文/俞斌

建立健全行政審批權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制

文/俞斌

行政審批權(quán)力運(yùn)行機(jī)制包括審批主體、審批程序、環(huán)節(jié)、時(shí)限和方式等內(nèi)容。建立規(guī)范高效的行政審批權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，要全面貫徹實(shí)施《行政許可法》，圍繞提高行政效率、降低行政成本、整合行政資源和發(fā)展電子政務(wù)等方面深入開展。

行政審批權(quán)力監(jiān)督機(jī)制是強(qiáng)化對權(quán)力運(yùn)行的監(jiān)控，使行政審批權(quán)力與責(zé)任對等并統(tǒng)一。構(gòu)建嚴(yán)密完善的行政審批權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，要以合理劃分和科學(xué)配置行政審批權(quán)力為基礎(chǔ)，在權(quán)力運(yùn)行中形成制約，將審批監(jiān)督融入行政審批的全過程。

行政審批權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制之間既各自獨(dú)立又相互融合。各自獨(dú)立是指兩者之間互不統(tǒng)屬，各有獨(dú)立的程序和制度體系。相互融合是指兩者之間有些部分相互滲透，事后監(jiān)督越來越向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)變，要將行政審批運(yùn)行的整個(gè)過程和所有承擔(dān)行政審批工作的人員納入監(jiān)督范圍。

建立健全行政審批權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的必要性

市場經(jīng)濟(jì)體制要求政府從微觀經(jīng)濟(jì)活動中擺脫出來，把職能轉(zhuǎn)變到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)上來。我國傳統(tǒng)的行政體制屬管制型體制，習(xí)慣通過下達(dá)硬任務(wù)來達(dá)到行政目標(biāo)，很少注重行政行為的法定程序。建立健全行政審批權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，將有利于促進(jìn)政府轉(zhuǎn)變職能、促進(jìn)行政管理體制改革。

2008年，時(shí)任上海市市長韓正提出了“使上海成為全國行政效能最高、行政透明度最高、行政收費(fèi)最少的地區(qū)和城市之一”的目標(biāo)。截至2011年底，對外實(shí)施的市級審批事項(xiàng)有600多項(xiàng)，比行政審批制度改革（以下簡稱“審改”）開始前的2 027項(xiàng)有較大幅度減少；建立了審批事項(xiàng)目錄管理制度；實(shí)施了網(wǎng)上審批、并聯(lián)審批、告知承諾等一系列創(chuàng)新舉措。2011年底，全市72個(gè)審批事項(xiàng)實(shí)行并聯(lián)審批，133項(xiàng)開通網(wǎng)上審批。盡管如此，上海深化審改工作還有很大空間，如審批與監(jiān)督在體制上不夠通順。因此，建立健全行政審批權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，在減少審批事項(xiàng)和收費(fèi)的同時(shí)，應(yīng)著力規(guī)范審批程序，提高審批效率。

從近年查處的違法違紀(jì)案件來看，正是由于少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部或?qū)徟ぷ魅藛T手中握有不受制約或難以制約的審批權(quán)，才給“權(quán)錢交易”提供可能。因此，規(guī)范高效的行政審批權(quán)力運(yùn)行機(jī)制和嚴(yán)密完善的審批監(jiān)督機(jī)制，能對行政審批權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范和有力的監(jiān)督，把權(quán)力濫用降到最低程度。

建立規(guī)范高效的行政審批權(quán)力運(yùn)行機(jī)制

首先，行政審批機(jī)構(gòu)有公示義務(wù)?！缎姓S可法》第三十條第一款規(guī)定了行政審批機(jī)構(gòu)的公示義務(wù)：“行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的有關(guān)行政許可的事項(xiàng)、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本在辦公場所公示?！惫娍赏ㄟ^查閱、復(fù)制、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用行政審批機(jī)構(gòu)所控制的信息資源。通過公示審批程序期限和工作人員責(zé)任，使每個(gè)審批環(huán)節(jié)的操作都有一個(gè)明確的、可執(zhí)行的時(shí)限，從而防止拖延和濫用職權(quán)。

其次，行政審批機(jī)構(gòu)應(yīng)提供格式文本。這有利于申請人提交完整的材料，可以避免遺漏申請書中所必須包含的信息。提供格式文本，不得收費(fèi)，使申請人可以根據(jù)格式文本來了解申請程序和提供相關(guān)材料，便于操作。

行政審批機(jī)構(gòu)還有說明、解釋義務(wù)。申請人要求行政審批機(jī)構(gòu)對公示內(nèi)容予以說明、解釋的，行政審批機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)說明、解釋，提供準(zhǔn)確、可靠的信息。面對日益復(fù)雜的行政管理制度和越來越多的法律規(guī)定，行政相對人在許多情況下需要行政審批機(jī)構(gòu)及其工作人員予以告知、提供咨詢以及其他協(xié)助義務(wù)。這有利于增強(qiáng)對政府的信任，形成良性互動。

再者，不得要求申請人提供與行政審批事項(xiàng)無關(guān)的材料?！缎姓S可法》第二十九條第一款和第三十一條規(guī)定：行政審批機(jī)構(gòu)不能要求申請人提供與審批無關(guān)的信息和材料。格式文本中不得包含與行政審批事項(xiàng)沒有直接關(guān)系的內(nèi)容。

受理是行政審批機(jī)構(gòu)審查申請人的申請后，對符合法定條件的申請予以接受的行為。若不予受理應(yīng)當(dāng)說明理由。申請人提出的申請一旦符合初步的形式要件，如管轄無誤、材料齊全、形式合法等，則應(yīng)該接受申請，不得拒絕、拖延，不應(yīng)在受理階段以申請材料實(shí)質(zhì)內(nèi)容上的瑕疵駁回申請。

審查大致可分為三個(gè)階段。第一個(gè)階段為初步審查，也稱“形式審查”，對申請材料是否具備形式要件進(jìn)行審查。第二個(gè)階段為實(shí)質(zhì)性審查，審查內(nèi)容包括申請人是否具備相應(yīng)的權(quán)利和行為能力，申請材料的實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否符合法定條件，授予該項(xiàng)申請是否會損害公共利益或其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益等。第三個(gè)階段為真實(shí)性審查，對申請內(nèi)容加以核實(shí)，包括實(shí)物檢驗(yàn)、實(shí)地調(diào)查、現(xiàn)場評審等。審查時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取申請人、利害關(guān)系人的意見。

根據(jù)審查的結(jié)果，作出準(zhǔn)予或者不予批準(zhǔn)行為，可當(dāng)場或在法定期限內(nèi)作出決定。行政審批機(jī)構(gòu)在作出不予批準(zhǔn)的決定時(shí)，應(yīng)履行以下三項(xiàng)義務(wù)：一是書面決定；二是說明理由和依據(jù)；三是告知申請人依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利和途徑。

在行政審批過程中，受理、審查、決定程序分別進(jìn)行，三個(gè)環(huán)節(jié)由不同的機(jī)構(gòu)和人員執(zhí)行。目前，通常實(shí)行一個(gè)窗口對外統(tǒng)一受理，由具體承辦業(yè)務(wù)的部門或人員進(jìn)行審查，分管領(lǐng)導(dǎo)或?qū)ｉT機(jī)構(gòu)對申請事項(xiàng)進(jìn)行討論并作出處理決定?！笆芾怼彶?、決定”相分離制度規(guī)范了行政審批程序，強(qiáng)化了對審批的監(jiān)督，方便了人民群眾辦事。

行政審與技術(shù)審相分離是將原先由行政審批機(jī)構(gòu)承擔(dān)的行政審批事項(xiàng)中涉及需要按照一定的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)規(guī)范，通過檢驗(yàn)、檢定、檢測、檢查等方式進(jìn)行的技術(shù)類事項(xiàng)的審核，轉(zhuǎn)由社會中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)或由專家評審的技術(shù)審核方式。技術(shù)問題應(yīng)當(dāng)由具備專業(yè)能力的能獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的專門機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。行政審和技術(shù)審之間要職責(zé)清晰、相互補(bǔ)充、相互監(jiān)督和制約。要加快技術(shù)審查機(jī)構(gòu)的培育，規(guī)范進(jìn)入技術(shù)審查領(lǐng)域的條件、要求、程序等，保證根據(jù)國家的評審要求、評審標(biāo)準(zhǔn)、程序規(guī)定開展技術(shù)審查工作，確保審查質(zhì)量，建立技術(shù)審查機(jī)構(gòu)的誠信體系，防止亂收費(fèi)和徇私舞弊。

利用信息技術(shù)來構(gòu)造更適合當(dāng)代的行政審批運(yùn)行方式，實(shí)現(xiàn)審批權(quán)力由金字塔式垂直型向網(wǎng)絡(luò)式扁平型轉(zhuǎn)變。網(wǎng)上審批有助于提高行政效率，節(jié)約行政成本，為相對人提供更便利的服務(wù)。開展網(wǎng)上審批工作，必須完善信息安全保障體系和防范機(jī)制，整合網(wǎng)絡(luò)資源，依托互聯(lián)網(wǎng)、政務(wù)外網(wǎng)和機(jī)關(guān)辦公業(yè)務(wù)網(wǎng)進(jìn)行審批，實(shí)現(xiàn)外網(wǎng)受理、內(nèi)網(wǎng)辦理、平臺監(jiān)管。

構(gòu)建嚴(yán)密完善的行政審批權(quán)力監(jiān)督機(jī)制

由專門部門、人員對審批人員具體經(jīng)辦的審批事項(xiàng)實(shí)施監(jiān)督，定期查閱正在審批或已經(jīng)審批的材料，對已經(jīng)審批的事項(xiàng)進(jìn)行審核監(jiān)督。明確規(guī)定行政審批內(nèi)部監(jiān)督部門的責(zé)任、權(quán)力、程序，增強(qiáng)監(jiān)督人員的使命感和責(zé)任感。設(shè)立投訴中心，公布舉報(bào)電話和網(wǎng)上舉報(bào)郵箱，方便群眾舉報(bào)、投訴，安排專人處理。

首先，應(yīng)保障相對人有知情權(quán)。社會公眾有權(quán)知曉相應(yīng)的審批信息，如各行政審批項(xiàng)目的具體要求、規(guī)定、時(shí)限和程序、每件審批事項(xiàng)辦理的結(jié)果等等。

其次，應(yīng)保障申請人的監(jiān)督權(quán)。通過建立投訴反饋制度、開通投訴電話、開展問卷調(diào)查、進(jìn)行網(wǎng)上投票、召開座談會和接受群眾來信等方式，切實(shí)暢通社會公眾向人大、政協(xié)、紀(jì)檢、司法、媒體進(jìn)行投訴的渠道。建立對行政審批監(jiān)督有功特別是舉報(bào)投訴有功人員的獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動和保護(hù)群眾監(jiān)督的積極性。

最后，建立回訪監(jiān)督制度。定期回訪，疏通審批機(jī)構(gòu)與申請人之間的信息反饋渠道。審批監(jiān)督部門可以每年向申請人進(jìn)行一次或不定期回訪，了解行政審批人員依法辦事情況。對回訪中發(fā)現(xiàn)的問題，及時(shí)督查，限時(shí)整改，依法處理。

強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督，包括監(jiān)督人員對審批人員的監(jiān)督、審批流程設(shè)計(jì)中的監(jiān)督制約機(jī)制、紀(jì)檢監(jiān)察部門對審批機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、法制機(jī)構(gòu)對審批機(jī)構(gòu)依法辦事的監(jiān)督和上級對下級的監(jiān)督等，以預(yù)防違法違紀(jì)行為的發(fā)生。主動接受外部監(jiān)督，包括人大、政協(xié)、司法、公眾、媒體的監(jiān)督。以專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督為主導(dǎo)，非專門機(jī)構(gòu)監(jiān)督為補(bǔ)充，促進(jìn)行政審批監(jiān)督工作經(jīng)?；⒅贫然?、立體化。

一是建立行政審批責(zé)任制。審批事項(xiàng)每一環(huán)節(jié)的責(zé)任應(yīng)細(xì)化到崗位，落實(shí)到個(gè)人。建立領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，各部門的主要領(lǐng)導(dǎo)為本部門審批事項(xiàng)的第一責(zé)任人，分管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)主要責(zé)任。

二是實(shí)施行政審批責(zé)任追究制度。對于已取消的審批事項(xiàng)仍在審批的，擅自設(shè)立審批事項(xiàng)的，未向社會公眾公開審批內(nèi)容、依據(jù)、程序、時(shí)限、申請人資格條件的，不按規(guī)定程序辦理審批事項(xiàng)的，以及未及時(shí)處理公眾或申請人投訴兩次以上的，應(yīng)當(dāng)追究行政審批機(jī)構(gòu)和有關(guān)人員的責(zé)任。對越權(quán)審批或違規(guī)審批的，以濫用職權(quán)論處。謀取私利、接受申請人禮金、禮物、宴請的，給予責(zé)任人相應(yīng)的行政處分，情節(jié)嚴(yán)重的，追究刑事責(zé)任。

機(jī)制運(yùn)行案例分析

以上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局為例，該局展開了以下行政審批機(jī)制的運(yùn)行：

首先是清理事項(xiàng)，減少收費(fèi)。經(jīng)過清理，該局行政審批事項(xiàng)從2002年的74項(xiàng)，減少到目前的41項(xiàng)（市區(qū)兩級）。免收食品衛(wèi)生許可證、特種設(shè)備使用登記證、特種設(shè)備作業(yè)人員操作證的證書工本費(fèi)等，目前該局只有6項(xiàng)行政審批涉及收費(fèi)，審批收費(fèi)大大減少。

其次是統(tǒng)一受理，優(yōu)化流程。設(shè)立了市局行政事務(wù)受理中心，將27項(xiàng)審批事項(xiàng)列入統(tǒng)一受理（一門式受理），實(shí)行“統(tǒng)一辦事場所，統(tǒng)一受理行政事務(wù)申請、統(tǒng)一送達(dá)行政事務(wù)處理結(jié)果、統(tǒng)一收費(fèi)”。對所有審批流程進(jìn)行了梳理和優(yōu)化，經(jīng)該局審改工作領(lǐng)導(dǎo)小組的審議認(rèn)可。

最后是政務(wù)公開，提高效率。該局對所有行政審批事項(xiàng)均編制了包括審批事項(xiàng)名稱、依據(jù)、條件、數(shù)量、程序、期限、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及需要提交的全部材料的目錄和申請書示范文本在內(nèi)的辦事指南，通過網(wǎng)絡(luò)和辦事場所向社會公開，并根據(jù)法規(guī)、規(guī)章的修訂及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。縮短審批期限，與法定審批期限相比，提高效率22.8%，對無法定期限規(guī)定的也按現(xiàn)行審批期限進(jìn)行縮短，提高效率44.8%。

首推網(wǎng)上審批“一辦到底”工作模式。該局對30項(xiàng)行政審批及非審批類服務(wù)項(xiàng)目開發(fā)了網(wǎng)上受理、網(wǎng)上審查（行政審和技術(shù)審）、網(wǎng)上審批、網(wǎng)上查詢辦理情況、網(wǎng)上告知處理結(jié)果的行政審批網(wǎng)上“一辦到底”的工作模式。該網(wǎng)上審批系統(tǒng)與市政府網(wǎng)上審批平臺信息共享，和工商、稅務(wù)、規(guī)土、建交和經(jīng)信5個(gè)委辦局一起，網(wǎng)上信息互聯(lián)互通。

其次運(yùn)行行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)。對已建立網(wǎng)上審批系統(tǒng)的22項(xiàng)行政審批及非審批類服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控、預(yù)警糾錯(cuò)、績效評估和責(zé)任追究，實(shí)現(xiàn)行政審批全程的透明可控。

第三是融入并聯(lián)審批。自上海探索實(shí)施企業(yè)設(shè)立并聯(lián)審批起，該局的“組織機(jī)構(gòu)代碼確認(rèn)和發(fā)放”已被納入并聯(lián)審批事項(xiàng)。開通綠色通道，將法定3日、承諾2日的組織機(jī)構(gòu)代碼證發(fā)放工作，主動縮短到半個(gè)或1個(gè)工作日內(nèi)完成，對提高并聯(lián)審批效率作出極大貢獻(xiàn)。

行政審批標(biāo)準(zhǔn)化借鑒了質(zhì)量管理體系經(jīng)驗(yàn)，按照“目錄管理、業(yè)務(wù)手冊、辦事指南、網(wǎng)上審批、數(shù)據(jù)共享、效能監(jiān)察”的流程運(yùn)行和監(jiān)督審批事項(xiàng)辦理。該局會同市審改辦共同推進(jìn)上海市行政審批標(biāo)準(zhǔn)化管理試點(diǎn)工作，組織制定了《行政審批業(yè)務(wù)手冊編制指引》和《行政審批辦事指南指引》兩項(xiàng)地方標(biāo)準(zhǔn)，作為行政審批標(biāo)準(zhǔn)化的操作手冊?！爸圃煊?jì)量器具許可證簽發(fā)”等9個(gè)審批事項(xiàng)運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化管理模式，成為上海市首批9家行政審批標(biāo)準(zhǔn)化示范試點(diǎn)單位之一。標(biāo)準(zhǔn)化管理模式保證了審批標(biāo)準(zhǔn)的“尺度統(tǒng)一”，促進(jìn)公平公正，意味著審改工作躍上了一個(gè)新臺階。

（作者單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處）