李克誠
歷時7年,經(jīng)歷了3任校長,“草案”修改了10稿之多。至今,北京大學(xué)尚未拿出一個可供公開討論的《北京大學(xué)章程(討論稿)》。
作為公開宣示辦學(xué)理念、定位及治理大學(xué)的最高準(zhǔn)則,大學(xué)章程也被視為大學(xué)的“憲法”。我國1995年實(shí)施的《教育法》也明確要求大學(xué)應(yīng)有章程。然而,長期以來,我國2000余所高校中,包括北大、清華在內(nèi)的絕大多數(shù)公立高校仍處于“無章運(yùn)行”的狀態(tài)。
2011年年底,教育部公布了被稱為“31號令”的《高校章程制定暫行辦法》,要求自2012年1月1日起,所有高校都要啟動章程的制定或修改工作。當(dāng)時,外界一片歡呼,認(rèn)為中國的大學(xué)進(jìn)入了“立憲”時代。然而,近兩年過去了,據(jù)《南風(fēng)窗》記者了解,多數(shù)高校在制定大學(xué)章程上仍顯得步履蹣跚。
不僅北大章程出爐的“時間表”一拖再拖,其他多個知名高校也莫不如此。復(fù)旦大學(xué)校長楊玉良在2010年年底曾對媒體表示,復(fù)旦正在制定大學(xué)章程,但時至今日,該校章程仍在制定中。被視為中國高教改革“試驗(yàn)田”的南方科技大學(xué)的大學(xué)章程也被外界寄予厚望,2012年2月南科大校長朱清時透露,南科大章程已上報教育部,但2013年10月上旬,朱清時校長對《南風(fēng)窗》稱,南科大章程“還沒有正式定稿”。
省屬高校更是處于集體“觀望”中。湖南省曾宣布,11所省屬試點(diǎn)高校要在2012年年底前完成章程的制定或修改,但當(dāng)年年底僅有1所大學(xué)制定出了章程。高校云集的教育重鎮(zhèn)湖北的情況也不樂觀,該省教育廳政策法規(guī)處官員對《南風(fēng)窗》記者默認(rèn),至今只有極個別試點(diǎn)高校上報了大學(xué)章程。按此進(jìn)度,顯然無法完成此前設(shè)定的工作目標(biāo)—“2013年底以前完成全省高校的章程制定和核準(zhǔn)、備案工作”。
曾被最高教育主管部門寄予厚望、被視為建立現(xiàn)代大學(xué)制度最好抓手和載體的大學(xué)章程建設(shè),何以在現(xiàn)實(shí)中陷入裹足不前的“難產(chǎn)”狀態(tài)?
深入考察可發(fā)現(xiàn),大學(xué)“立憲”運(yùn)動所面對的“僵局”,與中國其他領(lǐng)域改革遇阻的尷尬境況幾乎如出一轍:受改革主體不明、動力衰減、利益固化、規(guī)則制度缺位等原因的影響,改革進(jìn)入了進(jìn)退咬合、反復(fù)拉鋸的“深水區(qū)”。
在對待大學(xué)章程制定上,《南風(fēng)窗》記者采訪發(fā)現(xiàn),省屬高校與部屬重點(diǎn)高校的態(tài)度略有差異:省屬高校普遍動力不足,“觀望”氣氛濃厚,而直屬教育部的“211”、“985”高校多能從戰(zhàn)略層面認(rèn)識到大學(xué)章程的價值所在,但在實(shí)施層面,動作更為“慎重”、注重“穩(wěn)妥”。
按照西方國家的經(jīng)驗(yàn),大學(xué)章程就是界定大學(xué)內(nèi)、外部各種利益主體之間權(quán)責(zé)關(guān)系的,并用“法律”的形式將其固化起來,以約束大學(xué)的舉辦者(投資人)、管理者等主體。其主要涵蓋兩組關(guān)系:一是大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)及其治理;二是大學(xué)與外部(主要是舉辦者)的關(guān)系,以確保大學(xué)擁有足夠的辦學(xué)自主權(quán)(“大學(xué)自治”)。
對于各高校領(lǐng)導(dǎo)者來說,爭取落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán),并用“憲章”的形式將其固化起來,應(yīng)是各高校制定大學(xué)章程的最大動力。然而,我國目前大學(xué)章程并非是由舉辦者(政府)制定的,而是由高校自行制定、最后報省教育廳或國家教育部核準(zhǔn)。由于政府沒有主導(dǎo)章程的制定,很多高校領(lǐng)導(dǎo)人也認(rèn)為,高校自己制定出來的章程,很難對政府產(chǎn)生有效約束,因此,看不到制定章程“有什么用”,對章程建設(shè)也沒有多大熱情。
浙江農(nóng)林大學(xué)是浙江高校章程建設(shè)3所試點(diǎn)高校之一。據(jù)該校參與章程制定工作的發(fā)展戰(zhàn)略處副處長付八軍教授介紹,最初,該校爭取辦學(xué)自主權(quán)的興致很高,“可謂滿腔熱情”,后來,卻感到“越來越?jīng)]信心”。因?yàn)椋麄兲岢龅脑S多權(quán)益,都要通過省財政廳等其他部門的審核,“遠(yuǎn)遠(yuǎn)不只是教育廳的事情”。
舉例來說,在干部任命上,《高教法》規(guī)定,校長具有副校長的初始提名權(quán)。但很多情況下,上級組織部門甚至連招呼都不打,直接安插一個“校長也不認(rèn)識的人”作為副校長。再比如,公眾普遍以為,高校對招聘教師或者普通管理人員具有說一不二的權(quán)力,但事實(shí)上,嚴(yán)格、繁瑣的程序也使這種“自主權(quán)”變得幾乎不可能:第一步,要在當(dāng)年向省人力資源廳上報明年的崗位需求情況,且要獲得批準(zhǔn);第二步,要在一定范圍內(nèi)公開發(fā)布招聘簡章,如果應(yīng)聘者達(dá)不到一定的比例,那么,對不起,該崗位的招聘計(jì)劃要取消,推倒重來……至于高校經(jīng)費(fèi)的使用,更是“打醬油的錢不得買醋”,明明某一領(lǐng)域的事項(xiàng)更需要花錢且具有緊迫性,但校長無權(quán)將不太緊迫的另一事項(xiàng)的經(jīng)費(fèi)“調(diào)劑”過來使用。
所以,落實(shí)高校的辦學(xué)自主權(quán),需要協(xié)調(diào)多個政府部門?!皠e說學(xué)校沒有這個能力,教育廳也很困難?!备栋塑娬f,最理想的途徑是由人大立法,統(tǒng)一處理各高校的辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí),否則,“高校在章程中提出的辦學(xué)自主權(quán)訴求,大多屬于自娛自樂。最終,章程審核通不過,還要返回來重新修改,白白折騰自己”。目前,浙農(nóng)林大的章程已上報到浙江省教育廳核準(zhǔn),但半年過去了,還沒下文。
地方高校領(lǐng)導(dǎo)對制定大學(xué)章程興趣并不大,與現(xiàn)有的體制缺乏激勵有很大關(guān)系。湖南師范大學(xué)法律事務(wù)辦主任劉興樹說,現(xiàn)在的高校與以前的國企差不多,對大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)來說,“辦好辦壞一個樣”,高校領(lǐng)導(dǎo)并無動力來推動學(xué)校的改革和長遠(yuǎn)發(fā)展。付八軍教授也認(rèn)為,就我國高校而言,改革與發(fā)展的動力更多的不是來自高校內(nèi)部,而是、也只能是來自上級政府。長期以來,由于高校本身不能獨(dú)立做主,高校制訂章程也缺乏主動性與積極性,“即便制訂了章程,往往也是應(yīng)付差事、千篇一律”。
??诮?jīng)濟(jì)學(xué)院院長劉耘對《南風(fēng)窗》說,在不少省市,地方高校領(lǐng)導(dǎo)崗位往往會成為省市黨政機(jī)關(guān)以及教育廳干部“解決待遇”的重要途徑,因此,高校的主要領(lǐng)導(dǎo)人很難懷有“教育家辦學(xué)”的遠(yuǎn)大理想。他們寧愿通過跑關(guān)系來解決制約高校實(shí)際運(yùn)行中的實(shí)際困難(如經(jīng)費(fèi)問題),也不愿意花精力去弄這些“墻上掛掛、華而不實(shí)”的看起來比較虛的東西。而且,在干部任期制的現(xiàn)狀下,地方高校的領(lǐng)導(dǎo)人更關(guān)注的是短期利益和成績,沒有動力和意愿去關(guān)心學(xué)校的辦學(xué)方針、定位等長遠(yuǎn)、宏大問題。
由于難以在爭取辦學(xué)自主權(quán)上有所作為,留給大學(xué)章程可以謀篇布局的空間,只剩下大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的設(shè)計(jì)。而這恰恰是大學(xué)章程制定中會遇到的“硬骨頭”。大學(xué)章程實(shí)際上是對大學(xué)內(nèi)部的各種權(quán)力格局進(jìn)行重新分配,并加以固化,這必然要涉及眾多利益主體的關(guān)系的重新調(diào)和、博弈與平衡。
在采訪中,多位高校人士告訴記者,“凝聚共識難”是大學(xué)章程制定進(jìn)展不順的主要原因。首先,高校的主要領(lǐng)導(dǎo)(黨委書記、校長)對大學(xué)章程建設(shè)是否重視,若意見不一致,則章程制定工作就無法啟動;其次,對高?,F(xiàn)存的內(nèi)部權(quán)力格局“是否需要調(diào)整”以及“如何調(diào)整”上,更難以達(dá)成共識。
一個突出的例子是,我國高校實(shí)行的是“黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制”。但在現(xiàn)實(shí)層面,如何理解和平衡“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長負(fù)責(zé)”之間的關(guān)系,就成為棘手的難題。
浙江農(nóng)林大學(xué)黨委書記宣勇對《南風(fēng)窗》記者說,高校的黨委對重大事項(xiàng)有決策權(quán),但到底學(xué)校里什么事是“重大事項(xiàng)”,沒有明確的界定,那么,書記與校長的理解也就可能會不盡相同。這也會造成,對于同樣一件事,書記和校長可能有著不同的理解:校長可能認(rèn)為這件事只需要校長“拍板”就行了,而黨委書記則有可能認(rèn)為事情“重大”,需要上黨委常委會議定。
曾在湖南長沙某高校既擔(dān)任過黨委書記,又當(dāng)過大學(xué)校長的劉耘博士則對《南風(fēng)窗》說,高?!半p首長制”對兩位主要領(lǐng)導(dǎo)的職權(quán)分工規(guī)定得不夠細(xì)化,導(dǎo)致了很多高校的黨委書記與校長在工作中產(chǎn)生矛盾?!坝械拇髮W(xué)是書記強(qiáng)勢,有的大學(xué)則是校長強(qiáng)勢,如果兩個人都很有想法、都想抓敢管,難免會產(chǎn)生矛盾。”劉耘說,高校黨委書記與校長的這種微妙關(guān)系,往往大家心照不宣,靠著這種模糊的“潛規(guī)則”維系表面的和諧。一旦制定大學(xué)章程,真要把黨委書記與校長的權(quán)責(zé)細(xì)化并明確表達(dá)出來,“很容易就會把彼此的關(guān)系搞僵”。
高校內(nèi)部部門間的權(quán)力調(diào)整也會面臨很大挑戰(zhàn)。近年來,復(fù)旦大學(xué)在決策體制、學(xué)術(shù)治理、機(jī)關(guān)職能轉(zhuǎn)變、院校兩級管理體制、學(xué)術(shù)評價等多個領(lǐng)域都推出了一系列的改革。復(fù)旦大學(xué)也打算把這些改革中積累的一些成熟做法寫入章程。據(jù)介紹,這些改革大部分已取得階段性成效,但有的改革“遭遇到一定的阻力,推進(jìn)過程相對滯后”。
比如,從2012年9月起,復(fù)旦推行了一項(xiàng)機(jī)關(guān)減員分流及職能轉(zhuǎn)變的改革,目的就是減少校級機(jī)關(guān)的行政管理人員,將其充實(shí)到各個學(xué)院。按照計(jì)劃,這項(xiàng)改革將使校級機(jī)關(guān)部處科室合并、“人員精簡5%~25%”,“科室數(shù)量大幅減少”,但目前校級機(jī)關(guān)人員僅分流了10余人,繼續(xù)推行遇到了很大阻力。據(jù)了解,對于這項(xiàng)改革,許多處長表達(dá)了反對意見,他們認(rèn)為,現(xiàn)有機(jī)關(guān)人員已連續(xù)3年“只出不進(jìn)”,再加上退休、離職人員,機(jī)關(guān)人員已精簡了不少,在各個部處的職能不加改變的情況下,若再繼續(xù)精簡人員,“人手就更為緊張”。
如果說,梳理大學(xué)內(nèi)部的權(quán)力結(jié)構(gòu)及運(yùn)行機(jī)制、完善內(nèi)部治理是制定大學(xué)章程“技術(shù)”層面的事的話,那么,借此厘清各自大學(xué)的不同使命、定位,則是更為重要的“戰(zhàn)略”層面的事。
實(shí)際上,將自己既定的辦學(xué)理念、定位與路徑選擇寫進(jìn)大學(xué)章程,以此來保證大學(xué)朝一個確定的方向不斷奮進(jìn),這也是國外高等教育發(fā)達(dá)國家的通行做法。好處是,不管哪位校長執(zhí)政,都不會、也不能輕易改變大學(xué)的“航向”,持之以恒,學(xué)校就能形成自己的辦學(xué)特色,走向一流。
復(fù)旦大學(xué)校長楊玉良就復(fù)旦章程制定時表示,“復(fù)旦章程的起點(diǎn)和境界,在相當(dāng)程度上決定了復(fù)旦的未來”,他希望能制定出一個“真正代表復(fù)旦水準(zhǔn)的大學(xué)章程”。復(fù)旦大學(xué)發(fā)展規(guī)劃處處長李粵江對《南風(fēng)窗》說,復(fù)旦章程起草小組也是本著這樣的理想來對待章程起草工作的,并設(shè)法將楊玉良校長提出的“學(xué)術(shù)為魂、育人為本、依法治校、民主決策”的治校理念轉(zhuǎn)化為章程中的具體制度。
然而,也有高校領(lǐng)導(dǎo)者表示,對大學(xué)章程的價值指引不必抱有過高的期望,由于現(xiàn)行的章程制定、修改程序相對容易,希望借助章程來固化學(xué)校的辦學(xué)理念、定位以及制度運(yùn)行的想法過于天真,也難以改變目前高?!皳Q一任領(lǐng)導(dǎo)班子、換一種辦學(xué)思路和口號”的做法。屆時,已制定好的章程要么被束之高閣、無人遵循,要么會推倒重來、來回“翻燒餅”。
以“創(chuàng)業(yè)型大學(xué)”為特色定位的浙江農(nóng)林大學(xué)黨委書記宣勇說,近日他們學(xué)校舉辦了一個“全國創(chuàng)業(yè)型大學(xué)建設(shè)高峰論壇”,原本想邀請一所此前也將“創(chuàng)業(yè)型大學(xué)”作為辦學(xué)方向的某高校的校領(lǐng)導(dǎo)參會,但該校工作人員卻告訴他:“我們現(xiàn)在不提‘創(chuàng)業(yè)型大學(xué)的說法了,原來的校領(lǐng)導(dǎo)換了。”