■ 羅 瑾 Luo Jin

0 引言

進入21世紀(jì)以來，上海掀起了一輪轟轟烈烈的房地產(chǎn)開發(fā)高潮，一幢幢新建商品房拔地而起，為上海增添了不少色彩。一面是賞心悅目的新場館、新建筑，一面是灰暗陳舊的老房屋、老住宅，強大的反差使得對舊住房改造工作勢在必行。同時，為落實以人為本、執(zhí)政為民的理念，近幾年政府花大力氣、投入較多資金，為老百姓解決影響生活的“急、難、愁”問題，舊住房改造成為解決老百姓居住環(huán)境的一項重要工作。近年來浦東新區(qū)舊住房改造不僅改變了浦東城市面貌，更重要的是使一大批舊住房居民的居住條件得到極大的改善，實現(xiàn)“讓生活更美好”的“城市夢”，深受老百姓歡迎。

1 浦東新區(qū)住宅的總體狀況

根據(jù)對浦東新區(qū)居住物業(yè)小區(qū)的摸底調(diào)查，截至2012年底，浦東新區(qū)共有居住物業(yè)1.36億m2，分布于2 432個小區(qū)。浦東新區(qū)舊住房(包括早期動遷房)總量約3 100萬m2，截至2012年底，全區(qū)已完成舊住房綜合整治2 786萬m2，占新區(qū)住宅總面積的20%；涉及小區(qū)807個，占浦東新區(qū)小區(qū)總數(shù)的33%。

2 舊住房改造工程的現(xiàn)狀

2.1 舊住房改造的數(shù)量

2.1.1 平改坡

截止2011年底，浦東新區(qū)實施平改坡（平改坡）改造的房屋共1 300萬m2，已投入資金約16億元。

2.1.2 成套改造

對全區(qū)144幢不成套房屋進行了成套改造，投入資金1.5億元，受益居民約4 300戶。

2.1.3 綜合整治

（1）對全區(qū)68個小區(qū)積水點改造，受益居民約4 600戶。

（2）完成分布于35個小區(qū)32萬m2無人管理小區(qū)的整治。

（3）對7.8萬m2的危舊房進行了結(jié)構(gòu)性的改造。

（4）對中小道路沿街建筑物進行了美化整治，粉刷、清洗建筑物外立面共220萬m2。

（5）對141臺高齡電梯進行了整修改造。對9 000只舊住房屋頂水箱進行了以內(nèi)壁貼缸磚為主要內(nèi)容的改造。

（6）對142個舊住宅小區(qū)進行了以上下水管道改造、外墻、屋面筑漏翻修、樓道整治、補綠、道路整修、車棚改造等主要內(nèi)容的綜合整新。

到目前為止，新區(qū)在舊住房平改坡、成套改造和綜合整治等方面已累計投入資金約23億元（圖1）。

2.2 舊住房存在的主要問題

舊住房小區(qū)房屋狀況主要存在以下問題：①管道老化、上下水管堵塞；②外墻、屋面滲漏；③路面低洼積水；④綠化缺損或過密；⑤水箱水質(zhì)差；⑥樓道公用設(shè)施破舊。

2.3 舊住房改造的內(nèi)容

舊住房改造主要是對影響房屋使用功能的部位、設(shè)施進行改造、修繕、更新。具體內(nèi)容有：屋面防水層、隔熱板翻修，平屋面改坡屋面，上下水管調(diào)換，安裝空調(diào)滴水管，外墻粉刷，樓道內(nèi)粉，屋頂水箱改造，老大樓電梯改造，小區(qū)道路修復(fù)等。

2.4 舊住房改造的作用

2.4.1 改善了居民的居住條件

經(jīng)改造后，舊住房小區(qū)可以解決屋墻面滲漏水、上下水管堵塞、道路低洼積水、水質(zhì)差等影響老百姓日常生活的各類房屋問題，同時可以使住房舊貌換新顏，延長房屋的使用壽命。

2.4.2 提升了居民的居住環(huán)境

近年來，浦東新區(qū)不斷加大投入力度，深入推進舊住房改造工程。2001~2012年，浦東新區(qū)共計投入資金約23億，建設(shè)項目涉及小區(qū)綜合整治、平改坡、積水點改造、水箱改造、成套率改造等諸多內(nèi)容，已有2 900萬m2舊住房中約49萬戶居民受益。在不斷提高廣大居民生活質(zhì)量的同時，城市面貌也有了日新月異的變化。

2.5 面臨的形勢

無論是從城市管理角度還是從為民辦實事出發(fā)，舊住房改造都是一項長期而艱巨的任務(wù)。但是，在為民造福的同時，面對資金投入密集、開工項目集中、工程時間緊的特殊情況，面對直接向成千上萬居民實施作業(yè)的特殊條件，如何規(guī)范運作資金使用，如何有效控制工程安全質(zhì)量，如何真正做到便民、為民、不擾民，值得我們深入研究和思考。

從長遠(yuǎn)看，政府現(xiàn)在大包大攬投入資金對舊住房進行改造，若干年后，這些房屋及設(shè)施維修與保養(yǎng)的責(zé)任落實到何處？另一方面，浦東新區(qū)人口越來越密集，住宅房屋越建越多，公房出售的比例也越來越高，老百姓花了一輩子的積蓄購買了房屋，總是希望能保值增值，按照規(guī)定，新建房屋每3~5年就應(yīng)維修一次，才能夠減少設(shè)施老化程度。如何對居住房屋進行長效管理，作為政府管理研究工作的一部分，也具有長遠(yuǎn)的意義。

3 目前存在的問題及分析

雖然經(jīng)過幾年的實踐操作，浦東新區(qū)在舊住房改造工程方面積累了一定的經(jīng)驗，取得了一定的成效，但是，在一些方面還存在著一些不足，應(yīng)進一步加以重視和改進。

3.1 相應(yīng)地位不明確，缺乏規(guī)范性文件和相應(yīng)條例、標(biāo)準(zhǔn)的有力支持

自1999年至今，大部分舊住房改造是根據(jù)居民強烈反映、領(lǐng)導(dǎo)批示意見或各街道對轄區(qū)景觀要求進行，卻沒有一個真正的由人大批準(zhǔn)的長遠(yuǎn)改造規(guī)劃和方案。

由于缺乏長遠(yuǎn)改造規(guī)劃和方案，與之相應(yīng)的有關(guān)規(guī)范性文件也無從對應(yīng)查找，對實施舊住房改造，尤其是對非成套住宅改造缺乏有力的說服力（房屋間距，采光，廚房、衛(wèi)生間最小控制面積等無參照標(biāo)準(zhǔn)），對被改造的居民是雪中送炭，但對周圍未改造的居民是否有影響現(xiàn)行政策沒有強有力的依據(jù)。

3.1.1 地位不明確

改建、修繕說法不一，違章、合法模棱兩可?！俺商赘脑臁?、“平改坡”改造工程如按規(guī)劃要求，由于房屋外型幾何尺寸、層高改變，使用功能增加，應(yīng)稱為改建工程，需辦理相應(yīng)的建設(shè)手續(xù)。但“成套改造”、“平改坡”工程未辦過任何規(guī)劃許可，成為了規(guī)劃意義上的“違章建筑”。但如按房管部門認(rèn)定的舊住房修繕行為，則有文件支持，合理合法。如此，給具體操作帶來兩難的境地：一方面是有人大代表做后盾，強烈要求“成套率”改造的居民；另一方面是由于改造將受到采光等影響，又持有《上海市城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》等規(guī)劃條例，振振有詞且情緒激烈的居民。到底是違章還是合法無從確認(rèn)。3.1.2 缺乏法律依據(jù)

“平改坡”確實能解決屋頂滲漏，給城市帶來靚麗的外表。但無相應(yīng)的管理標(biāo)準(zhǔn)、條例來約束，又無養(yǎng)護資金的支持，工程改造后，平改坡的鋼架結(jié)構(gòu)部分幾乎處于無人管理狀態(tài)。如前幾年由浦房集團管理施工的“平改坡”工程（浦東南路595弄3號等一批直管舊住房屋），自交付使用后，由于鋼架結(jié)構(gòu)一直未得到養(yǎng)護維修，致使鋼架已出現(xiàn)銹蝕，尤其是鋼檁條，部分已銹蝕、斷裂。但目前上海市《關(guān)于加強“平改坡”工程竣工后交接和維護管理的若干規(guī)定》（滬住產(chǎn)〔2001〕148號文）因無具體細(xì)則，也難以操作實施，因此無法保證“平改坡”工程建后維修保養(yǎng)的落實。

3.2 舊住房改造主體多，難以統(tǒng)一管理

舊住房改造，特別是“平改坡”工程，建設(shè)主體多，有時可能會出現(xiàn)重復(fù)現(xiàn)象；同時，在改造風(fēng)格、景觀效果上不統(tǒng)一，對城市規(guī)劃并未起到促進作用。改造主體主要有以下幾方面。

1999年10月，全國老齡工作委員會依法設(shè)立。各省、自治區(qū)、直轄市全面頒布老年工作條例，陸續(xù)依法設(shè)立老齡工作機構(gòu)，編制實施老年事業(yè)規(guī)劃。養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)開始有了制度化的組織機構(gòu)和管理機制。

3.2.1 行政主管部門

近年來，浦東新區(qū)的舊住房改造等項目，大多由新區(qū)財政（凈歸集資金）出資，新區(qū)建交委實施，可以根據(jù)新區(qū)舊住房總體情況做到有計劃、有步驟、按“急、難、愁”程度分部實施。

3.2.2 街鎮(zhèn)政府

一部分財力、物力稍有可能的街道、鎮(zhèn)政府都把“平改坡”工程當(dāng)作頭等大事來抓，相應(yīng)地推進了對舊住房實施“平改坡”改造的熱潮。由于管理體制等因素，致使我們對由街鎮(zhèn)一級政府投資改造的舊住房屋情況不甚明了。

3.2.3 部分單位

個別有實力的企業(yè)對所屬的辦公用房，少量住宅因地制宜地實施了“平改坡”改造，若不報管理部門備案，很難對改造的形式、效果進行監(jiān)控。

3.3 融資渠道不寬，財政壓力大

雖然近年來新區(qū)在舊住房改造工程的投資方面不斷增加投入的力度，但是，相對居民日益增長的需求來講，無疑是“杯水車薪”，目前舊住房改造的資金主要來源于政府補貼，開發(fā)商、居民個人籌資以及維修基金的使用等基本上還是個空白，給新區(qū)的財力帶來沉重負(fù)擔(dān)[1]。

3.4 宣傳力度不夠，居民參與意識不強

3.5 工程項目計劃報送易出差錯，工程實施隨意性大

舊住房改造有其特殊性，如項目多而雜，面廣量大，對房屋損壞程度的估計有一定的難度，工程量無法精確測算，但在各基層單位報送計劃前，都有一些參考數(shù)據(jù)，而且留有一定的時間余地?？墒窃趯嶋H施工過程中，依然存在項目漏報、重報，工程地址混淆等差錯。由于前期工作的準(zhǔn)備不足，造成個別項目嚴(yán)重超預(yù)算，給整體工作帶來了較大的被動。

3.6 施工中協(xié)調(diào)機制不暢，實施難度大

舊住房改造工程，單就施工層面講，就涉及房管部門、街道、監(jiān)理、施工企業(yè)、物業(yè)、居委等單位和部門，在這些單位和部門中，如何圍繞工程重心，開展各類協(xié)調(diào)事務(wù)還暴露出許多弊端與不足：一是存在一些物業(yè)公司不積極、不主動、不配合，甚至還有故意刁難現(xiàn)象；二是街鎮(zhèn)、房辦、居委等部門和單位職責(zé)不明，存在互相推諉現(xiàn)象，特別是遇到居民的投訴時，往往無法落實責(zé)任主體，致使在工程中積累的矛盾較多，造成一定的負(fù)面影響。

3.7 現(xiàn)場管理難度大，存在不少安全隱患

舊住房改造與新建項目不同，很難將施工區(qū)域和生活區(qū)域獨立分開。有些老小區(qū)由于設(shè)計標(biāo)準(zhǔn)低，房屋分部密集，通行道路狹小，給整治工程的安全防護工作帶來很大的困難。同時由于開工集中、工期緊等因素，也給整治工程的安全防護工作帶來很大的風(fēng)險。

舊住房改造還普遍存在著許多不安全因素，如：①多層住宅小區(qū)內(nèi)毛竹腳手架使用的毛竹存在有效直徑過小，缺少拉結(jié)與支撐，腳手架穩(wěn)定性較差，底笆鋪設(shè)稀少等，使得操作人員的安全很難保證；②高層整治小區(qū)搭設(shè)的防護棚通道上方的橫向水平桿繞度過大，搭設(shè)方式本身的缺陷，防護棚的安全度仍無法得到保證等等。

3.8 管理不到位，工程后期維修保養(yǎng)問題突出

由于舊住房改造以實事項目形式來實施，著力解決居民群眾“急、難、愁”問題，所以在政府集中財力、人力、物力進行改造時，確實解決了一大批老大難問題。但是，隨著時間的推移，一些項目特別是投入資金較大的項目，在改造后未能落實后續(xù)的維修保養(yǎng)措施，抑或現(xiàn)有物業(yè)公司由于資金缺口等原因無法進行正常維修養(yǎng)護，出現(xiàn)了較大的安全隱患。如遭遇臺風(fēng)、暴雨等災(zāi)害性天氣極易引發(fā)重大安全事故，這些情況為舊住房改造工程帶來了新的問題[2]。

綜觀上述存在的不足，我們既要清醒地看到歷史和客觀的因素，如大開發(fā)時期的一些遺留問題，房屋狀況先天不足、政府采購程序的限制造成開工量集中、工期緊以及居民日益增長的提高生活質(zhì)量的要求與資金投入有限等矛盾。同時，我們更應(yīng)該發(fā)掘主觀能動性，如何牢固樹立為民辦實事的信心，如何引導(dǎo)廣大居民群眾的支持和配合，如何明確責(zé)任、形成合力，如何規(guī)范運作形成長效管理機制，這些都要在今后的工作中加以逐步解決和實施。

4 規(guī)范措施

隨著浦東新區(qū)舊住房改造的力度的不斷加大，為使此項工作能夠更加順利地推進下去，結(jié)合近幾年實施舊住房改造工作的經(jīng)驗，我們在規(guī)范運作，逐步建立長效管理機制方面提出以下幾點建議。

4.1 防微杜漸，強化宣傳引導(dǎo)

積極引導(dǎo)廣大居民配合工程實施。從形式上，可以通過報紙、廣播、電視等媒體的報導(dǎo)，以居委會為核心，用板報、座談會、樓組長會議進行發(fā)動、動員。從過程上，可以分施工前、施工中、施工后，重點應(yīng)放在施工前。從內(nèi)容上，應(yīng)大力宣傳實事工程的意義以及施工項目的內(nèi)容、方法，需要廣大居民配合、支持、理解的事項，只有讓大多數(shù)居民了解工程帶給他們的實惠并切實感受到居住生活質(zhì)量的提高，才能使多數(shù)居民的理解和配合，在實際施工中避免不必要的麻煩，為工程的順利實施提供重要的前提保證。

4.2 規(guī)范操作，努力維護改造項目計劃的嚴(yán)肅性[3]

⑴建立項目儲備庫，每個街鎮(zhèn)對本轄區(qū)的舊住房改造要有總體規(guī)劃，針對不同的改造項目確立各類子項目。

⑵在項目上報時，應(yīng)通過街鎮(zhèn)、房辦、物業(yè)等多方會審，列出輕重緩急，確保其合理性和精確性。

⑶上報項目應(yīng)根據(jù)舊住房實際，參考定額標(biāo)準(zhǔn)合理測算費用，項目計劃一旦下達(dá)，不可更改。

4.3 積極引導(dǎo)，形成順暢的協(xié)調(diào)機制

居民利益無小事，舊住房改造工程涉及千家萬戶居民，因其特殊性，工程進行中的大量難題并不在于技術(shù)而在于協(xié)調(diào)，所以建立合諧順暢的協(xié)調(diào)機制在舊住房改造中尤為重要。根據(jù)近年來實際操作情況，房管部門對舊住房改造工程應(yīng)統(tǒng)籌兼顧、統(tǒng)攬大局，各街鎮(zhèn)應(yīng)設(shè)立各自轄區(qū)內(nèi)的協(xié)調(diào)機構(gòu)。

(1)建立縱向到底的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。以房辦為主，施工企業(yè)、物業(yè)、居委、業(yè)委會因地制宜細(xì)化確定小區(qū)改造項目；以居委為主，物業(yè)、業(yè)委會、人大代表、居民代表共同做好居民宣傳發(fā)動和思想工作，處理日常協(xié)調(diào)事情；以施工企業(yè)、監(jiān)理為主確保工程質(zhì)量、安全、工期及文明施工；以街鎮(zhèn)為主化解各類突發(fā)事件及群訪矛盾。

(2)建立橫向到邊的協(xié)調(diào)網(wǎng)絡(luò)。由房辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)施工企業(yè)、業(yè)委會、物業(yè)公司的關(guān)系；由街鎮(zhèn)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)居委、居民的關(guān)系，同時應(yīng)制定定期的通報與協(xié)調(diào)例會，通報前期工作情況，制定后期實施計劃，列舉出現(xiàn)的困難和難題，分類化解。只有在各基層小區(qū)建立一支行之有效的管理協(xié)調(diào)隊伍，各小區(qū)實事工程的推進才能始終處在受控狀態(tài)，把擾民的各項因素控制在最低限度，才能在確保安全文明的前提下真正把實事辦實，好事做好。

4.4 明確責(zé)任，落實安全管理制度

(1)強化施工企業(yè)管理。施工企業(yè)在開工前必須編制施工組織設(shè)計，編制具體的、有針對性的安全技術(shù)措施。對工人進行安全生產(chǎn)思想、知識、技能三方面的教育。在工程施工前，應(yīng)由施工負(fù)責(zé)人、技術(shù)部門對生產(chǎn)班組進行施工方案和安全技術(shù)措施，操作規(guī)程交底，交底應(yīng)突出危險因素的控制措施，安全技術(shù)交底必須以書面形式進行，交底應(yīng)雙方簽字認(rèn)可。

(2)落實監(jiān)理責(zé)任。監(jiān)理人員應(yīng)嚴(yán)格按照《建筑施工安全檢查標(biāo)準(zhǔn)》（JGJ59—99）對施工現(xiàn)場進行檢查，加大監(jiān)理力度，嚴(yán)格把關(guān)，做到事事有標(biāo)準(zhǔn)，檢查有依據(jù)；加強巡查和旁站檢查相結(jié)合，變事后把關(guān)為事前預(yù)防，事中控制，實行預(yù)防為主的原則；實施全過程的預(yù)防控制，特別對“事故危險點”實施重點監(jiān)控，消除施工現(xiàn)場安全事故隱患，凡有不符合安全生產(chǎn)有關(guān)規(guī)定的，堅決要求整改，絕不能不心慈手軟。把安全事故隱患消除在萌芽狀態(tài)之中，從根本上減少傷亡事故的發(fā)生概率。針對施工現(xiàn)場安全資料普遍存在的閉門造車、不同步的問題，監(jiān)理人員要認(rèn)真落實各類安全檢查驗收制度，確保施工現(xiàn)場安全資料做到真實、齊全、及時[4]。

4.5 拓寬渠道，落實后期維修保養(yǎng)措施

在舊住房改造工程的資金來源中，除了財政支出以及街鎮(zhèn)補貼外，開發(fā)商、維修基金和居民個人的出資微乎其微，不利于實事工程的持續(xù)健康發(fā)展?；蛟S有些歷史的客觀原因，開發(fā)商或個人出資還有較大的困難，隨著業(yè)主大會的不斷組建，小區(qū)維修基金完全可以合理地使用到工程中，彌補工程資金缺口，對于這部分資金的籌措可落實到各房辦。工程結(jié)束，經(jīng)驗收合格，除了平改坡等特殊的項目外，其余項目均可向當(dāng)?shù)匚飿I(yè)公司進行交接，扣除保質(zhì)期，由物業(yè)公司進行正常的維修養(yǎng)護。對于平改坡等投資量較大，維修成本較高的項目，可以在工程經(jīng)費中按比例劃出一塊保養(yǎng)經(jīng)費，可以委托施工企業(yè)，也可委托當(dāng)?shù)匚飿I(yè)公司進行終身保養(yǎng)維修，直至達(dá)到報廢年限。

4.6 健全制度，制定和強制落實有關(guān)房屋修繕管理條例

(1)參照國內(nèi)外有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，編制相應(yīng)的房屋修繕管理條例，特別是建筑物外立面景觀、墻面粉刷等，規(guī)定具體年限，由物業(yè)公司委托專業(yè)施工單位實施，強制落實。對一些老大難單位，必要時按司法程序執(zhí)行。

(2)依據(jù)國家有關(guān)建設(shè)工程安全、質(zhì)量規(guī)范，根據(jù)舊住房改造的特點，制定與之相適應(yīng)的條例、規(guī)定。

(3)修訂維修基金的使用標(biāo)準(zhǔn)和房屋修繕出資比例。按照房屋的建造日期、使用年限，修訂維修基金的使用標(biāo)準(zhǔn)和比率；按照房屋的層次、建筑面積、朝向等指標(biāo)制定小業(yè)主的出資比例。

(4)由政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)闃I(yè)主的自發(fā)行為。因為有了強制落實的管理條例作為依托，就可將由政府一廂情愿的行政行為改變?yōu)闃I(yè)主們自覺自愿的自發(fā)行為。由街鎮(zhèn)牽頭，業(yè)委會或50%以上業(yè)主申請，規(guī)定比例自籌資金到位，政府按輕重緩急批復(fù)進行改造或維修。

4.7 總結(jié)經(jīng)驗，規(guī)范相應(yīng)程序

舊住房改造維修是建設(shè)工程中的一個分類，要的是經(jīng)驗的學(xué)習(xí)和積累，只要總結(jié)、積累經(jīng)驗，就足以做好該項工作；只要針對目前舊住房改造特點，將一切工作納入規(guī)范、相對固定的工作程序，發(fā)現(xiàn)問題，只需修改、變動相關(guān)節(jié)點，就能保證工程有序進行。

5 結(jié)語

浦東新區(qū)還有大量的舊住房改造工作還需要更深入地開展，我們將進一步深化措施，規(guī)范運作，給居民一個滿意的“答卷”，努力把舊住房改造工程建設(shè)成精品工程、放心工程、舒心工程，讓“安得廣廈千萬間，大庇天下寒士俱歡顏，風(fēng)雨不動安如山”的夢想在浦東遍地扎根。使宜居的浦東成為上海創(chuàng)新驅(qū)動、轉(zhuǎn)型發(fā)展的“鋪路石”和“強大引擎”，社會和諧的“穩(wěn)定器”和“強大支柱”，人民幸福的“潤滑劑”和“強大后盾”。

[1]許經(jīng)斌,崔麗萍,張春軍. 淺談修繕工程審計[J].價值工程,2011,30(12).

[2]朱國防.新《房屋滲漏修繕技術(shù)規(guī)程》[J].中國建筑防水,2010(20).

[3]潘延平.竣工驗收備案制度與政府工程質(zhì)量監(jiān)督機制改革[J].工程質(zhì)量,2001.6.

[4] 倪娜.建筑工程質(zhì)量監(jiān)督管理模式的探討[J].鞍山師范學(xué)院學(xué)報,2008(4);69-71.