聶日明
12月12日到13日,中央城鎮(zhèn)化工作會議在北京舉行,會議分析了城鎮(zhèn)化的發(fā)展趨勢,從人、地、錢等6個方面給出了新型城鎮(zhèn)化的任務(以下稱六項任務)。作為中央經(jīng)濟工作會議中的“會中會”,城鎮(zhèn)化工作會議規(guī)格之高前所未有,這也是新一屆領導班子對新型城鎮(zhèn)化的綱領性的指導意見,將影響未來十數(shù)年的城鎮(zhèn)化發(fā)展。
新一屆領導人上任之初就強調(diào)新型城鎮(zhèn)化是未來中國經(jīng)濟增長與發(fā)展的核心。中國目前的城市化率剛超過50%,城市化的人口達7億人,按照70%的城市化水平,按照現(xiàn)有的城市化模式,每年1%的城市化增速,中國至少還有近二十年的發(fā)展空間。中國目前正面臨著長期經(jīng)濟增長乏力、進入增長瓶頸,恰當?shù)某擎?zhèn)化方案正是跳出這一約束的利器。
何謂“城鎮(zhèn)化”?是指人口向城市聚集、城市規(guī)模擴大,經(jīng)濟上呈現(xiàn)生產(chǎn)要素、產(chǎn)業(yè)活動向城市集聚的過程。現(xiàn)有城市化率中的農(nóng)轉(zhuǎn)非人口受“離土不離鄉(xiāng)”(到城市里工作,但不能在城市落戶安家)限制,相當部分人只在城市工作,父母、妻子都在老家,勞動收入往往投放回農(nóng)村。因此,僅僅是讓目前在城里工作的人就地完成“人的城鎮(zhèn)化”,新增消費需求就非??捎^。這也就是新型城鎮(zhèn)化六項任務中的第一項,強調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”,以此區(qū)別以前的“地的城鎮(zhèn)化”。
除此以外,會議還提出提高城鎮(zhèn)建設用地利用效率、建立多元可持續(xù)的資金保障機制、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城鎮(zhèn)建設水平、加強對城鎮(zhèn)化的管理等任務。目標好定,關鍵在于如何實現(xiàn)。會議給出的方式是有規(guī)劃、有管理、有前提的推進。
在規(guī)模方面,要求全面放開建制鎮(zhèn)和小城市落戶限制,有序開放中等城市落戶限制,合理確定大城市落戶條件,嚴格控制特大城市人口規(guī)模,核心意思就是鼓勵中小城市的擴張,限制、控制大型及特大城市的擴張。事實上,城鎮(zhèn)化與城市化在英語中是同一個單詞:urbanization,只在中文中有區(qū)別:城鎮(zhèn)化強調(diào)城市化過程中城市的規(guī)模要有大有小,不追求過多的大城市;而城市化強調(diào)集聚效應,有強調(diào)越大越好的意思。新型城鎮(zhèn)化這一命名的本身就暗含著控大放小的意思。
會議強調(diào)現(xiàn)行的建設用地數(shù)量管制、耕地紅線;劃定城市的開發(fā)邊界,以及加強重大政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等。這些初衷都是好的,具體能落實成什么樣子卻頗值得懷疑。例如控制大城市一直以來都是城市化的政策導向,但現(xiàn)實總是屢屢突破了規(guī)劃。北京于2003年制定的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020年)》規(guī)劃到2020年北京常住人口為1800萬,而2012年末,這一數(shù)字已經(jīng)超過2000萬。指導上海市發(fā)展和建設的法定性文件《上海市城市總體規(guī)劃1999-2020》中,規(guī)劃上海到2020年常住人口達到1600萬人,在2012年末,這一數(shù)據(jù)超過2400萬。
人口與交通、學校等公共服務設施需要匹配,城市才算和諧。北上廣深的規(guī)劃滯后和不切實際,使得公共服務非常缺乏,可謂衣不蔽體。而另一方面,中國的一些地區(qū)城市化過于超前,衣寬人瘦甚至到了鬼城的地步,以鄂爾多斯為例,新增200萬市民,人均新購30平方米住房,也不過才能消化近三年累計開工房地產(chǎn)的一半。
如果我們真的把人的城市化作為新型城鎮(zhèn)化的重心,那么我們必須正視“人”的主體性。城市化說到底是人的聚集形成的,城市應該是從一地一區(qū)中長出來的,而不是政府事先劃一塊地把人趕進來的。而政府的作用就是為長出來的城市量體裁衣,提供公共服務。所以城鎮(zhèn)化的重點應該是市場在先,政府在后。這種城市化的實現(xiàn)路徑不僅僅體現(xiàn)在城市規(guī)模上,也包括其他方面。像城市的定位,不應該由政府主觀去定位,而應該看這個城市里的主人——市民——想要這個城市成為什么樣子,政府再來看,為實現(xiàn)這種定位可以做些什么。新市民被這種定位吸引加入城市,更可以避免城市不同族群、群體間的沖突。
(作者為上海金融與法律研究院研究員)