楊遠(yuǎn)征,郝建新
隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的加快,城市污水排放量呈逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),“十一五”期間,我國(guó)污水處理率大幅提升,2010年城市污水處理率達(dá)到77.4%,但仍然與發(fā)達(dá)國(guó)家90%的污水處理率存在較大差距,因此亟需完善城市污水處理等基礎(chǔ)設(shè)施,而政府財(cái)政在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的投入往往捉襟見(jiàn)肘,因此適時(shí)引進(jìn)BOT項(xiàng)目融資模式十分必要。
BOT,是包括建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和轉(zhuǎn)讓的一種項(xiàng)目融資方式。它通常以國(guó)外資本或者民間資本為投融資主體,參與某國(guó)政府大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè),其中政府通過(guò)簽訂項(xiàng)目特許權(quán)協(xié)議,在規(guī)定期限內(nèi)將項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)授予投資財(cái)團(tuán)和承包商組成的項(xiàng)目公司,由項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理,從中回收投資并賺取利潤(rùn),特許期滿后,項(xiàng)目公司須將項(xiàng)目無(wú)償轉(zhuǎn)交給政府[1]。BOT項(xiàng)目融資模式的優(yōu)點(diǎn)在于不僅減輕了政府財(cái)政負(fù)擔(dān),還為閑置的社會(huì)資本提供了新的投資渠道,同時(shí)采用BOT方式還有助于將國(guó)外先進(jìn)的設(shè)計(jì)、施工和管理技術(shù)引進(jìn)來(lái),從而提高我國(guó)的項(xiàng)目管理水平和運(yùn)作效率。
實(shí)踐表明,BOT項(xiàng)目融資模式的核心問(wèn)題是風(fēng)險(xiǎn)。要使我國(guó)城市污水處理BOT項(xiàng)目達(dá)到預(yù)期效果,獲取最佳效益,就應(yīng)對(duì)城市污水處理BOT項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面分析,進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià),從而對(duì)項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)管理。
要對(duì)BOT項(xiàng)目運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析,首先要分析其運(yùn)作機(jī)制,本文將從BOT項(xiàng)目融資模式的參與主體和運(yùn)作程序兩方面闡述。
BOT項(xiàng)目融資模式是近年來(lái)發(fā)展較迅速、應(yīng)用較廣泛的一種項(xiàng)目融資方式,該模式通常由以下3類人員組成:項(xiàng)目發(fā)起人、項(xiàng)目的直接投資人和經(jīng)營(yíng)者以及項(xiàng)目的貸款銀行。通常來(lái)說(shuō)項(xiàng)目發(fā)起人也是項(xiàng)目的最終所有人,一般為東道國(guó)政府或者政府指定的公司。
城市污水處理BOT項(xiàng)目運(yùn)作大致也可分為確定項(xiàng)目方案、公開(kāi)招投標(biāo)、簽定項(xiàng)目合同、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)、轉(zhuǎn)讓等5個(gè)階段。首先,確定項(xiàng)目方案,進(jìn)行招標(biāo)和投標(biāo)。政府根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境現(xiàn)狀和環(huán)境規(guī)劃,提出污水總量控制目標(biāo),從而制定出污水處理項(xiàng)目方案,并從技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和法律等角度對(duì)方案進(jìn)行可行性研究。在此基礎(chǔ)上,政府對(duì)外發(fā)布招標(biāo)文件,進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)。政府組織專家進(jìn)行評(píng)標(biāo),并與標(biāo)的得分最高者進(jìn)行談判,談判成功則簽訂項(xiàng)目合同。其次,雙方簽訂項(xiàng)目合同。該階段最重要的是簽訂特許權(quán)協(xié)議,特許權(quán)協(xié)議由政府和中標(biāo)企業(yè)共同簽訂,用來(lái)確定協(xié)議雙方的權(quán)利、義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的方式和范圍。再次,項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。只有當(dāng)污水處理項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)且出廠水質(zhì)達(dá)標(biāo)時(shí),項(xiàng)目公司才可以收取污水處理費(fèi)。最后,項(xiàng)目的轉(zhuǎn)讓。該階段意味著整個(gè)污水處理BOT項(xiàng)目的結(jié)束,并且在特許期滿之前,項(xiàng)目公司必須做好系統(tǒng)維護(hù)和資產(chǎn)評(píng)估等工作,以便將污水處理廠完好地移交給政府。[2]
BOT項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)周期通常較長(zhǎng),而且其中涉及的風(fēng)險(xiǎn)因素較多,因此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避十分必要。本文針對(duì)我國(guó)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和投融資特點(diǎn),從風(fēng)險(xiǎn)影響范圍和項(xiàng)目主體能否控制的角度,將BOT項(xiàng)目中可能出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)分為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)。
建立完善的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系有利于對(duì)多級(jí)指標(biāo)進(jìn)行綜合評(píng)判。城市污水處理BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,就是將項(xiàng)目中較為復(fù)雜的風(fēng)險(xiǎn)因素分解成易于識(shí)別的簡(jiǎn)單的基本單元,從而構(gòu)建出一套具有既科學(xué)又實(shí)用的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。
由于BOT項(xiàng)目通常需要引進(jìn)外國(guó)資本并且項(xiàng)目運(yùn)轉(zhuǎn)周期較長(zhǎng),因此東道國(guó)政局的穩(wěn)定、政權(quán)的更迭以及外交政策等因素都為BOT項(xiàng)目帶來(lái)了很大的風(fēng)險(xiǎn)。此外,政府出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)政策和稅收政策變化以及過(guò)多的行政干預(yù),或者政府財(cái)政補(bǔ)貼不到位也會(huì)對(duì)BOT項(xiàng)目的正常運(yùn)營(yíng)造成巨大影響。因此政治風(fēng)險(xiǎn)的主要包括:產(chǎn)業(yè)政策風(fēng)險(xiǎn)、稅收政策風(fēng)險(xiǎn)、對(duì)外政策風(fēng)險(xiǎn)以及政府信用風(fēng)險(xiǎn)。
經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)源于東道國(guó)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)管理政策、金融政策的變化,主要表現(xiàn)在利率變化風(fēng)險(xiǎn)、匯率變化風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)以及通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等方面。[3]
法律風(fēng)險(xiǎn)主要指東道國(guó)政府在相關(guān)法律法規(guī)方面的完善程度以及法律變更給BOT項(xiàng)目帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),其中包括專門(mén)規(guī)范BOT項(xiàng)目的法律法規(guī),以及如何解決工期和費(fèi)用索賠等各類糾紛和保障投資方的建設(shè)權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)、投資收益和抵押品贖賣權(quán)。法律風(fēng)險(xiǎn)主要包括法律不完善風(fēng)險(xiǎn)和法律變更風(fēng)險(xiǎn)。
不可抗拒風(fēng)險(xiǎn)通常是指項(xiàng)目參與主體無(wú)法預(yù)見(jiàn)且無(wú)法克服及避免的災(zāi)害給項(xiàng)目造成損害的風(fēng)險(xiǎn),主要指地震、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害。
建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)主要指項(xiàng)目公司在進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理過(guò)程中,由于自身能力不足或者經(jīng)營(yíng)管理者的行為疏忽造成的影響項(xiàng)目盈利能力的風(fēng)險(xiǎn),包括工程費(fèi)用超支風(fēng)險(xiǎn)、工程建設(shè)超期風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)和運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)。
技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)主要是指項(xiàng)目公司在建設(shè)運(yùn)營(yíng)期間選擇采用某項(xiàng)工藝或者設(shè)備時(shí)可能遭受的風(fēng)險(xiǎn)以及由于進(jìn)廠水質(zhì)、污泥處理等指標(biāo)變化帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn),包括工藝設(shè)備質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)廠水質(zhì)變化風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)場(chǎng)水量變化風(fēng)險(xiǎn)以及污泥處理風(fēng)險(xiǎn)。
財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)主要指項(xiàng)目公司由于自身原因所要承擔(dān)的部分經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn),包括成本風(fēng)險(xiǎn)和融資風(fēng)險(xiǎn)。
武清區(qū)第一污水處理廠位于天津市武清高新開(kāi)發(fā)區(qū),是采用BOT項(xiàng)目融資模式建設(shè)投資運(yùn)營(yíng)的污水處理廠。隨著區(qū)內(nèi)企業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大,一期工程1萬(wàn)噸/天的處理能力已經(jīng)無(wú)法滿足污水處理的要求。2008年武清區(qū)政府決定對(duì)其進(jìn)行擴(kuò)建,使總污水處理規(guī)模達(dá)到3萬(wàn)噸/日,同時(shí)仍采用BOT項(xiàng)目模式。該項(xiàng)目自 2008年5月開(kāi)始施工,至2008年11月調(diào)試運(yùn)行,目前二期工程出廠水質(zhì)已穩(wěn)定達(dá)到了我國(guó)城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)(GB18918-2002)一級(jí)B標(biāo)準(zhǔn)。
根據(jù)上文構(gòu)建的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)模型建立該項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的判斷矩陣,計(jì)算出各層權(quán)重值并對(duì)其相對(duì)重要性進(jìn)行排序。
首先由專家組成的評(píng)估小組按照1-9標(biāo)度法對(duì)項(xiàng)目各風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行評(píng)分,得到風(fēng)險(xiǎn)判斷矩陣并求得B層對(duì)A的相對(duì)重要性排序權(quán)值W如表1。
表1 城市污水處理BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)A的判斷矩陣
得出特征值λmax=7.148,一致性檢驗(yàn)CR=0.019<0.1
同理可得每層權(quán)重值W、特征值λmax以及一致性檢驗(yàn)(見(jiàn)表2~表7)
表2 政治風(fēng)險(xiǎn)B1的判斷矩陣
表3 經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)B2的判斷矩陣
表4 法律風(fēng)險(xiǎn)B3的判斷矩陣
表5 建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)B5的判斷矩陣
表6 技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)B6的判斷矩陣
表7 財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)B7的判斷矩陣
以上λmax經(jīng)驗(yàn)證,都能通過(guò)一致性檢驗(yàn),從而計(jì)算出 A 的總權(quán)重。 WA=(0.059,0.293,0.091,0.028,0.264,0.159,0.106)。 顯然,該 BOT 項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)最大,其次為建設(shè)運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn),再次是技術(shù)風(fēng)險(xiǎn),不可抗拒力風(fēng)險(xiǎn)最小,這也與該BOT項(xiàng)目的實(shí)際狀況基本吻合。我國(guó)政局穩(wěn)定,經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)較快發(fā)展,法制也趨于完善,給投資者創(chuàng)造了一個(gè)良好的投資環(huán)境。
對(duì)風(fēng)險(xiǎn)模型進(jìn)行層次總排序,即計(jì)算第三層C中各因素對(duì)于A的相對(duì)重要性總排序,計(jì)算結(jié)果見(jiàn)表8。
由表8可知,利率變化風(fēng)險(xiǎn)和通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn)等經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)中的主要風(fēng)險(xiǎn);運(yùn)營(yíng)管理風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)廠水質(zhì)變化風(fēng)險(xiǎn)和成本風(fēng)險(xiǎn)、工程質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)是非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)中應(yīng)主要避免和克服的因素。
表8 城市污水處理BOT項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素權(quán)重
針對(duì)利率變化風(fēng)險(xiǎn),可利用遠(yuǎn)期利率合同、利率期貨、期權(quán)等金融衍生工具或者采用固定利率貸款方式予以防范和規(guī)避;對(duì)于通貨膨脹風(fēng)險(xiǎn),可通過(guò)與政府簽訂合約通過(guò)調(diào)整服務(wù)價(jià)格或者延長(zhǎng)服務(wù)期限等措施來(lái)轉(zhuǎn)移;對(duì)于非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的治理,則需要在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)中提升企業(yè)管理水平,完善企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理及應(yīng)對(duì)機(jī)制;在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)階段通過(guò)與供應(yīng)商、承包商等簽訂風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)合同,及時(shí)調(diào)整和改進(jìn)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施,從而使風(fēng)險(xiǎn)最小化和項(xiàng)目收益最大化[5]。
本文針對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段城市基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)和投融資特點(diǎn),將城市污水處理BOT項(xiàng)目模式的風(fēng)險(xiǎn)分為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),并建立風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系,計(jì)算各風(fēng)險(xiǎn)因素的權(quán)重值并為之排序,為項(xiàng)目管理者有效地進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和管理提供參考,同時(shí)也為BOT模式在我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域推廣及應(yīng)用提供借鑒。
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