申欣旺

夫妻雙方一方為獨(dú)生子女的，有望準(zhǔn)許生育第二個(gè)孩子。

進(jìn)入8月，有媒體報(bào)道，“單獨(dú)二胎”政策有望在近期重啟。如進(jìn)展順利，將于今年年底或明年年初試行；同時(shí)，關(guān)于2015年之后全面放開“二胎”的政策也正在擬議中。

雖然中國國家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)并未回應(yīng)此事。但多名接近衛(wèi)生計(jì)生委的官員和學(xué)者向《中國新聞周刊》證實(shí)了這一消息。

“政策時(shí)機(jī)早已成熟，相關(guān)政策越快出臺(tái)越好?！?月5日，中國社會(huì)科學(xué)院人口與經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)張車偉接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)說，“和社會(huì)需求相比，這個(gè)政策出臺(tái)實(shí)際上已經(jīng)晚了，在這個(gè)問題上不能在猶豫。”

中國人民大學(xué)社會(huì)與人口學(xué)院院長(zhǎng)翟振武也表示，“‘單獨(dú)二胎政策確實(shí)在重啟，但具體的實(shí)施方案尚未最終確定。”

一位參與決策咨詢的學(xué)者證實(shí)，“如無意外，‘單獨(dú)二胎政策會(huì)很快出臺(tái)?！?h3>“早就應(yīng)該放開了”

一位長(zhǎng)期參與人口決策的衛(wèi)計(jì)委官員告訴《中國新聞周刊》，媒體消息給主管部門帶來壓力。衛(wèi)生計(jì)生委8月5日全天不斷接到各方來電問詢，自己也被召集參加內(nèi)部會(huì)議討論相關(guān)問題。

以獨(dú)生子女為核心內(nèi)容的計(jì)劃生育政策，自上世紀(jì)80年代開始嚴(yán)格推行，與環(huán)境保護(hù)、耕地保護(hù)、科教興國和對(duì)外開放并列為“五大國策”。

作為國策，獨(dú)生子女政策在實(shí)際的執(zhí)行中更為嚴(yán)格，許多地方政府在政績(jī)考核中將其列為“一票否決”的內(nèi)容，并由黨政一把手負(fù)責(zé)。

與嚴(yán)格的執(zhí)行形成對(duì)比的是，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，給生育政策松綁的呼聲日高。在此期間，各地陸續(xù)放開“雙獨(dú)二胎”（夫妻雙方為獨(dú)生子女，可以生育第二個(gè)孩子），及部分省份農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的“一孩半”政策（第一個(gè)孩子為女孩，可生育第二個(gè)孩子）等。

這種微調(diào)并不能解決人口發(fā)展所面臨的問題，由于長(zhǎng)達(dá)逾30年的計(jì)劃生育政策，“一個(gè)孩子、兩個(gè)父母、四個(gè)祖父母”的“四二一”家庭模式不斷增加，社會(huì)生育率持續(xù)走低。

張車偉說，從人口普查數(shù)據(jù)來看，中國已連續(xù)10年處于超低生育水平，并呈持續(xù)下降趨勢(shì)。2000年“五普”時(shí)總合生育率（指婦女在育齡期間，每個(gè)婦女平均的生育子女?dāng)?shù)。）為1.22，“六普”時(shí)已經(jīng)下降為1.18，這樣低的生育率會(huì)帶來很嚴(yán)重的問題。

“這樣的人口生育率非常低，盡管由于統(tǒng)計(jì)過程中會(huì)出現(xiàn)小的偏差，但總體上總合生育率不會(huì)超過1.5，這在全世界也是超低水平”，張車偉說，按照這個(gè)數(shù)字，十年前就應(yīng)該放開“單獨(dú)二胎”政策。

“亞洲其他一些國家也實(shí)行過計(jì)劃生育政策，但在總合生育率低于2.1之后的十年到十五年都從限制生育轉(zhuǎn)而變?yōu)楣膭?lì)生育，沒有出現(xiàn)我們所擔(dān)心的失控狀態(tài)。我們國家1990年的數(shù)字是2.1，按照這個(gè)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)際上在2000年就應(yīng)當(dāng)實(shí)施鼓勵(lì)生育的政策?！?/p>

張車偉說，學(xué)術(shù)界主流意見是早就應(yīng)該放開。比如按照翟振武的判斷，“中國的人口頂峰不會(huì)超過15億，放開的思路是沒錯(cuò)的?！?h3>改革延宕數(shù)年

實(shí)際操作過程中，“放開”遠(yuǎn)比學(xué)者的討論與呼吁要難得多。由于擔(dān)心對(duì)包括資源承受能力等可能出現(xiàn)的社會(huì)問題，中國官方對(duì)鼓勵(lì)生育一直持謹(jǐn)慎態(tài)度。

但謹(jǐn)慎并不能化解問題，按照張車偉的觀點(diǎn)，延遲出臺(tái)政策，甚至可能使矛盾疊加。

2010年1月6日，原國家人口計(jì)生委下發(fā)《國家人口發(fā)展“十二五”規(guī)劃思路（征求意見稿）》，提出要“穩(wěn)妥開展實(shí)行‘夫妻一方為獨(dú)生子女的家庭可以生育第二個(gè)孩子的政策試點(diǎn)工作”。

這是官方首次明確地提出“單獨(dú)二胎”政策，這被公眾視作現(xiàn)行生育政策松綁的信號(hào)。

此后，學(xué)術(shù)界提出具體的政策建議，翟振武帶領(lǐng)的團(tuán)隊(duì)制定的分省份放開的“三步走方案”最具代表性。他們提出，從2011年開始，首先開放東北地區(qū)及浙江等省試行“單獨(dú)”二胎政策；第二步，放開京滬等省份；第三步，在“十二五”（2015年前）內(nèi)，實(shí)現(xiàn)全國全部放開“‘單獨(dú)生育二胎”政策。

翟本人曾在2011年4月26日應(yīng)邀在中共中央政治局第二十八次集體學(xué)習(xí)時(shí)為中共高層講解人口問題，其方案的政策影響力頗受關(guān)注。

事實(shí)上，此后也傳出官方將在黑龍江、吉林、遼寧、江蘇、浙江五省首批先行試點(diǎn) “單獨(dú)二胎”政策。但廣東等地此后向國家有關(guān)部門提出試點(diǎn)申請(qǐng)卻未獲批復(fù)。

《中國新聞周刊》2012年采訪時(shí)，原國家計(jì)生委一位專家委員會(huì)委員曾表示，此前流傳的“單獨(dú)二胎”試點(diǎn)“三步走”計(jì)劃基本屬實(shí)，即在“六普”結(jié)束后，在2011年放開第一批試點(diǎn)，第二批和第三批也將在“十二五”期間相繼展開。

這位接近官方的委員稱，“‘六普打斷了這一進(jìn)程?！諗?shù)據(jù)出來后，對(duì)它的爭(zhēng)論又花了一些時(shí)間。最主要的爭(zhēng)論，是對(duì)它的不信任。”

不信任以及2012年“十八大”召開和隨后的國務(wù)院政府機(jī)構(gòu)改革眾多因素，“單獨(dú)二胎”政策被擱置下來。

2013年3月，國務(wù)院進(jìn)行新一輪政府機(jī)構(gòu)改革，國家人口計(jì)生委與衛(wèi)生部合并成立國家衛(wèi)計(jì)委。此后，“單獨(dú)二胎”政策再度被納入議程。

生育政策下一步

按照翟振武的觀點(diǎn)，改革并未停止。此前，在接受《中國新聞周刊》采訪時(shí)，翟曾表示，現(xiàn)在的說法是堅(jiān)持和完善現(xiàn)行生育政策。原來說的是“調(diào)整”，但“調(diào)整”含有對(duì)原來否定的意思，于是改為“完善”，意思是讓政策更好地適應(yīng)實(shí)際情況。

“這個(gè)‘完善主要說的是放開?！钡哉裎涓嬖V《中國新聞周刊》，從決定將這一說法寫入“十二五”規(guī)劃時(shí)起，人口政策的調(diào)整就已經(jīng)進(jìn)入中央層面的考量。

從“單獨(dú)二胎”被提出之日起，該政策因與老齡化社會(huì)、資源危機(jī)等諸多因素相關(guān)受到關(guān)注。

在關(guān)于老齡化社會(huì)的討論時(shí)，有學(xué)者提出應(yīng)當(dāng)放開計(jì)劃生育，通過“單獨(dú)二胎”等措施化解老齡化社會(huì)危機(jī)。

反對(duì)的觀點(diǎn)認(rèn)為，“即使從現(xiàn)在開始實(shí)行普遍的‘二胎政策，也只能將老年人口在峰值時(shí)的占比由31%降到29%，只能稍微緩解老齡化問題，但不能解決問題。”

從資源環(huán)境的壓力角度，提出應(yīng)當(dāng)繼續(xù)控制人口的觀點(diǎn)也具有一定代表性。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義研究院院長(zhǎng)程恩富認(rèn)為，人口多、底子薄、資源（環(huán)境）少的基本國情，決定了在人們尚未自覺改變傳統(tǒng)生育觀和人口收縮到適度規(guī)模（五億人左右）以前，計(jì)劃生育還應(yīng)是中國的基本國策。

程恩富就此提出“先控后減的新人口政策”，其理由包括“不斷增加的中國人口總量，正在逼近國內(nèi)主要資源所能承載的極限”，“不斷增加的中國人口總量，正在逼近國內(nèi)生態(tài)安全所能承載的極限”等。

在程恩富看來，只有嚴(yán)格實(shí)行“先控后減”的人口調(diào)控政策（總?cè)丝谙瓤刂圃?5億左右，后逐漸減至五億左右），才能有效緩解中國社會(huì)主要經(jīng)濟(jì)矛盾和巨大的就業(yè)壓力。

但張車偉的觀點(diǎn)是，“單獨(dú)二胎”政策的目標(biāo)并非為解決老齡化社會(huì)問題而設(shè)置，而是從人口自身發(fā)展本身，需要這樣的政策。“在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中，人的發(fā)展具有獨(dú)立的價(jià)值，這首先要從人口自身發(fā)展來實(shí)現(xiàn)”。

而關(guān)于資源壓力，“這恰恰說反了，沒有任何經(jīng)驗(yàn)證明人口生育給資源帶來巨大的壓力，相反像日本這樣人口密度遠(yuǎn)大于中國的國家，并未因此控制人口生育，也沒有出現(xiàn)環(huán)境惡化等問題?！?/p>

張車偉認(rèn)為，一方面，因?yàn)樯畛杀镜脑龃?，以及社?huì)保障、醫(yī)療、入學(xué)等各種問題，有生育意愿的人未必真的會(huì)生育。另一方面，現(xiàn)在很多地方的計(jì)劃生育政策執(zhí)行得并不嚴(yán)格，想要生育的往往可以通過繳納罰款生育二胎甚至三胎，這已形成對(duì)計(jì)劃生育法律法規(guī)普遍的規(guī)避，使政策本身繼續(xù)下去意義不大。

在學(xué)者看來，盡管對(duì)于“放開”“單獨(dú)二胎”在學(xué)術(shù)界有共識(shí)，但從整個(gè)社會(huì)來看，“如何通過生育促進(jìn)人本身的發(fā)展在相當(dāng)一部分人心目中并沒有共識(shí)?！?/p>

張車偉認(rèn)為，政績(jī)考核上對(duì)計(jì)劃生育的“一票否決”仍然影響著官員的心態(tài)和認(rèn)識(shí)。此外，“人口的多寡直接與人均GDP掛鉤，亦成為阻礙地方政府領(lǐng)導(dǎo)客觀判斷人口領(lǐng)域嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)的重要因素，甚至扭曲了政策的制定”。

在張車偉看來，改革的方向應(yīng)當(dāng)是放開，“放開政策應(yīng)該成為最大的民生問題，通過放開‘單獨(dú)二胎，繼而從政策上鼓勵(lì)生育，在這種前提下，實(shí)現(xiàn)醫(yī)療、教育、社會(huì)保障等公共服務(wù)的均等化，最終服務(wù)于人的發(fā)展?！?p>