蔡如鵬

中國(guó)民間組織的發(fā)展正步入全面突破階段。一份剛剛發(fā)布的報(bào)告顯示，繼2011年民間組織增速扭轉(zhuǎn)了連續(xù)6年下滑的低迷狀態(tài)之后，2012年實(shí)現(xiàn)了增速的大幅攀升，不但走出增長(zhǎng)低谷，而且開始步入快速增長(zhǎng)階段。

報(bào)告的編撰者認(rèn)為，這充分說(shuō)明以廣東等地為代表的全國(guó)范圍內(nèi)十余個(gè)省市的直接登記管理制度改革探索取得了切實(shí)的成效，“入門難”問(wèn)題的破解，大大釋放了民間組織的發(fā)展活力。

這份由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院編撰的《中國(guó)民間組織報(bào)告藍(lán)皮書（2013年）》（以下簡(jiǎn)稱《藍(lán)皮書》）還預(yù)測(cè)，未來(lái)一個(gè)時(shí)期，隨著政府職能轉(zhuǎn)變的加快推進(jìn)以及政府機(jī)構(gòu)的進(jìn)一步精簡(jiǎn)，民間組織將獲得更大的發(fā)展空間和更多的資源支持，一步步成為社會(huì)管理創(chuàng)新的重要主體和社會(huì)建設(shè)的主力軍。

終結(jié)雙重管理

《藍(lán)皮書》數(shù)據(jù)顯示，截至2012年底，全國(guó)共有民間組織49.9萬(wàn)個(gè)。這份報(bào)告的主編、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院研究生院院長(zhǎng)黃曉勇告訴《中國(guó)新聞周刊》，民間組織增長(zhǎng)速度2011年出現(xiàn)拐點(diǎn)，2012年增速大幅提升。

據(jù)黃曉勇介紹，截至2011年底，全國(guó)共有民間組織46.2萬(wàn)個(gè)，比2010年增長(zhǎng)3.7%。2012年與2011年相比，民間組織數(shù)量增加了3.7萬(wàn)個(gè)，2012年的年增長(zhǎng)率為8.1%?！皬拿耖g組織的增長(zhǎng)數(shù)據(jù)來(lái)看，2011年民間組織可謂逐步走出蕭瑟的寒冬，2012年則開始正式步入‘春天里?！秉S曉勇說(shuō)。

自2005年以來(lái)，民間組織增長(zhǎng)速度持續(xù)走低，2010年增長(zhǎng)速度更是創(chuàng)下了3.5%的歷史低谷。2011年與2010年相比，雖然增長(zhǎng)速度只有不到0.1%的微幅增長(zhǎng)，但卻有一定程度的歷史意義。

民間組織發(fā)展的全面突破不只表現(xiàn)為數(shù)量的快速增長(zhǎng)，更為重要的是，在2013年推進(jìn)的行政管理體制改革，突破了長(zhǎng)期制約民間組織發(fā)展的重大制度障礙。

長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)政府對(duì)民間組織一直采取雙重登記管理制度。要成立民間社團(tuán)或社會(huì)組織，必須先找到“業(yè)務(wù)主管單位”，然后才能到民政部門申請(qǐng)登記。諸多NGO由于找不到主管單位而無(wú)法注冊(cè)，這是制約民間組織發(fā)展最大的瓶頸。

2013年3月正式頒布的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革與職能轉(zhuǎn)變方案》明確提出，要改革社會(huì)組織管理體制，對(duì)于重點(diǎn)培育、優(yōu)先發(fā)展的行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類、科技類、公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等四類社會(huì)組織，可以直接向民政部門依法申請(qǐng)登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意。

“這相當(dāng)于從政策和制度上宣告了雙重管理制度的終結(jié)?！秉S曉勇對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者說(shuō)，“但只是個(gè)開始?！?/p>

中國(guó)社科院研究生院民間組織與公共治理研究中心秘書長(zhǎng)、《藍(lán)皮書》的副主編蔡禮強(qiáng)說(shuō)，制約束縛中國(guó)民間組織發(fā)展最核心的根基的問(wèn)題，就是雙重管理制度的束縛?！斑@樣一個(gè)制度障礙的破除，對(duì)民間組織的發(fā)展帶來(lái)了應(yīng)該說(shuō)是一個(gè)空前的機(jī)遇。”

不過(guò)，業(yè)內(nèi)也有專家認(rèn)為不能高估直接登記制度的作用。

清華大學(xué)NGO研究所所長(zhǎng)王名說(shuō)，直接登記制度釋放了合法性，但不等于解決了其他的問(wèn)題。一旦直接登記后，民間組織的很多問(wèn)題將會(huì)暴露，如能力不足、公信力不高、資源不配套等?！懊耖g組織的發(fā)展，仍有個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程?！彼f(shuō)。

去行政化刻不容緩

對(duì)于前一段時(shí)間處于輿論中心的以紅十字會(huì)為代表的很多官辦社團(tuán)組織，《藍(lán)皮書》認(rèn)為，對(duì)其去行政化和去壟斷化的改革已刻不容緩。

《藍(lán)皮書》稱，中國(guó)很多官辦公益慈善組織和社團(tuán)組織本身有一定的行政權(quán)力，導(dǎo)致其自我管理、自我服務(wù)的職能不能充分發(fā)揮。黃曉勇對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，“以紅十字會(huì)為代表的官辦社團(tuán)組織頻頻遭遇嚴(yán)重信任危機(jī)，充分表明對(duì)它們的去行政化改革既勢(shì)在必行，又刻不容緩”。

與傳統(tǒng)官辦公益慈善組織形成鮮明對(duì)比的是，在雅安地震捐贈(zèng)中，無(wú)業(yè)務(wù)主管單位、純民間的壹基金成為得到捐贈(zèng)數(shù)額最多的公益組織。

黃曉勇說(shuō)，雅安地震捐贈(zèng)是民間組織發(fā)展的一個(gè)轉(zhuǎn)折點(diǎn)，壹基金的成功充分說(shuō)明，只要透明度高、專業(yè)化強(qiáng)，民辦公益組織的發(fā)展前景和影響力絕不亞于擁有龐大組織和資源優(yōu)勢(shì)的官辦組織。

2012年年初，紅十字會(huì)參與了國(guó)家的社會(huì)組織綜合改革試點(diǎn)。《藍(lán)皮書》指出，在紅會(huì)主動(dòng)改革的一年多時(shí)間里，雖然很努力，但收效并不明顯。不但沒有成為所期待的社會(huì)組織改革示范，連自身所面對(duì)的巨大社會(huì)信任危機(jī)都還沒有有效的解決方式。

《藍(lán)皮書》分析稱，中國(guó)的很多官辦公益慈善組織和社團(tuán)組織具有強(qiáng)烈的行政色彩，不愿意按照民間組織本身的內(nèi)在要求去運(yùn)作。黃曉勇對(duì)《中國(guó)新聞周刊》說(shuō)，“這里既有制度上的慣性，也牽涉到一個(gè)龐大的既得利益群體?！?/p>

“因此，包括紅十字會(huì)等官辦社團(tuán)組織去行政化改革的路徑，是在保留政府資金投入和工作人員原有工資、社保、待遇的基礎(chǔ)上，將行政級(jí)別改變?yōu)榉切姓C(jī)構(gòu)的職級(jí)制。”黃曉勇說(shuō)，“這不是簡(jiǎn)單剝離他們目前享有的編制、待遇和政府支持，而是改變他們?cè)械男姓燃?jí)化組織結(jié)構(gòu)和行政指令化運(yùn)作模式。”

紅十字會(huì)總會(huì)擁有副部級(jí)行政級(jí)別，列為中央財(cái)政一級(jí)預(yù)算單位。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，它是按照行政層級(jí)設(shè)置的，從中央到省、市、縣都建有紅十字會(huì)機(jī)構(gòu)，人員編制屬于參照公務(wù)員管理的事業(yè)制或事業(yè)編。

《藍(lán)皮書》指出，紅十字會(huì)只有改革行政管理體制，改變行政等級(jí)化的組織結(jié)構(gòu)，才能向著社會(huì)化方向發(fā)展。

公共治理模式

在黃曉勇看來(lái)，社會(huì)體制改革的重要任務(wù)是把民間組織培育成為公共治理結(jié)構(gòu)中的重要主體?！胺彩敲耖g組織能管能做的，政府都不應(yīng)該自己管和自己做，應(yīng)該放手讓民間組織來(lái)管來(lái)做?！彼f(shuō)，“只有這樣，政府才能走出越來(lái)越忙而問(wèn)題卻越來(lái)越多的怪圈，充分發(fā)揮民間組織的協(xié)同和參與作用?！?/p>

他對(duì)《中國(guó)新聞周刊》記者分析說(shuō)，長(zhǎng)期以來(lái)，出于對(duì)民間組織成為體制外異己力量的擔(dān)心，政府采用雙重管理制度的限制性管理方式，造成了民間組織整體發(fā)育程度較低，數(shù)量和規(guī)模偏小、專業(yè)化能力較低、行政化色彩較濃、組織依附性較強(qiáng)，獨(dú)立自主地發(fā)揮社會(huì)自治作用和協(xié)助社會(huì)管理的能力都非常有限。

王名則認(rèn)為，雙重管理體制背后，是政府對(duì)社會(huì)組織落后的認(rèn)識(shí)。因?yàn)樵谟^念上將非政府組織放在對(duì)立的位置，因而在體制上設(shè)立雙重管理的門檻，盡可能少登記或者不登記民間組織?！霸心车氐拿裾块T將三年沒有登記一個(gè)社會(huì)組織當(dāng)作業(yè)績(jī)來(lái)報(bào)告。”他說(shuō)。

《藍(lán)皮書》指出，政府應(yīng)改變單純以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的片面認(rèn)識(shí)，走出擔(dān)心民間組織和不重視民間組織的雙重誤區(qū)。政府與民間組織之間應(yīng)當(dāng)形成一種新型的合作關(guān)系，從行政化的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系變成協(xié)商性的指導(dǎo)關(guān)系，從單向度的命令關(guān)系變成雙向性的互動(dòng)關(guān)系，從無(wú)償性的被動(dòng)服務(wù)到有償性的主動(dòng)服務(wù)。

黃曉勇說(shuō)，行政體制改革與民間組織發(fā)展是相互支撐、互為條件的關(guān)系，政府職能轉(zhuǎn)變是為民間組織發(fā)展提供空間和資源支持的前提，而民間組織發(fā)展則是承接政府職能轉(zhuǎn)移的基礎(chǔ)和保障，兩者缺一不可。

“行政體制改革成敗取決于政府職能轉(zhuǎn)變情況，而政府職能轉(zhuǎn)變能否順利，民間組織在其中發(fā)揮著重要的基礎(chǔ)和支撐作用?！彼f(shuō)，“如果政府不能及時(shí)有序?qū)⒉辉摴艿穆毮苤鸩睫D(zhuǎn)移出去，面對(duì)日益增多和復(fù)雜的社會(huì)事務(wù)，政府規(guī)模不但無(wú)法變小，反而會(huì)有進(jìn)一步反彈的壓力和可能。”

“只有通過(guò)向社會(huì)放權(quán)和轉(zhuǎn)移職能，形成政府與社會(huì)協(xié)同合作、資源互補(bǔ)的參與型公共治理模式，改變社會(huì)管理和公共服務(wù)提供的單一主體狀況，行政管理體制改革才能取得切實(shí)的成效?！秉S曉勇說(shuō)。