)，我國(guó)的流動(dòng)人口數(shù)量與日俱增，針對(duì)流動(dòng)人口的管理也提上日程。2002年，國(guó)務(wù)院相繼廢除了出租房屋治安管理核準(zhǔn)制度和取消了暫住人口管理費(fèi)，并出臺(tái)了流動(dòng)人口救助管理規(guī)定制度，這些政策法規(guī)有效地促進(jìn)了人口流動(dòng)。但是，大量人口的流動(dòng)造成了流入地出租房的緊缺，同時(shí)也使當(dāng)?shù)卣诠芾砩狭Σ粡男模o流入地的生活、環(huán)境帶來(lái)諸多不便，特別是城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)生活。

2010年，據(jù)全國(guó)第六次人口普查數(shù)據(jù)，我國(guó)流動(dòng)人口數(shù)量已經(jīng)達(dá)到約2.61億，除去市轄區(qū)人戶分離的近4 000萬(wàn)人，流動(dòng)人口至少有2.21億人左右。其中農(nóng)村流動(dòng)到城市或城鎮(zhèn)的大約為1.7億之多。當(dāng)前，流動(dòng)人口規(guī)模達(dá)到了歷史新高，流動(dòng)人口的流向、流量、結(jié)構(gòu)和流動(dòng)人群的利益訴求都在發(fā)生深刻的變化。到了2011年，全國(guó)流動(dòng)人口接近2.3億，占到全國(guó)總?cè)丝诘?7%［1］，城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動(dòng)人口數(shù)量也大幅上升。隨著我國(guó)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程的加速，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力將會(huì)愈來(lái)愈多地流入城市。目前，在一些城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動(dòng)人口數(shù)量已接近，甚至超過(guò)了當(dāng)?shù)氐膽艏丝?。特別地，某些城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的居民清一色的都是外來(lái)務(wù)工人員，他們儼然成為了這些地區(qū)的主人。這在一定程度上，加大了政府對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理難度。

二、我國(guó)流動(dòng)人口的主要問(wèn)題以及城鄉(xiāng)結(jié)合部功能

我國(guó)流動(dòng)人口的特征是流動(dòng)性大、隱蔽性強(qiáng)、人員錯(cuò)綜復(fù)雜，再加上社會(huì)成分的多元化，給流動(dòng)人口的管理與對(duì)其提供的服務(wù)帶來(lái)了諸多不便。例如:從業(yè)或居所變動(dòng)頻繁、人員戶籍屬性復(fù)雜、無(wú)有效證件或配合不主動(dòng)等因素，加大了管理難度;再加上缺乏及時(shí)、有效的制約手段和準(zhǔn)確的信息交流，致使流動(dòng)人口臟、亂、差的情況難以治理。流動(dòng)人口的主要問(wèn)題見(jiàn)表1。

表1 我國(guó)流動(dòng)人口存在的主要問(wèn)題

從表1看出:造成我國(guó)流動(dòng)人口的管理難、服務(wù)差、秩序紊亂等諸多不好方面的因素主要有政策、管理等方面。而城鄉(xiāng)結(jié)合部作為既包含城市生活方式特征，又涵蓋農(nóng)村生活方式特征的經(jīng)濟(jì)地理單元，它給政府管理流動(dòng)人口方面提供了一個(gè)很好的經(jīng)濟(jì)地理空間。

在城市郊區(qū)化過(guò)程中，城鄉(xiāng)結(jié)合部發(fā)展的速度較快，其主要功能有:第一，受城鄉(xiāng)之間特定環(huán)境和因素的影響，城鄉(xiāng)結(jié)合部可以為鄉(xiāng)村城市經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型提供特殊的緩沖地帶;第二，其特有的地理區(qū)位優(yōu)勢(shì)，能迅速吸引大量高新技術(shù)工業(yè)與現(xiàn)代化服務(wù)業(yè)相繼到來(lái)，加速其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng);第三，提供了一個(gè)特殊的區(qū)位空間，方便導(dǎo)入的城市居民、援助農(nóng)民和外來(lái)人口的共同居住和文化交流;第四，由于地處城市與農(nóng)村之間，可阻止城市環(huán)境污染蔓延，保證農(nóng)村清新、自然、寧?kù)o的綠色生活環(huán)境;第五，處于城市近郊，其建筑房屋大都傾向于平民化，且租金便宜，可吸引大量流動(dòng)人口入住，緩解城市住房壓力;第六，大部分流動(dòng)人口可以在城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)進(jìn)行農(nóng)副產(chǎn)品的種植與培育，為城市居民提供比較充足的消費(fèi)供給［2］。

上述這些作用與功能，在一定程度上決定了我國(guó)流動(dòng)人口的流動(dòng)傾向，同時(shí)也造成了農(nóng)村或欠發(fā)達(dá)地區(qū)的人群大量流入城鄉(xiāng)結(jié)合部，給流入地的管理造成巨大壓力。但我國(guó)流動(dòng)人口大都是弱勢(shì)群體，不管難度有多大，他們都需要國(guó)家及當(dāng)?shù)卣峁┍Ｗo(hù)。

三、城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)流動(dòng)人口管理的現(xiàn)狀

(一)思想認(rèn)識(shí)上不重視

城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)流動(dòng)人口管理人員在心理上對(duì)外來(lái)人員或流入人口有著比較強(qiáng)烈的排斥感，認(rèn)為這些流動(dòng)人口是造成城市管理難的主要根源，是阻礙城市發(fā)展的主導(dǎo)因素。這種排斥還在當(dāng)?shù)鼐用裰斜憩F(xiàn)出來(lái)，他們認(rèn)為社會(huì)治安混亂是流動(dòng)人口造成的，流動(dòng)人口是違法生育的可疑對(duì)象，他們對(duì)流動(dòng)人口的戒備與防范心理過(guò)重。當(dāng)?shù)卣谥贫ㄏ鄳?yīng)的政策法規(guī)時(shí)，主要考慮的是當(dāng)?shù)鼐用竦睦?，而忽視?duì)流動(dòng)人口的保護(hù)，沒(méi)有給予其足夠的關(guān)懷與照顧，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動(dòng)人口沒(méi)能在醫(yī)療、教育和養(yǎng)老等公共服務(wù)上享受到與城市居民同等的待遇。

(二)服務(wù)保障上不公平

對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理的目的在于使城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)秩序井然有序，在于規(guī)范和合理地引導(dǎo)流動(dòng)人口進(jìn)行城市的社會(huì)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)建設(shè)，并在此過(guò)程中保障流動(dòng)人口的人身權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)的公平與效率的統(tǒng)一。但流動(dòng)人口作為我國(guó)社會(huì)主要的弱勢(shì)群體，由于其掌握的信息不完整和不對(duì)稱，再加上某些政府職能部門(mén)管理人員的工作上的懈怠，他們?cè)谙硎芊少x予的權(quán)利時(shí)，無(wú)法完全享受到國(guó)家政策給予的權(quán)益。而且，大多數(shù)流動(dòng)人口安于現(xiàn)狀，對(duì)外界的情況不甚了解，不能有效監(jiān)督政府職能部門(mén)的行為，造成應(yīng)享有的公共物品及服務(wù)無(wú)法得到滿足?！罢芾砣藛T的不作為，流動(dòng)人口的不清楚、不監(jiān)督、不反饋”這一惡性循環(huán)現(xiàn)象，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)流動(dòng)人口的管理服務(wù)保障上缺乏應(yīng)有的公平。

(三)管理體制上有漏洞

目前，我國(guó)還沒(méi)有出臺(tái)統(tǒng)一的關(guān)于流動(dòng)人口管理的規(guī)章制度，因此在城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理方面，中央和地方存在差異，各地方政府也有不同，且同一地方政府各職能部門(mén)對(duì)流動(dòng)人口管理的規(guī)定與方法也不盡相同，造成管理部門(mén)缺乏權(quán)威性，規(guī)章條例和治理方法缺乏協(xié)調(diào)性和聯(lián)系性。規(guī)范、制度的不合理與不統(tǒng)一，使得對(duì)流動(dòng)人口管理的執(zhí)行力度不夠，呈松散狀態(tài)。此種情況嚴(yán)重降低了政府的公信力，嚴(yán)重阻礙建設(shè)和諧社會(huì)的步伐，使管理機(jī)構(gòu)與流動(dòng)人口逐漸走向?qū)α?，造成流?dòng)人口的管理處于被動(dòng)局面。

四、城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理的對(duì)策

(一)轉(zhuǎn)變流動(dòng)人口管理理念

應(yīng)該對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的基層管理人員加強(qiáng)思想觀念上的引導(dǎo)，使其意識(shí)到對(duì)流動(dòng)人口的管理不是對(duì)流動(dòng)人口的行為一味地去限制、約束，而是對(duì)其進(jìn)行指導(dǎo)，鼓勵(lì)其積極參與城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)生活。要杜絕由于流動(dòng)人口屬于外來(lái)人口而對(duì)其產(chǎn)生敵視、歧視等情況發(fā)生。要通過(guò)組織當(dāng)?shù)鼐用耖_(kāi)展思想教育等活動(dòng)來(lái)降低或消除本地居民對(duì)流動(dòng)人口的排斥心理，使其從心理上接受流動(dòng)人口，并愿意與流動(dòng)人口共同生活、共同建造所生活的城市或社區(qū)。

當(dāng)?shù)卣梢约訌?qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部中的基層部門(mén)建設(shè)。城鄉(xiāng)結(jié)合部中的流動(dòng)人口，有家庭整體遷入、家族整體遷入和小社區(qū)整體遷入等，基于這些情況，流動(dòng)人口中會(huì)出現(xiàn)集群、結(jié)隊(duì)等現(xiàn)象，阻礙城鄉(xiāng)結(jié)合部管理工作的順利進(jìn)行。對(duì)此，當(dāng)?shù)卣梢詮牧鲃?dòng)人口中選取威望高且具有一定管理能力的優(yōu)秀人員加入基層管理部門(mén)，參與流動(dòng)人口的管理工作。這樣可拉近流動(dòng)人口與管理人員、當(dāng)?shù)鼐用裰g的關(guān)系，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的社區(qū)秩序有序協(xié)調(diào)。

(二)建立健全流動(dòng)人口服務(wù)保障體系

充分認(rèn)識(shí)到公共服務(wù)、公共物品是流動(dòng)人口管理中必不可少的要素。政府管理人員應(yīng)當(dāng)“以人為本”，提高公共服務(wù)水平，保障流動(dòng)人口的切身利益?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面著手:首先，在城鄉(xiāng)結(jié)合部建立醫(yī)療機(jī)構(gòu)，改善流動(dòng)人口的就醫(yī)環(huán)境，并定期對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行醫(yī)療檢查。其次，設(shè)立相應(yīng)的教育機(jī)構(gòu)，將流動(dòng)人口中的適齡青少年送入學(xué)校學(xué)習(xí)，這不僅能提高流動(dòng)人口的文化素質(zhì)，還能減少青少年犯罪的機(jī)會(huì)。同時(shí)，通過(guò)學(xué)校的教育，也能消除當(dāng)?shù)鼐用竦钠缫曅睦?。第三，加?qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部的監(jiān)督管理，在維護(hù)流動(dòng)人口權(quán)益的行為上，注重公平，做到有理有據(jù)，對(duì)流動(dòng)人口代表反映的社區(qū)問(wèn)題要高度重視，切記不偏聽(tīng)、不偏袒，合理且有效地解決各種社區(qū)治安問(wèn)題。

(三)完善流動(dòng)人口管理?xiàng)l例

中央政府應(yīng)當(dāng)對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口的管理規(guī)章制度在大方向上給予清楚、明確的指導(dǎo)，充分體現(xiàn)“龍頭”的督導(dǎo)作用，并給與地方充分的自主權(quán)。各地方政府遵照中央精神，結(jié)合本地城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口的具體情況，制定出合理的流動(dòng)人口管理規(guī)范，做到上行下效，增強(qiáng)管理職能部門(mén)的權(quán)威性和公信力。

(四)充分利用城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理三項(xiàng)基本政策

我國(guó)學(xué)術(shù)界在制定城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理政策的研究方面基本達(dá)成共識(shí)，主要涉及以房管人、以證管人和以業(yè)控人三個(gè)方面。

“以房管人”是指流動(dòng)人口進(jìn)城，不管從事什么樣的工作，都會(huì)以住房為落腳點(diǎn)，當(dāng)?shù)卣莆樟寺淠_點(diǎn)就可掌握所住流動(dòng)人口的信息，為其管理與服務(wù)提供保證。但為了能讓這一政策達(dá)到預(yù)期的效果，當(dāng)?shù)卣嚓P(guān)職能部門(mén)必須清楚出租房數(shù)量、制定吸引并迫使出租、承租雙方愿意登記信息和配合管理的有效機(jī)制。

“以證管人”是指對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行暫住證登記，但由于我國(guó)收容遣送制度的廢除，使得暫住證的管理作用日趨弱化。近年來(lái)流動(dòng)人口呈現(xiàn)“不流動(dòng)”傾向，特別是在城鄉(xiāng)結(jié)合部，這種情況較為普遍。我們可以將暫住證改為贊助卡(第二代身份替代)，規(guī)定持卡人從事城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)活動(dòng)、享受公共服務(wù)和尋求援助時(shí)，進(jìn)行刷卡“消費(fèi)”，這樣就能合理有效地解決了城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口登記管理難題。

“以業(yè)控人”是指通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和城市規(guī)劃，使城鄉(xiāng)結(jié)合部的流動(dòng)人口在地理空間上趨于合理，避免城鄉(xiāng)結(jié)合部的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境保護(hù)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。城鄉(xiāng)結(jié)合部的管理職能部門(mén)要重視行業(yè)、企業(yè)門(mén)檻的設(shè)置，以便減少低端流動(dòng)人口，壓縮衛(wèi)生不達(dá)標(biāo)、沒(méi)有登記、沒(méi)有質(zhì)量保證的小販的生存空間;要支持建立合理有序的集市，合理調(diào)控流動(dòng)人口在城鄉(xiāng)結(jié)合部社區(qū)的聚集［3］。

［1］國(guó)家人口計(jì)生委.中國(guó)流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告2012［M］.北京:中國(guó)人口出版社，2012.

［2］王鎖俄.充分認(rèn)識(shí)和發(fā)揮城鄉(xiāng)結(jié)合部在西安經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用［J］.理論導(dǎo)刊，2001(2).

［3］謝寶富.“以房管人”、“以證管人”、“以業(yè)控人”——城鄉(xiāng)結(jié)合部流動(dòng)人口管理的三大政策工具［J］.河北學(xué)刊，2011(2).

［4］周學(xué)馨.從流動(dòng)人口管理走向流動(dòng)人口治理——我國(guó)政府流動(dòng)人口管理中行政范式轉(zhuǎn)型的制度設(shè)計(jì)［J］.探索，2009(4).