郭鍵勛

·專題·

《世界殘疾報告》與亞太殘疾政策發(fā)展①

郭鍵勛

[本文著錄格式]郭鍵勛.《世界殘疾報告》與亞太殘疾政策發(fā)展[J].中國康復(fù)理論與實踐,2013,19(10):905-909.

《世界殘疾報告》英文版于2011年發(fā)表，由世界衛(wèi)生組織授權(quán)后國際中文版于2013年6月19日正式出版發(fā)行，是世界衛(wèi)生組織聯(lián)合世界銀行支持全球各地推行聯(lián)合國《殘疾人權(quán)利公約》[1]的劃時代文獻。它的學(xué)術(shù)和專業(yè)權(quán)威性來自包含世界精英的編輯委員會，也包括全球精英倡導(dǎo)者。它的內(nèi)容深入淺出，有復(fù)雜的數(shù)據(jù)和精要的統(tǒng)計學(xué)處理，也有個案參考說明。如果要深入理解《世界殘疾報告》，并應(yīng)用于政策和服務(wù)各領(lǐng)域，特別是用于推動亞太殘疾政策的發(fā)展，就需要將它和殘疾運動一并來討論。

1國際殘疾運動之重要歷史見證

首先，最關(guān)鍵的國際殘疾運動歷史是聯(lián)合國于1976年宣告1981年為國際殘疾人士年和通過《1983-1992國際殘疾人十年》，并于1982年12月頒布《關(guān)于殘疾人士的世界行動綱領(lǐng)》的政策文獻[2]。此綱領(lǐng)的目的是為了促進殘疾預(yù)防、康復(fù)和采取有效措施來實現(xiàn)殘疾人在社會生活和發(fā)展的“全面參與”，以及“平等”的目標(biāo)?！皣H殘疾人十年”的重要成果是聯(lián)合國于1994年通過《殘疾人機會平等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)則》并設(shè)立了運作至今的社會發(fā)展委員會殘疾問題特別報告員，審視各國政府在道德及政治上承諾努力達成殘疾人平等的目標(biāo)[3-4]。

自1976年起，經(jīng)過30年的努力，《殘疾人權(quán)利公約》終于在2006年12月聯(lián)合國第61屆大會通過，并于2008年5月2日正式生效。這是聯(lián)合國的第8份人權(quán)公約，從草擬到大會通過決議只用了5年時間，成為最短時間通過的人權(quán)公約，顯示了會員國的強烈共識。

《殘疾人權(quán)利公約》得到世界各地積極響應(yīng)并將殘疾運動帶到更深的層次，就是推動社會各層面的殘疾共融發(fā)展。聯(lián)合國在2013年9月23日通過《關(guān)于殘疾與發(fā)展問題的大會高級別會議成果文件——前進道路：2015年之前及之后兼顧殘疾人的發(fā)展議程》[5]，千年發(fā)展目標(biāo)真正成為殘疾共融的發(fā)展目標(biāo)。大會高級別會議通過了下列價值和原則：

①我們各國國家元首和政府首腦于2013年9月23日在紐約聯(lián)合國總部聚集一堂，重申我們決心共同努力，促進兼顧殘疾問題的發(fā)展，并重申國際社會促進所有殘疾人權(quán)利的承諾，這一承諾深深扎根于《聯(lián)合國憲章》和《世界人權(quán)宣言》的目標(biāo)之中。

②我們重申有必要在2015年之前及之后為殘疾人實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)和其他國際商定發(fā)展目標(biāo)，并確認殘疾人既是推動發(fā)展的力量，也是發(fā)展的受益者，承認殘疾人對社會整體福祉、進步和多元化所做的寶貴貢獻。

③我們關(guān)切這一承諾尚未充分轉(zhuǎn)化為將殘疾問題納入包括千年發(fā)展目標(biāo)在內(nèi)的國際商定發(fā)展目標(biāo)，隨著2015年的臨近，我們強烈重申決心確保及時為殘疾人實現(xiàn)千年發(fā)展目標(biāo)和其他國際商定發(fā)展目標(biāo)，殘疾人有10億，占全球人口約15%，其中約80%生活在發(fā)展中國家。在這方面，我們強調(diào)具有重要意義的是要確保殘疾人享有無障礙環(huán)境，確保他們參與發(fā)展的所有方面，并且要在即將出臺的2015年后聯(lián)合國發(fā)展議程中適當(dāng)考慮到所有殘疾人。

2亞太殘疾運動之發(fā)展

聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會先后通過了三個亞太殘疾人十年：《1993-2002亞太殘疾人十年》、《2003-2012亞太殘疾人十年》及《2013-2022亞太殘疾人十年》?！?013-2022亞太殘疾人十年》是在聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟社會委員會2012年10月29～11月2日舉行的“亞洲及太平洋殘疾人十年執(zhí)行情況最后審查高級別政府間會議”上通過，并同時通過《仁川戰(zhàn)略》[6]，要求會員國執(zhí)行。

《仁川戰(zhàn)略》是以《殘疾人權(quán)利公約》的相關(guān)原則為基礎(chǔ)而擬訂，主要內(nèi)容由10項相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)、27項具體目標(biāo)和62項指標(biāo)組成，要求會員國在2022年前達標(biāo)或超標(biāo)完成?！度蚀☉?zhàn)略》的目標(biāo)和指標(biāo)見表1。

表1 《仁川戰(zhàn)略》的目標(biāo)、具體目標(biāo)、核心指標(biāo)和補充性指標(biāo)

續(xù)表1

續(xù)表1

3關(guān)乎殘疾政策發(fā)展的關(guān)鍵問題

3.1殘疾是怎樣一個概念？

將世界衛(wèi)生組織在1980年發(fā)表的《國際缺陷、殘疾和障礙分類》和在2000年發(fā)表的《國際功能、殘疾和健康分類》[7]作比較，殘疾這個概念已經(jīng)從福利和醫(yī)療模式的理念進展至社會模式；障礙和類似的用詞已被淘汰。殘疾概念已經(jīng)與人權(quán)概念有機結(jié)合，而殘疾融合的理念更是當(dāng)今主要的政策行動議程。這是30多年來殘疾運動重要成果?？墒锹?lián)合國還未能在誰是殘疾人和殘疾人占多少這兩個問題中提出權(quán)威性的操作定義。

3.2誰是殘疾人？

《殘疾人權(quán)利公約》第一條：殘疾人包括肢體、精神、智力或感官有長期損傷的人，這些損傷與各種障礙相互作用，可能阻礙殘疾人在與他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實地參與社會；序言第五條“確認殘疾是一個演變中的概念，殘疾是傷殘者和阻礙他們在與其他人平等的基礎(chǔ)上充分和切實地參與社會的各種態(tài)度和環(huán)境障礙相互作用所產(chǎn)生的結(jié)果”。這兩點說明給各會員國很大的空間對政策所需要照顧的殘疾人做出在操作上各種不同的定義，因此各國的殘疾人口難以做出有意義的比較。

3.3殘疾人占總?cè)丝诙嗌伲?/p>

世界衛(wèi)生組織在90年代初稱全球10%人口為殘疾人，但這個數(shù)字并沒有嚴(yán)謹?shù)慕y(tǒng)計數(shù)據(jù)支持。《世界殘疾報告》為解答以上兩個問題做了大量的資料搜集和統(tǒng)計研究，做出了以下有深遠影響的估計：

·估計全球超過10億人或15%的世界人口帶有某種形式的殘疾；

·《世界健康調(diào)查》：約7.85億(15.6%)的15歲及以上的人帶有殘疾生活，其中1.1億人(2.2%)有非常嚴(yán)重的功能困難；

·《全球疾病負擔(dān)》：1.9億人(3.8%)有嚴(yán)重的殘疾——諸如四肢癱、嚴(yán)重的抑郁癥或失明。

《世界殘疾報告》指出以上持續(xù)增長的數(shù)字是因為老年人有較高的殘疾風(fēng)險，各國老年人口的增長率又是空前的。另一種狀況是全球慢性病癥增加，諸如糖尿病、心血管疾病和精神異常，這些病癥都影響著殘疾的性質(zhì)和殘疾流行率。其他因素如道路交通車禍、自然災(zāi)害、暴力沖突、飲食和藥物濫用發(fā)展趨勢的影響。

3.4《世界殘疾報告》中15.6%和2.2%的統(tǒng)計基礎(chǔ)

《世界殘疾報告》內(nèi)2011年殘疾人口的流行率是基于有關(guān)國家的調(diào)查報告和原始資料而推論。表2提供部分國家殘疾流行率(%)、統(tǒng)計估計及殘疾損失健康生命年(YLD)統(tǒng)計估計。統(tǒng)計數(shù)據(jù)就下列8個方面作出處理：活動(mobility)、自我照顧(self-care)、痛楚(pain)、認知(cognition)、人際關(guān)系(interpersonal relations)、視力(vision)、睡眠和活力(sleep and energy)和感覺(affect)。將被訪者就每方面的答案分別列入一個5分量表：沒有、溫和、中度、嚴(yán)重和極端。報告進而選用每一個方面內(nèi)的嚴(yán)重和極端答案，經(jīng)統(tǒng)計技術(shù)整理成為0～100的連續(xù)量表，最后采用40的閾值來決定有沒有殘疾。為誰是殘疾人提出最新和較可信的操作定義。結(jié)果發(fā)現(xiàn)全球有某種殘疾經(jīng)驗的殘疾人流行率為15.6%；如果將閾值提高至50，即在3個或以上能力方面答極端困難，平均流行率為2.2%。

表2 各國殘疾流行率統(tǒng)計估計及殘疾損失健康生命年(YLD)統(tǒng)計估計[只節(jié)錄部分國家]

4《世界殘疾報告》殘疾人口流行率的重要作用

15.6%殘疾人流行率對殘疾政策發(fā)展的作用在于提供較實在的數(shù)據(jù)和較大量的殘疾人口支持下述行動建議：

A.世界殘疾報告的部分行動建議：

①讓殘疾人利用所有主流政策、體制以及服務(wù)；

②提升人力資源能力；

③提升公眾關(guān)于殘疾的意識和認知；

④殘疾人接受主流和特殊服務(wù)的障礙以及開展什么工作來克服不同背景下的障礙；

⑤對“確認殘疾是一個演變中的概念”這一個宗旨提出進一步的演繹。

B.《仁川戰(zhàn)略》的目標(biāo)：

①促進參與政治進程和決策；

②增加享用物質(zhì)環(huán)境、公共交通、知識以及信息和通訊手段的機會；

③確保兩性平等和對婦女賦權(quán)；

④確保以兼顧殘疾人的方式減少和管理災(zāi)害風(fēng)險；

⑤加快對《殘疾人權(quán)利公約》的批準(zhǔn)和執(zhí)行以及使本國的立法與《公約》取得劃一。

2.2%有非常嚴(yán)重功能困難的殘疾人流行率對殘疾政策發(fā)展的啟示：

A.世界殘疾報告的部分行動建議：

①提供充足的資助并提升負擔(dān)能力；

②殘疾人的生活質(zhì)量和福祉；

③環(huán)境因素、健康狀況和殘疾之間的交互作用，以及殘疾和貧困之間的相互作用；

④殘疾的成本以及在殘疾項目上公共支出的成本效益。B.《仁川戰(zhàn)略》的目標(biāo)：

①減少貧困以及改善工作和就業(yè)前景；

②加強社會保護：為殘疾人提供更多的保健服務(wù)，包括康復(fù)服務(wù)；擴大社會保護方案中對殘疾人的覆蓋范圍；加強旨在支持殘疾人、尤其是那些患有多重殘疾者、廣度殘疾者和多種殘疾者在小區(qū)獨立生活的相關(guān)服務(wù)和方案，包括個人協(xié)助和同儕咨詢。

5總結(jié)

《殘疾人權(quán)利公約》確定了各國政府的政策議程?！度蚀☉?zhàn)略》以《殘疾人權(quán)利公約》為基礎(chǔ)擬訂相互關(guān)聯(lián)的目標(biāo)促使亞太區(qū)會員國和地區(qū)于2013年～2022年內(nèi)達標(biāo)?！妒澜鐨埣矆蟾妗酚涗浟四壳暗臍埣踩藸顩r，并估計全球約7.85億(15.6%)的15歲及以上的人帶有殘疾生活，其中1.1億人(2.2%)有非常嚴(yán)重的功能困難。《殘疾人權(quán)利公約》、《仁川戰(zhàn)略》和《世界殘疾報告》將是亞太殘疾政策發(fā)展的基石和方向指南。

[1]聯(lián)合國.殘疾人權(quán)力國際公約[Z].A/61/611.紐約:2006.

[2]United Nations.World programme of action concerning disabled persons[R/OL].http://www.un.org/disabilities/default. asp?id=23.(2013-10-16)

[3]United Nations.The standard rules on the equalization of opportunities for persons with disabilities[R/OL].http://www.un. org/esa/socdev/enable/dissre00.htm.(2013-10-16)

[4]United Nations.The special rapporteur on disability of the commission for social development[R/OL].http://www.un.org/esa/ socdev/enable/rapporteur.htm.(2013-10-16)

[5]聯(lián)合國.關(guān)于殘疾與發(fā)展問題的大會高級別會議，2013年9月23日——前進道路：2015年之前及之后兼顧殘疾人的發(fā)展議程[C/OL].http://www.un.org/zh/ga/68/meetings/disability. shtml.(2013-08-28)

[6]聯(lián)合國亞洲及太平洋經(jīng)濟及社會委員會.第六十九屆會議——2013-2012年亞洲及太平洋殘疾人十年執(zhí)行情況最后審查高級別政府間會議報告附件一：促進亞洲及太平洋殘疾人“切實享有權(quán)利”仁川戰(zhàn)略[C/OL].E/ESCAP/69/12.http:// www.unescap.org/sites/default/files/E69_12C.pdf.(2013-08-28)

[7]世界衛(wèi)生組織.國際功能、殘疾和健康分類[M].日內(nèi)瓦:世界衛(wèi)生組織,2001:1-283.

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郭鍵勛，注冊社工和博士，銅紫荊星章(BBS,2005)，太平紳士(JP,1997)，曾任香港城市大學(xué)副教授。聯(lián)合國亞太經(jīng)濟及社會事務(wù)委員會和聯(lián)合國數(shù)個專業(yè)體系的顧問，現(xiàn)任國際復(fù)康總會社會委員會全球主席、亞太地區(qū)殘疾論壇副主席，參與1993年～2012年聯(lián)合國亞太殘疾人十年計劃；擔(dān)任《世界殘疾報告》國際中文版總審校之一；《社區(qū)康復(fù)指南》中文版聯(lián)合編輯；在香港曾出任以下香港特區(qū)政府委員會：康復(fù)咨詢委員會主席、婦女事務(wù)委員會委員、小區(qū)投資共享基金委員；下列非政府組織委員：平等機會委員會委員、醫(yī)院管理局公眾投訴委員會委員、九龍醫(yī)院和眼科醫(yī)院的管理委員會委員；現(xiàn)任公職包括香港公益金入會、預(yù)算及分配委員會副主席，香港復(fù)康聯(lián)會副主席，香港復(fù)康會副主席，香港扶康會義務(wù)秘書，醫(yī)管局九龍中及九龍東聯(lián)網(wǎng)倫理研究委員會成員，以及香港傷健策騎協(xié)會遴選委員會委員；在2012年獲聯(lián)合國亞太區(qū)經(jīng)濟和社會委員會選為2013-2022亞太殘疾人十年中一位“Promoter”。

10.3969/j.issn.1006-9771.2013.10.002