蘇海濤

（武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢 430071）

社會管理創(chuàng)新視角下社會保障體系的完善
——以湖北省宜昌市網(wǎng)格化管理為例

蘇海濤

（武漢大學(xué)社會保障研究中心，湖北武漢 430071）

社會管理水平的高低，與社會保障水平呈正相關(guān)效應(yīng)。湖北宜昌探索了“網(wǎng)格化管理、信息化支撐、精細化服務(wù)”的社會保障新路子。針對該市仍存在的地區(qū)差異、城鄉(xiāng)差異及服務(wù)水平滯后等社會保障方面的普遍性問題，應(yīng)并從推進社會管理創(chuàng)新與農(nóng)村社會保障的融合、利用社會管理創(chuàng)新建立多渠道的社保資金籌措體系、打造優(yōu)質(zhì)社會保障服務(wù)平臺、加快發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)等四個方面來完善宜昌社會保障體系。

社會管理創(chuàng)新；網(wǎng)格化；社會保障

社會保障作為現(xiàn)代國家保障人民生活、調(diào)節(jié)社會分配的一項基本制度，是社會矛盾的“減壓閥”。而社會管理創(chuàng)新是在我國社會矛盾日益加劇的形勢下提出的一個全新時代課題，是一項極其復(fù)雜的系統(tǒng)工程。湖北省宜昌市自2010年10月被確定為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點城市以來，積極順應(yīng)工業(yè)化、城市化、信息化進程，建立健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的工作格局，全面系統(tǒng)推進社會管理理念觀念、體制機制、方法手段創(chuàng)新，社會管理實現(xiàn)從條塊分治向整體聯(lián)動轉(zhuǎn)變，從被動應(yīng)對向主動服務(wù)轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)方式向信息化手段轉(zhuǎn)變，探索構(gòu)建了以人為本的“網(wǎng)格化管理、信息化支撐、全程化服務(wù)”社會管理“一本三化”新體系。[1]（p8）與之相對應(yīng)的是，社會管理創(chuàng)新推動了社會保障事業(yè)的發(fā)展和完善，宜昌市民的幸福指數(shù)和社會保障水平在全省均位居前列。

當(dāng)然，社會管理創(chuàng)新并非包治百病的良藥，對于我國現(xiàn)階段社會保障體系中存在的一些深層次的結(jié)構(gòu)性問題，光靠社會管理創(chuàng)新無法“畢其功于一役”，完全解決。但分析該市在社會管理創(chuàng)新背景下社會保障體系呈現(xiàn)出的新特點、新問題并提出相應(yīng)的解決方案，對其他城市在社會管理創(chuàng)新的制度設(shè)計及社會保障政策實施等方面有十分重要的借鑒意義。

表1 宜昌市2010年-2012年社會保險投保情況表

一、宜昌市社會保障基本現(xiàn)狀

1.參加社保人數(shù)穩(wěn)定增長。

自確定為全國社會管理創(chuàng)新綜合試點城市以來，宜昌社會保障體系建設(shè)步伐加快，基本實現(xiàn)了社會保險一體化，建立健全了養(yǎng)老保險體系，實施全民醫(yī)保工程基本實現(xiàn)“病有所醫(yī)”。社會保險制度覆蓋所有年齡人員和各類人群，社會保障服務(wù)體系不斷完善。2010年-2012年，社會保險覆蓋面由企業(yè)、機關(guān)事業(yè)人員擴大到包括城鄉(xiāng)居民、被征地農(nóng)民以及各類特殊人群在內(nèi)的各類人員，實現(xiàn)了社會保險制度的全覆蓋，5個險種參保人數(shù)穩(wěn)定增長。

2.社會保險政策逐步完善。

宜昌市穩(wěn)步推進企業(yè)基本養(yǎng)老保險制度改革，建立了企業(yè)年金制度；啟動了新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點，宜都市、秭歸縣納入全國新型農(nóng)民養(yǎng)老保險試點。醫(yī)療保險制度改革加速推進，實現(xiàn)了統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)主要政策、服務(wù)管理標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)辦流程的統(tǒng)一，建立了市級醫(yī)療保險統(tǒng)籌風(fēng)險制度。構(gòu)建了“預(yù)防失業(yè)—失業(yè)救濟—再就業(yè)”三位一體的失業(yè)保障制度，探索和健全了工傷保險預(yù)防、待遇支付及康復(fù)“三位一體”工傷保險制度，并進一步完善了生育保險政策。

3.社會保險待遇逐年提高。

宜昌企業(yè)退休人員月均養(yǎng)老金呈明顯上升趨勢。特別是2012年，宜昌市完成了18.7萬名企業(yè)退休人員養(yǎng)老待遇第八次調(diào)整，1.06萬名被征地農(nóng)民退休人員待遇調(diào)整和部分鄉(xiāng)改參保退休人員①養(yǎng)老待遇調(diào)整工作。調(diào)待后企業(yè)退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)月人均增加養(yǎng)老金210元；被征地農(nóng)民退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)月人均增加51.75元；鄉(xiāng)改退休人員養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)月人均增加養(yǎng)老金230元。全市共為68.5萬名離退休人員發(fā)放離退休費36.69億元，按時足額發(fā)放率和社會化發(fā)放率均為100%。

表2 宜昌市2010年-2012年企退人員月均養(yǎng)老金情況表

在醫(yī)療保險、工傷保險、生育保險等方面，宜昌市通過市直醫(yī)療二次補助，為1241人次的參保職工和居民減輕醫(yī)療負擔(dān)729萬元；將帕金森氏綜合癥等5個病種的月定額在原標(biāo)準(zhǔn)上提高20%，取消慢性腎功能不全尿毒癥等慢性病的月定額限制，將惡性腫瘤放療等納入基本醫(yī)療保險支付范圍，城鎮(zhèn)職工醫(yī)保報銷比例達79%，城鎮(zhèn)居民醫(yī)保報銷比例達70%。增加傷殘津貼人均225元，護理費1-3級待遇分別每月上調(diào)138元、110元和83元，調(diào)標(biāo)增幅達14%以上，供養(yǎng)撫恤金配偶每人每月增加90元，父母、子女等其他供養(yǎng)親屬每人每月增加68元。首次將參保男職工配偶納入生育保險享受范圍，開展參保女職工免費生育體檢活動，城區(qū)3萬余名參保女職工參加體檢。

4.社會保險服務(wù)手段不斷創(chuàng)新。

近年來，宜昌市持續(xù)開展“銀發(fā)關(guān)愛”服務(wù)活動，主動上門為高齡高危和行動不便的1.6萬名退休人員采集指紋、發(fā)放退休金存折；實現(xiàn)參保退休人員養(yǎng)老金網(wǎng)上查詢功能，退休人員可足不出戶隨時掌握自己的養(yǎng)老金情況；啟動市本級異地居住離退休人員就近領(lǐng)取養(yǎng)老金發(fā)放工作，每年可為異地居住離退休人員節(jié)約取款手續(xù)費75萬元；同時，還積極推進社會保險業(yè)務(wù)系統(tǒng)與社會管理服務(wù)創(chuàng)新平臺的全面對接，離退休待遇網(wǎng)格化管理、新生兒居民醫(yī)保、就業(yè)證網(wǎng)格化代辦、用人單位勞動保障年審、公共就業(yè)和人才服務(wù)等系統(tǒng)納入了社會服務(wù)管理創(chuàng)新平臺項目。

二、宜昌市社會管理創(chuàng)新在社會保障領(lǐng)域呈現(xiàn)的新特點

自2010年開始，宜昌市依托社會管理創(chuàng)新的“一本三化”體系，探索出一條符合自身發(fā)展的具有“網(wǎng)格化管理、信息化支撐、精細化服務(wù)”特點的社會保障新路子。

1.網(wǎng)格化管理。宜昌市把城區(qū)121個社區(qū)劃分為1110個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格配備一名網(wǎng)格管理員，每名網(wǎng)格管理員配備一部“社區(qū)E通”智能手機，依托社區(qū)專職干部和社區(qū)志愿者、社區(qū)全體居民提供信息，全面負責(zé)轄區(qū)內(nèi)社會保障等信息采集和綜合服務(wù)，形成了以網(wǎng)格化管理為基礎(chǔ)的全方位、動態(tài)式、便捷高效的社會保障格局。通過網(wǎng)格化管理這種方式，細化延伸了社會保障的基本單元，推動了各類社會保障資源在城市網(wǎng)格上聚集整合，創(chuàng)新了社會保障基礎(chǔ)平臺。

2.信息化支撐。在社會管理創(chuàng)新過程中，宜昌市建立了包括人口基礎(chǔ)信息系統(tǒng)的社會管理綜合信息平臺。人口基礎(chǔ)信息系統(tǒng)涵蓋自然人和法人，內(nèi)容包括公安、民政、計生、醫(yī)療、社保等各個方面，通過社會管理綜合信息平臺鍵入公民身份證號，其職業(yè)、住址、家庭、勞動保障、社會關(guān)系等信息立即全面顯示。該平臺全面動態(tài)、開放共享，實現(xiàn)了人口底數(shù)清、情況明，為全市社會保障系統(tǒng)提供全面準(zhǔn)確、及時動態(tài)的基礎(chǔ)信息支撐。借助該平臺，宜昌市進一步加大了社會保障基層平臺建設(shè)投入力度，力求實現(xiàn)社會保障業(yè)務(wù)與社會管理綜合信息平臺的全面對接。

3.精細化服務(wù)。充分利用社會管理綜合信息平臺，以人口信息流為指令，及時了解群眾訴求，積極主動提供基本社會救濟和便民服務(wù)。針對不同區(qū)域、不同群體、不同年齡階段服務(wù)需求，拓展服務(wù)項目，培育服務(wù)主體，推進精細服務(wù)、特色服務(wù)。

該市以信息化系統(tǒng)為數(shù)據(jù)支撐，大力實施了一系列特殊人群關(guān)愛工程，如：刑釋解教人員幫扶安置工程、吸毒人員管控關(guān)愛工程、精神病人救治康復(fù)工程、留守兒童親情關(guān)愛工程、空巢老人孝親服務(wù)工程等。通過創(chuàng)新重點人群服務(wù)模式，有力促進了社會和諧穩(wěn)定。

三、宜昌市社會保障存在的問題

宜昌市通過加強和創(chuàng)新社會管理，對現(xiàn)行社會保障體系進行了逐步完善，在全面、動態(tài)掌握全市人民尤其是流動人口的社會保障狀態(tài)方面取得了巨大的進步，但離“滿足城鄉(xiāng)居民的社會保障需求、構(gòu)建和諧社會”的要求，還存在不足，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.社會保障城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡進一步擴大。

當(dāng)前，在政府、企業(yè)和個人共同分擔(dān)的情況下，宜昌市建立了與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致的城鎮(zhèn)社會保障體系。建立了比較完善的包括養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險在內(nèi)的社會保險制度；針對老年人、兒童、殘疾人等的社會福利制度；低保、災(zāi)害救助、流動乞討人員救助等社會救濟制度，基本滿足了不同人群的需求。但農(nóng)村社會保障依然非常薄弱，存在保障制度缺失、思路不清等問題，如農(nóng)村低保制度沒有普遍建立，貧困農(nóng)民的基本生活還難以保障；新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度還沒有明確定位，農(nóng)村養(yǎng)老保障方面存在明顯的制度缺失；新型農(nóng)村合作醫(yī)療保障水平較低等等。這些都有待進一步規(guī)范。

2.資金投入存在巨大的區(qū)域差異。

一是新增城鎮(zhèn)人口社會保障缺口巨大。近年來，宜昌市城鎮(zhèn)化步伐加快，截至2012年底，城鎮(zhèn)化率達到53%，城區(qū)新增建成區(qū)面積5平方公里。根據(jù)《湖北省經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》與《宜昌市2013年政府工作報告》顯示，“十二五”末，宜昌市城市人口規(guī)模將達到200萬人，建成區(qū)面積將達到200平方公里。由于社保資金投入不足，這些新增人口和失地農(nóng)民大部分尚未能納入社會保障體系。

二是區(qū)域發(fā)展嚴(yán)重不均衡。毗鄰宜昌市城區(qū)的東中部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展比較快，西部和西南部縣市經(jīng)濟欠發(fā)達，部分縣市依靠本級財力保障城鎮(zhèn)社會統(tǒng)籌尚缺乏資金，更不用說考慮占大多數(shù)人口的農(nóng)村了，未能實施社會保障和保障水平較低的群體都集中在貧困縣市和貧困農(nóng)村。經(jīng)濟發(fā)展較慢和缺乏產(chǎn)業(yè)支撐的縣市，人們生活水平普遍較低，人均收入不高，無法靠個人繳費來籌集社保資金。

3.社會保障管理服務(wù)水平滯后。

近年來，宜昌市各縣市區(qū)社會保障部門不斷推進管理方式和手段的改革和創(chuàng)新，在轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新管理、強化服務(wù)等方面都取得了積極的進展。但是，在工作運行過程中，社會保障各部門職能分割的問題仍然十分突出，目前社會保障工作分散由人社、民政、衛(wèi)生、計生等多個部門管理，制度不統(tǒng)一，相互不銜接，難以形成合力。同時，由于投入資金不足，社會保障信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，管理水平和服務(wù)水平還比較低，嚴(yán)重制約了社會保障事業(yè)的健康發(fā)展。

4.社會化養(yǎng)老服務(wù)體系缺失。

宜昌市2010年第六次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，該市常住人口4059686人，其中15-64歲的人口為3183622人，占總?cè)丝诘?8.42%；65歲及以上的人口為434715人，占總?cè)丝诘?0.71%。同2000年第五次全國人口普查相比，15-64歲人口的比重上升了5.12個百分點，65歲及以上人口的比重上升了2.28個百分點。所以不論從靜態(tài)還是動態(tài)角度分析，宜昌市已進入較為嚴(yán)重的老齡化社會。由于人口基數(shù)大，老齡化速度快，社會保障的壓力也相應(yīng)增大。

根據(jù)民政部門數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2011年底，宜昌市共有36家城市養(yǎng)老院，其中18家為社會辦養(yǎng)老院，總床位數(shù)僅4218張。社會化養(yǎng)老服務(wù)體系缺失，必將進一步加重政府養(yǎng)老保障負擔(dān)。

四、社會管理創(chuàng)新視角下完善宜昌社會保障體系的建議

宜昌市社會保障應(yīng)當(dāng)堅持與社會管理創(chuàng)新聯(lián)動、融合，在社會管理創(chuàng)新中進一步完善社會保障體系。

1.推進社會管理創(chuàng)新與農(nóng)村社會保障的融合。

目前宜昌的社會管理創(chuàng)新正從中心城區(qū)向各縣城、中心鎮(zhèn)推進，農(nóng)村社會管理創(chuàng)新試點也正在有序開展。要真正補齊農(nóng)村社會保障的短板，需要在社會管理創(chuàng)新的制度設(shè)計中，全面統(tǒng)籌考慮社會保障的制度完善和水平提高，總的說來，要做好以下幾點：

一是建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的勞動力轉(zhuǎn)移信息平臺。通過建立平等競爭、自由流通的勞動力市場，逐步形成市場經(jīng)濟條件下促進農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)的機制。二是建立覆蓋廣、多層次的公共就業(yè)服務(wù)平臺。建立農(nóng)民工培訓(xùn)基地，為農(nóng)民工就業(yè)提供技能培訓(xùn)服務(wù)，增強農(nóng)民工就業(yè)競爭能力；將就業(yè)服務(wù)機構(gòu)延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在行政村設(shè)立社會保障信息員，為失地農(nóng)民和農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)提供就近、便捷的服務(wù)；在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立集技能培訓(xùn)、社會保障、信息收集與發(fā)布、維權(quán)服務(wù)于一體的社會保障服務(wù)機構(gòu)；為進城務(wù)工農(nóng)民開展免費提供技能培訓(xùn)、免費提供就業(yè)信息、免費職業(yè)介紹的“三免”就業(yè)服務(wù)。三是建立健全適合農(nóng)民工的社會保障制度。凡與農(nóng)民工簽訂了勞動用工合同的用工單位，必須為其繳納基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、大病統(tǒng)籌社會保險，對臨時用工要通過低門檻、保大病、管當(dāng)期的辦法，將不穩(wěn)定就業(yè)農(nóng)民工納入醫(yī)療保險統(tǒng)籌。四是進一步完善社會救助體系。整合社會救助資源，增強救助合力，形成以生活救助為基礎(chǔ)，以醫(yī)療、教育、住房等專項救助相配套，其他救助和社會幫扶為補充的格局。逐步提高農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，最終實現(xiàn)與城市最低生活保障接軌。

2.利用社會管理創(chuàng)新建立多渠道的社保資金籌措體系。

要進一步健全社會保障體系、逐步擴大社會保障覆蓋面和不斷提高社會保障水平，必須建立多渠道籌措資金的體系，不斷增強社會保障資金的支撐能力。當(dāng)前，我國社會保障資金的主要來源是用人單位和職工個人繳納的社會保險費和各級政府的財政預(yù)算。宜昌市要在加大財政支持力度，加強基金征繳的基礎(chǔ)上，借助社會管理創(chuàng)新，進一步拓寬社會保障資金籌措渠道。一是形成黨和政府、社會成員、社會組織共同參與社會保障體系建設(shè)的格局。二是支持發(fā)展慈善事業(yè)，集聚各類社會財力，廣泛開展志愿服務(wù)，有效彌補社會保障資金緊張和服務(wù)不足的矛盾。三是建立社會保險基金投資運營制度，確?；鸨Ｖ翟鲋怠Ｋ氖欠e極發(fā)展商業(yè)保險，引導(dǎo)商業(yè)保險公司針對宜昌本地實際，開發(fā)一些適合本地情況的保險產(chǎn)品，幫助社會成員分散各類風(fēng)險。[2]（p33）

3.打造優(yōu)質(zhì)社會保障服務(wù)平臺。

一是理順社會保障工作行政管理體制。針對社會保障管理體制條塊分割嚴(yán)重的問題，建議改變目前多頭管理、體制不順的現(xiàn)狀，實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保險歸口管理。[3]（p60）二是加強基層社會保障經(jīng)辦力量配備。針對基層社會保障公共服務(wù)力量薄弱的問題，建議增加社會保障工作機構(gòu)設(shè)置和工作人員編制，增加對社會保障工作的經(jīng)費投入。三是提高服務(wù)質(zhì)量。不斷加強社會保障基層服務(wù)平臺建設(shè)，規(guī)范和優(yōu)化社會保障管理服務(wù)流程，推進標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。建成社會保障信息與咨詢、申報與審批、管理與協(xié)調(diào)、投訴與監(jiān)察等為一體的“政務(wù)超市”，實行一個窗口對外、一次性告知、一條龍服務(wù)、一個時限辦結(jié)，為辦事群眾提供更加優(yōu)質(zhì)便捷的服務(wù)。四是加強社會保障信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。以實現(xiàn)社會保障“一卡通”為總目標(biāo)，整合公安、綜治、人社、民政、計生、城管、工商等部門信息，構(gòu)建統(tǒng)一、高效、安全的人力資源社會保障信息系統(tǒng)應(yīng)用支撐平臺。加快建立市級人力資源社會保障中心數(shù)據(jù)庫，完善信息聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)、基金監(jiān)督應(yīng)用系統(tǒng)、宏觀決策支持系統(tǒng)，實現(xiàn)社會保障主要業(yè)務(wù)的網(wǎng)上辦理、一站式服務(wù)和全程計算機管理，達到同人同城同庫和對參保者“記錄一生、跟蹤一生、管理一生、服務(wù)一生”的目標(biāo)，推進標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、功能兼容的社會保障卡的應(yīng)用。

4.加快發(fā)展社會化養(yǎng)老服務(wù)。

加快推進養(yǎng)老服務(wù)社會化，是宜昌市應(yīng)對人口老齡化、緩解社會福利供需矛盾的有效手段。以“政府主導(dǎo)、民政主管、社會參與、因地制宜、資源共享”為基本原則，著力構(gòu)建以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為支撐的社會養(yǎng)老服務(wù)體系。一是沿著“運行機制市場化、服務(wù)對象大眾化、服務(wù)方式多樣化、服務(wù)隊伍專業(yè)化”的工作思路，著眼老年人多層次、多樣化、全覆蓋的養(yǎng)老福利服務(wù)需求；二是積極應(yīng)對城市老齡化問題，做好老年人的養(yǎng)老服務(wù)工作，不斷完善養(yǎng)老服務(wù)機制和制度，擴大養(yǎng)老服務(wù)覆蓋面，推進養(yǎng)老事業(yè)由救濟型、補缺型向普惠型轉(zhuǎn)變；三是進一步加快公辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)改革步伐，促進養(yǎng)老福利機構(gòu)社會化；四是大力鼓勵和扶持社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，多渠道、多形式籌集資金，支持民辦養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的發(fā)展；五是加強養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)，實現(xiàn)養(yǎng)老服務(wù)隊伍的專業(yè)化。

[1]郭有明.創(chuàng)新構(gòu)建“一本三化”社會管理體系[J].政策，2012，（8）.

[2]尹慧敏.社會保障制度創(chuàng)新研究[M].北京：經(jīng)濟科學(xué)出版社，2009.

[3]安華.完善我國社會保障管理體制的思考[J].宏觀經(jīng)濟管理，2011，（11）.

責(zé)任編輯 張曉予

C913.7

：A

：1003-8477（2013）05-0051-03

蘇海濤（1980—），男，武漢大學(xué)社會保障研究中心博士研究生。

2012年度湖北省軟科學(xué)研究專項“湖北省失地農(nóng)民社會保障調(diào)查研究”（2012GDA00705）的階段性研究成果。