黃鐘

陳茹玄（1894—1955）是民國時期著名的憲法學家，曾任立法院立法委員，《聯(lián)邦政治》是其1925年由商務印書館刊行的一部名作，80多年后重版，雖有勘校等方面的瑕疵，但不妨礙讀者感受大智慧的魅力。

在這本行文簡潔明了的小冊子里，陳茹玄對美國、德國、奧地利、加拿大、瑞士、澳大利亞的聯(lián)邦制，觀同析異，探源驗用，比較得失利弊，并對“聯(lián)邦政治果適宜于中國耶？抑不適宜于中國耶？”這個問題，進行“深詳之考慮”，提出了“理想中之聯(lián)邦政治”。

陳茹玄贊賞聯(lián)治，主張“因勢制宜，不能強相模仿以求適用”，但并不認為聯(lián)邦政治就是完美之治，而是有利有弊，其利弊大小，得看國情民意。國家有無采用聯(lián)治的需要，是一回事；人民有無采用聯(lián)治的愿望，又是一回事。這就如同某人需用某種藥治療，與他是否有條件買得到這種藥、是否愿意用這種藥，是兩碼事。

在他看來，“今之論者，反輒葸葸焉懼聯(lián)邦制度之釀成分割”，“以為實行集權(quán)中央，必采單一制度，一似‘聯(lián)邦為‘集權(quán)之相反名詞”，是不明聯(lián)邦制度之為何物。分權(quán)不是分裂。他說，“聯(lián)邦政治之主要目的，實在于統(tǒng)一”，“統(tǒng)一者，不獨為聯(lián)邦政治之主要目的，抑且為聯(lián)邦政治成立之第一條件”。聯(lián)邦政治是“以分權(quán)求集權(quán)之政治，亦即以自治求統(tǒng)一之政治”。聯(lián)邦也不是松散組織，“聯(lián)邦組合之中央政府，在其權(quán)力范圍之內(nèi)，可以直接統(tǒng)治人民，不必假手于各邦政府”。在聯(lián)治之下，中央和地方各有其不可侵奪的權(quán)力，但這是分政權(quán)，而非分主權(quán)，聯(lián)邦國家之主權(quán)不可分，地方自治不可與主權(quán)并論。

在聯(lián)邦國家，統(tǒng)一，是憲法基礎上的統(tǒng)一；自治，是憲法基礎上的自治。聯(lián)邦國家“無論其政權(quán)分配方法若何，必以憲法為根據(jù)。在此憲法之下，中央與地方均不能自行損益其權(quán)限”。也正因為如此，聯(lián)邦國家必須是法治國家，因為只有維系憲法權(quán)威于不墜，人民才能既享受統(tǒng)一和自治的好處，又避免整齊劃一的治理或尾大不掉的分裂之弊。

而聯(lián)治與單一制的區(qū)別，在陳茹玄看來，“不在于權(quán)之大小多寡”，而在于單一制下的地方權(quán)力受自中央，聯(lián)治制度下的邦省自治權(quán)，受自國家憲法。只要地方有憲法規(guī)定的獨立自治范圍，此范圍不論怎樣狹小，都是聯(lián)治制度；如果地方?jīng)]有憲法規(guī)定的獨立自治范圍，只是僅有中央隨時指定的自治范圍，此范圍不論如何廣大，都是單一制。

而一個地廣民眾的大國，若無法治，其治理終將紊亂。千年來中國不就一再上演“千里無雞鳴，生民百遺一”和“內(nèi)庫燒為錦繡灰，天街踏盡公卿骨”之類的慘??？而行法治，則必有分權(quán)，要在憲法基礎上厘清權(quán)力的邊界，其中包括中央和地方之間的權(quán)力邊界（盡管這個邊界并非處于永恒不變狀態(tài)）。針對“吾國久大一統(tǒng)，中央集權(quán)為數(shù)千年政治之習慣”，“聯(lián)邦分權(quán)，危險實多”云云，陳茹玄說：“以情狀萬殊、分子駁雜之國家，欲令一中央政府巍然獨立，長駕遠御，在昔閉關自守、競爭絕少、政事單純時代，猶懼不濟；況乎今日強鄰環(huán)伺、門戶洞開，文明之進步愈速，人民之需要愈多，社會狀態(tài)日益復雜，政府責任日益繁重，而謂一孤立之中央政府，可以經(jīng)紀萬端，獨求法治乎？事雖專，任不得其當則廢；權(quán)雖大，用不得其道則危。中央有鞭長莫及之虞，地方苦枘鑿難投之政，欲求不弊之政，蓋亦難矣?！?/p>

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