/阿 計(jì)

北京計(jì)劃征收交通擁堵費(fèi)！首都官方近期宣布的這一動(dòng)議，猶如投石入湖，激起一片民意喧嘩的聲浪。近些年，在人們對(duì)多個(gè)城市治堵措施的“討伐”中，我們不難發(fā)現(xiàn)，治堵，已不僅僅是一個(gè)城市管理議題，也成了考察公共政策民主性、公正性的政治窗口。

北京實(shí)行汽車搖號(hào)限購(gòu)后，中簽比例不斷走低。

限制的升級(jí)

2013年9月2日，北京市環(huán)保局發(fā)布了清潔空氣行動(dòng)計(jì)劃（2013—2017年）重點(diǎn)任務(wù)分解措施，在有關(guān)治理?yè)矶潞臀矚馕廴镜囊幌盗姓咴O(shè)想中，最具震動(dòng)效應(yīng)的信號(hào)是，有關(guān)部門正在抓緊研究征收交通擁堵費(fèi)政策，并適時(shí)出臺(tái)。

此前的8月末，新版《上海市交通發(fā)展白皮書》已將征收交通擁堵費(fèi)首次列為政策儲(chǔ)備。再往前追溯，深圳于2007年在國(guó)內(nèi)率先醞釀過征收交通擁堵費(fèi)，其后，廣州、杭州、南京等地都曾釋放過類似風(fēng)聲，但因分歧巨大、抵制甚眾，最終不了了之。比較而言，北京經(jīng)過數(shù)年試探后，此次已列出了相對(duì)明確的時(shí)間表，很可能成為第一個(gè)破冰者。而作為具有風(fēng)向標(biāo)意義的首都，北京又對(duì)其他城市具有強(qiáng)烈的示范作用，由此引發(fā)全國(guó)性的關(guān)注和爭(zhēng)議，也就在情理之中。

其實(shí)，交通擁堵費(fèi)對(duì)中國(guó)而言是一個(gè)舶來(lái)品。1975年，新加坡率先推行了這一治堵政策，其后倫敦、紐約、東京等城市先后跟進(jìn)。不過，這些城市都是在各種治堵措施幾乎用盡而又無(wú)法緩解擁堵的情形下，才采取了這一極端手段。如今，交通擁堵費(fèi)在中國(guó)已經(jīng)箭在弦上，是否意味著治堵也到了山窮水盡的地步呢？

最近10多年來(lái)，我國(guó)以超常速度快速步入了汽車時(shí)代，截至2012年底，全國(guó)機(jī)動(dòng)車保有量已達(dá)2.4億輛，北京更是在短短兩年內(nèi)就從400萬(wàn)輛猛增至500多萬(wàn)輛。與此同時(shí)，許多城市日益陷入“堵城”的困境，在私家車保有量排名前四位的北京、上海、廣州和成都，高峰期全城皆堵已成常態(tài)。此外，因汽車尾氣排放這一主導(dǎo)因素，目前全國(guó)約有五分之一的城市大氣污染嚴(yán)重。有測(cè)算表明，因交通擁堵等問題，我國(guó)15座城市每天損失近10億元財(cái)富。因汽車時(shí)代而帶來(lái)的交通擁堵、環(huán)境污染等城市病，已成為城市管理必須解決的頑疾。

在此背景下，各地開始為治堵而頻頻發(fā)力，從限行到限號(hào)，從限牌到限?！鞣N以“限制”為特征的行政、經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段連綿不斷、持續(xù)升級(jí)，幾成一“限”到底的態(tài)勢(shì)。對(duì)公眾而言，購(gòu)買、使用汽車的自由日益受到限制，成本變得越來(lái)越高。

以北京為例，自2011年實(shí)行搖號(hào)限購(gòu)以來(lái)，中簽比例不斷走低，到今年9月已跌至1∶87，購(gòu)車成了“搖號(hào)難，難以上青天”的撞大運(yùn)。隨著北京明確到2017年年底將機(jī)動(dòng)車數(shù)量控制在600萬(wàn)輛，未來(lái)車輛指標(biāo)配額將進(jìn)一步削減，據(jù)測(cè)算中簽比將下降為至少1∶132，即132個(gè)人去搖號(hào)，只有1個(gè)人能中簽。

在實(shí)行“車牌拍賣”的上海，今年上半年平均中標(biāo)價(jià)已達(dá)8萬(wàn)元，以至出現(xiàn)了“牌比車貴”的奇特現(xiàn)象。在廣州、貴陽(yáng)、石家莊等城市，各種不同版本的限購(gòu)措施，也令消費(fèi)者的日子越來(lái)越不好過。而這股“限購(gòu)政策潮”依然以不可阻擋之勢(shì)蔓延，據(jù)預(yù)測(cè)到2015年前后，全國(guó)最擁堵的25個(gè)城市都將套上限購(gòu)的枷鎖。

然而令人沮喪的是，在推出如此之多的治堵措施后，多數(shù)城市并未擺脫擁堵之困，一些限制政策雖收一時(shí)之效，但很快便呈衰減效應(yīng)，以至故態(tài)復(fù)萌甚至擁堵加劇。仍以北京為例，雖然近年來(lái)接連推出尾號(hào)限行、搖號(hào)限購(gòu)、停車費(fèi)漲價(jià)、限制外地車進(jìn)城等手段，但今年上半年擁堵指數(shù)卻比去年同期增長(zhǎng)6.4%，工作日路網(wǎng)平均擁堵時(shí)間已高達(dá)100分鐘，比去年整整增加了30分鐘，北京人自嘲的“首堵”，絲毫看不到緩解的跡象。

正因此，征收交通擁堵費(fèi)會(huì)不會(huì)重蹈“只收錢不治堵”的覆轍，不能不令人生疑。而在質(zhì)疑必要性之外，更需反思的是各種以“限制”為特征的治堵政策的正當(dāng)性，追問其是否真正體現(xiàn)了正義的價(jià)值，即制訂程序是否民主，實(shí)質(zhì)內(nèi)容是否公正。

民主的缺席

諸如限行、征收交通擁堵費(fèi)之類的治堵政策，在相當(dāng)程度上造成了公民的出行不便，或限制了公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用，可謂與公民的切身利益、自由權(quán)利息息相關(guān)，因而其決策理應(yīng)征詢民意、進(jìn)行聽證等等，必要時(shí)還須經(jīng)過民意機(jī)關(guān)的審批。然而現(xiàn)實(shí)中的不少治堵政策，缺失的恰恰是程序的正義和民主。典型的例證是，北京于奧運(yùn)會(huì)后實(shí)行的尾號(hào)限行，便是以一紙簡(jiǎn)單的行政命令推出，且年復(fù)一年地延長(zhǎng)有效期，而由此引發(fā)的“是否侵犯公民物權(quán)”等爭(zhēng)議，亦經(jīng)久未息。

相形之下，許多國(guó)家推行的涉及公民權(quán)利的治堵政策，大多經(jīng)過聽取公眾意見、提請(qǐng)議會(huì)批準(zhǔn)等程序。其中的一個(gè)樣板是瑞典首都斯德哥爾摩。2006年，斯德哥爾摩提出了征收交通擁堵費(fèi)的設(shè)想，一開始遭到市民的強(qiáng)烈反對(duì)，為此，當(dāng)?shù)卣诩铀俑纳乒步煌ǖ耐瑫r(shí)，設(shè)置了7個(gè)月的收費(fèi)試行期。試行期間，該市市中心交通流量減少了20%，空氣質(zhì)量明顯好轉(zhuǎn)，由此，市民們?cè)僖矡o(wú)法忍受回到擁堵的日子，紛紛由擁堵費(fèi)的抱怨者轉(zhuǎn)為支持者。盡管社會(huì)共識(shí)已經(jīng)基本達(dá)成，但當(dāng)?shù)卣⑽唇鑴?shì)獨(dú)斷行事，而是依然一絲不茍地執(zhí)行民主程序。2006年9月，斯德哥爾摩通過市民公決這一最直接的民主方式批準(zhǔn)了收取交通擁堵費(fèi)的提議，次年6月，該市議會(huì)正式通過了這一決策。也正因?yàn)楣舱咄瑫r(shí)確立了合法性和合理性，斯德哥爾摩成為世界上征收交通擁堵費(fèi)最成功的城市。

從表面看，我國(guó)一些城市推出各種限制性的治堵方案時(shí)，也啟動(dòng)了征集民意等民主機(jī)制，然而，公眾提出的如潮意見，常常無(wú)法影響最終決策，甚至得不到官方的合理解釋和反饋。更多時(shí)候，人們看到的是一些專家為官方意志站臺(tái)和背書，征集民意蛻變成了政府單方聲音的表達(dá)。

就此次征收交通擁堵費(fèi)的動(dòng)議，北京市有關(guān)部門也已表示，將在政策制定過程中“廣泛征求社會(huì)各界的意見建議”。這一承諾無(wú)疑是值得歡迎的，但真正的憂慮和挑戰(zhàn)是，決策民主能否落實(shí)兌現(xiàn)而非流于形式。比如，交通擁堵費(fèi)如何征收？能否達(dá)到預(yù)期效果？在公共交通不盡如人意的情況下，推出這一極端手段是否時(shí)機(jī)恰當(dāng)？將大量車主“趕”到公交系統(tǒng)，是否可能令其更加不堪重負(fù)？這些都是公眾極為關(guān)心的問題，既需要深入論證和公共討論，也需要政府承擔(dān)起應(yīng)盡的說(shuō)明和解釋義務(wù)。尤其是，征收交通擁堵費(fèi)直接涉及公民財(cái)產(chǎn)、收費(fèi)等問題，因而召開聽證會(huì)、甚至提請(qǐng)人大議決都是其不應(yīng)繞開的門檻，但這些民主程序能否得到尊重，目前還是未知數(shù)。

治堵政策的復(fù)雜性還在于，它不僅涉及公共治理與公民權(quán)利之間的矛盾糾結(jié)，也關(guān)乎有車族、無(wú)車族、黨政官員、普通市民等各種不同群體的訴求沖突，因而與此相關(guān)的政策選擇，并非簡(jiǎn)單比較人數(shù)多寡、聲音高低，而是如何最大限度地平衡各方利益，尋找到最具協(xié)調(diào)性的治堵方案，這也是程序民主的真正價(jià)值所在。

公正的失衡

除了程序民主，治堵政策面臨的另一個(gè)拷問是：如何才能不偏離公正的軌道？

回溯歷史，為了扶持汽車工業(yè)、拉動(dòng)內(nèi)需，政策導(dǎo)向曾長(zhǎng)期鼓勵(lì)汽車消費(fèi)，然而當(dāng)擁堵、污染等諸多城市病爆發(fā)后，政策制訂者又面臨必須加以控制的壓力，進(jìn)退失據(jù)之際，犧牲的往往就是公眾權(quán)益。但無(wú)法回避的一個(gè)問題是，讓公眾為缺乏預(yù)見的政策失誤買單，是否有違政府誠(chéng)信、顯失公平？

而在具體治堵思路上，限制公民汽車消費(fèi)自由和權(quán)利的招數(shù)只能收一時(shí)之效，改善基礎(chǔ)路網(wǎng)、發(fā)展公共交通等等才是根本出路，但這需要政府投入大量時(shí)間、精力和財(cái)力，遠(yuǎn)不如前者來(lái)得簡(jiǎn)易快捷。于是，頻頻登場(chǎng)的便是各種限制政策，總在公眾身上打主意幾乎成為一種本能的沖動(dòng)，政府的應(yīng)盡職責(zé)卻往往輕描淡寫、躲躲閃閃。人們疑慮，在政府義務(wù)尚未履行窮盡的情形下，將治堵責(zé)任過多推到車主身上，是否有推諉卸責(zé)之嫌？甚至滋長(zhǎng)“只知限制和收費(fèi)，不思改進(jìn)”的懶政思維慣性？而由此產(chǎn)生的社會(huì)不公平感，也成為民意焦慮甚至官民對(duì)立的重要癥結(jié)所在。

公眾質(zhì)疑的另一個(gè)焦點(diǎn)是，拍賣車牌照、提高停車費(fèi)等經(jīng)濟(jì)手段，是否建立了公開透明的資金流向監(jiān)督機(jī)制，保證其投入公共交通，而非中飽管理單位的腰包，或變異為政府“創(chuàng)收”的捷徑。

北京大幅度提高中心城區(qū)停車費(fèi)后，車主動(dòng)輒就要支付數(shù)十元的停車費(fèi)，但在停車成本急劇增加后，交通擁堵并未根本緩解，停車難與停車貴反而產(chǎn)生了疊加效應(yīng)。更令車主們反感的是，多收的停車費(fèi)的數(shù)額、流向等等，并無(wú)公開透明的知情渠道，仿佛成了一筆糊涂賬，有些還淪落為物業(yè)等管理單位的斂財(cái)之道。

也正因此，不少人對(duì)此次北京擬征收的交通擁堵費(fèi)，最終能否“專款專用”，用于直接改善公共交通，并無(wú)多大信心，反而擔(dān)憂其可能蛻變成政府的新財(cái)源。相形之下，在已經(jīng)征收交通擁堵費(fèi)的國(guó)家和地區(qū)，無(wú)不建立了保障公眾知情、監(jiān)督的暢通機(jī)制，這也是獲得民意支持和社會(huì)認(rèn)同的重要基礎(chǔ)。

尤其是，一些抬高購(gòu)車、用車成本的治堵措施，往往潛藏著制造社會(huì)不公平的風(fēng)險(xiǎn)。

以車牌拍賣這一限購(gòu)政策為例，富裕階層在政策實(shí)施前往往早已購(gòu)置了汽車，政策實(shí)施后的增量消費(fèi)人群，大多是收入一般的普通階層，他們通常居住在房?jī)r(jià)較低但公交系統(tǒng)欠發(fā)達(dá)的郊區(qū)，汽車是他們必不可少的生存工具，但如今，他們不僅需要節(jié)衣縮食攢夠購(gòu)車資金，還必須支付高昂的牌照費(fèi)，這樣的政策效果，很難稱得上符合社會(huì)公平。

至于交通擁堵費(fèi)，更是存在著難以解釋的內(nèi)在悖論。作為一種價(jià)格杠桿，交通擁堵費(fèi)只能對(duì)價(jià)格敏感者產(chǎn)生導(dǎo)向作用，迫使其調(diào)整出行方式。但不難設(shè)想，富人對(duì)這點(diǎn)“小錢”根本不在乎，公車用公款買單絲毫不心疼，因而交通擁堵費(fèi)對(duì)兩者的限制作用幾可忽略不計(jì)，真正擋住的只是大批工薪階層有車族的車輪，剝奪的只是弱勢(shì)群體改善出行質(zhì)量的權(quán)利、選擇出行方式的自由。其結(jié)果就是，由全體納稅人出資建設(shè)的公共道路資源，很可能變成被官員、富人買斷的“專用道路”，進(jìn)而人為擴(kuò)大路權(quán)不公平和交通權(quán)益的貧富不平等，甚至使交通擁堵費(fèi)淪為一項(xiàng)“欺負(fù)窮人的政策”。

在很大程度上，一些治堵政策之所以引發(fā)強(qiáng)烈的質(zhì)疑和抵制，并非這些政策真的如此糟糕，而是投射了人們對(duì)行政專斷、特權(quán)交通等等的不滿情緒。正是從這個(gè)意義而言，要解決交通之堵，必先排遣人心之堵，而要實(shí)現(xiàn)既暢交通、又疏人心的目標(biāo)，就必須堅(jiān)守兩個(gè)基本的出發(fā)點(diǎn)——民主與公正！