滑璇

結(jié)果似在意料之中，10月底，李火根等9名農(nóng)民狀告江西省吉安市發(fā)改委的行政訴訟又輸了。

作為原告之一，李火根對此并沒有太多沮喪。在這場輸?shù)舻墓偎纠铮耙馔狻笨吹搅吮桓娉鼍叩淖C據(jù)：先鋒村土地上的商業(yè)樓盤“楓丹白露”的4份土地證。這恰恰是他此前多次向國土部門申請信息公開都未曾看到的信息之一。

這更像一種無奈的“幸運(yùn)”。

62歲的李火根是吉安市吉州區(qū)先鋒村村民，數(shù)十年來，老實(shí)的他以種菜為生。在城市大幅擴(kuò)張的浪潮中，先鋒村的菜田先后多次被征。為了弄清村里集體土地“收歸國有”的前因后果，并得到一筆相對可觀的補(bǔ)償款，李火根等9名村民，從今年初開始向省、市、區(qū)三級共10家行政機(jī)關(guān)申請信息公開。然而，一年即將過去，村民們依然沒看到希望。

看似歪打正著的行政訴訟，實(shí)際是代理律師鄧海鳳的一步棋。這個(gè)每年向各級、各地行政機(jī)關(guān)申請數(shù)百個(gè)信息公開的女律師，把申請描述成一場戰(zhàn)役：必須既有戰(zhàn)略，又有戰(zhàn)術(shù)，才有成功的可能。

“申請信息公開，從頭到尾，都是一場私權(quán)利與公權(quán)力的博弈。”鄧海鳳說。盡管不少學(xué)者認(rèn)為，信息公開中，行政機(jī)關(guān)與申請人應(yīng)該是合作關(guān)系。但實(shí)踐中，雙方往往是一方努力想要知道點(diǎn)什么，另一方卻千方百計(jì)“守口如瓶”。在這場“攻守戰(zhàn)”中，各種形式的“拒絕理由”和“申請攻略”也應(yīng)運(yùn)而生。

征地補(bǔ)償“敲門磚”

從吉安市中心的井岡山大道向西，只需步行10分鐘，便可看到幾十畝綠油油的菜田。地里長勢正旺的芹菜、小白菜、萵苣葉和高高架起的絲瓜棚，與不遠(yuǎn)處的城市樓宇、一路之隔的商業(yè)樓盤“楓丹白露”的建設(shè)工地，形成了鮮明對比。這塊鋼筋水泥中的綠色土地，便是李火根等人所在的先鋒村。

“村里人大都不愿賣地，但是迫于村委會(huì)的壓力，基本都領(lǐng)了補(bǔ)償款。按照每畝62000元的標(biāo)準(zhǔn)，我家能拿7萬多?！崩钏锌?，“一輩子啊，7萬多，什么都沒了。連生活來源都沒有。”

為了提高補(bǔ)償，律師鄧海鳳出了個(gè)主意：通過申請信息公開，揪出土地收歸國有和商業(yè)開發(fā)中的程序瑕疵。

這絕不是一個(gè)心血來潮的決定。鄧海鳳長年代理征地拆遷案件。以信息公開先行，見縫插針地撬動(dòng)每個(gè)環(huán)節(jié)的合法性，是他們的慣用的“策略”。此前三年，鄧海鳳所在的律所每年僅信息公開申請量就在6000件～8000件。

“只有通過信息公開才能獲得大量資料，找到對當(dāng)事人有利的東西?！北本┦锌颠_(dá)律師事務(wù)所律師劉義文說，如果提高征地補(bǔ)償是一扇厚重的門，信息公開就是這扇門的敲門磚。

中國政法大學(xué)法治政府研究院教授王敬波也關(guān)注“信息公開”多年，在中國目前的信息公開申請中，征地拆遷領(lǐng)域的申請量非常高，但并沒有進(jìn)入一種良性狀態(tài)。而政府拒絕、推諉的原因很多，法律規(guī)定不完備、長期養(yǎng)成的官僚心態(tài)、對信息公開認(rèn)識不足等，都是其中的重要因素。

“一些公職人員會(huì)想，既然公開可能惹麻煩、讓領(lǐng)導(dǎo)不高興，不公開又沒什么責(zé)任，不如不公開”，北京市藍(lán)鵬律師事務(wù)所律師趙彬認(rèn)為，《政府信息公開條例》（下稱《條例》）沒有明確責(zé)任機(jī)制，也是信息難以公開的原因之一。

對此，鄧海鳳卻有自己的看法：一般來說，審批程序出現(xiàn)問題時(shí)，行政機(jī)關(guān)就不敢公開?！叭绻耆凑辗ǘǔ绦颉⒁话逡谎圩鱿聛?，公開一下又有什么關(guān)系？”

為防止政府找理由拒絕，李火根等人申請信息公開時(shí)，鄧海鳳叮囑再三：一定要把兩張內(nèi)容相同、格式不同的信息公開申請表和信息公開申請書一并寄出；一定要在郵單上寫明是信息公開申請，并注明申請項(xiàng)目；一定要索取并保存對方的簽收回單；一定要用中國郵政EMS寄出。鄧海鳳的意思很簡單，“從第一步開始，就得為之后可能發(fā)生的不利局面做好準(zhǔn)備。不管以后走到哪個(gè)環(huán)節(jié)，留好這些證據(jù)，至關(guān)重要?！?/p>

1月3日，李火根、李水根等人嚴(yán)格依循鄧海鳳的交待，向江西省政府、省國土廳、吉安市政府、市國土局、市發(fā)改委、市城建局、吉州區(qū)政府、區(qū)國土分局、區(qū)發(fā)改委、區(qū)城建局共10家行政機(jī)關(guān)同時(shí)寄出信息公開申請，內(nèi)容涉及先鋒村范圍內(nèi)的土地征收、建設(shè)規(guī)劃、項(xiàng)目審批等領(lǐng)域共28項(xiàng)文件。

在李火根看來，這種四面開花的辦法“鬼得很”，足以在短時(shí)間內(nèi)打亂行政機(jī)關(guān)的陣腳。

信息“攻防戰(zhàn)”

事情并不像李火根想得那么簡單。

隨著10件郵政特快專遞的發(fā)出，一場既耗時(shí)又費(fèi)力的攻防戰(zhàn)開始了。

申請發(fā)出不到一周，吉安市發(fā)改委發(fā)來回復(fù)：補(bǔ)正。幾天后，吉安市國土局、吉州區(qū)國土分局、吉安市城建局、江西省國土廳同樣發(fā)來四份補(bǔ)正告知函。

“補(bǔ)正，就是政府認(rèn)為你沒說清要公開哪些文件，讓你重新說明白?！编嚭ｘP告訴《中國新聞周刊》，“這幾乎是《條例》中被濫用最多的一條，因?yàn)闆]有次數(shù)限制，行政機(jī)關(guān)可以讓你永遠(yuǎn)補(bǔ)正下去?！编嚭ｘP說，李火根遇到的這幾家還算不錯(cuò)，補(bǔ)正通知發(fā)出很快。有些機(jī)關(guān)直到法定最長期限——15個(gè)工作日的最后兩天才發(fā)出通知，補(bǔ)正一次，就要浪費(fèi)三周時(shí)間。在許多行政訴訟律師眼中，補(bǔ)正既拖時(shí)間、又消磨士氣，直到申請人筋疲力盡。不少申請還沒往下走，直接“折”在這道坎上。

為了達(dá)到行政機(jī)關(guān)范圍“明確”的標(biāo)準(zhǔn)，很多申請人不得不多次補(bǔ)正?！把a(bǔ)正到第二次、第三次時(shí)，原本申請公開的十幾項(xiàng)文件常被縮減成五六項(xiàng)，甚至兩三項(xiàng)?！编嚭ｏL(fēng)說，那些不是特別重要的文件，只得被排除在申請范圍之外。補(bǔ)到最后，能公開的文件，也與最初的要求相去甚遠(yuǎn)。

與那些純粹縮減申請事項(xiàng)的補(bǔ)正要求不同，李火根等人收到的5份補(bǔ)正告知中，3家機(jī)關(guān)要求附上精準(zhǔn)的土地承包位置測繪圖。為此，各種費(fèi)用加在一起已經(jīng)掏了十幾萬的9戶村民，只好又籌集了5000塊錢，請具有資質(zhì)的專業(yè)機(jī)構(gòu)制作了一張測繪圖。

在一些經(jīng)常參與信息公開案件的律師看來，被要求補(bǔ)正，并非最糟糕的經(jīng)歷。補(bǔ)正，說明至少還有余地。如果一旦被行政機(jī)關(guān)告知所申請的信息涉及個(gè)人隱私、商業(yè)秘密、國家秘密，事情就會(huì)更加棘手。這三點(diǎn)不予公開理由，不僅在最初的申請階段有效，在后續(xù)的行政復(fù)議、行政訴訟過程中依然可以發(fā)揮效力，成為不公開的主要理由。

中國政法大學(xué)法學(xué)院教授王萬華，對北京市行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議審理進(jìn)行過觀察?！皩?shí)踐中，只要作為第三人的企業(yè)認(rèn)為涉及商業(yè)秘密，行政機(jī)關(guān)絕大多數(shù)情況下就不公開了。至于國家秘密，大家更有共識?！?/p>

究竟哪些算是“國家秘密”呢？律師王優(yōu)銀有些疑惑，“比如前段時(shí)間的訴財(cái)政部民航發(fā)展基金案。我們問財(cái)政部，向每人收取50元的民航發(fā)展基金依據(jù)是什么，它說是國務(wù)院批示。請它出示批示，它說這是國家秘密?？墒秦?cái)產(chǎn)不能通過一個(gè)秘密文件征收，這個(gè)依據(jù)應(yīng)該是公開的。”

此外，上下級機(jī)關(guān)之間相互推脫、各部門均不承認(rèn)是信息制作機(jī)關(guān)、申請人與申請公開的信息之間“沒有利害關(guān)系”等，都是行政機(jī)關(guān)不予公開常用的理由。有時(shí)，行政機(jī)關(guān)還會(huì)給出“未查詢到”的答復(fù)，但這并不代表相關(guān)信息一定不存在，只是“沒找到”而已?！皩τ谡鞯夭疬w類案件，信息不存往往說明政府的行政行為違法。但它不明說不存在，卻又不提供，這讓人非常惱火”，鄧海鳳說。

行政機(jī)關(guān)的各種搪塞，很多律師和當(dāng)事人選擇了向上級部門復(fù)議。有時(shí)，上級部門不予復(fù)議，就進(jìn)一步向更上級部門復(fù)議。在鄧海鳳經(jīng)手的案件中，有的一路上告，直到申請國務(wù)院裁決。先鋒村的案子里，村民們也是逐級復(fù)議，一直“鬧”到國土部。

更多的意外在復(fù)議時(shí)出現(xiàn)了。

2013年3月24日，李火根等人向江西省住建廳提起復(fù)議。一直沒有任何回復(fù)的吉安市城建局，突然在4月初寄出兩份信息公開補(bǔ)正通知，落款日期分別為2013年1月10日、2013年4月3日?！八麄兪强吹轿覀兲崞鹦姓?fù)議害怕了，所以才一下寄出兩份補(bǔ)正通知，好像之前已經(jīng)給過我們回復(fù)一樣?！崩罨鸶f，

“這其實(shí)是溝通問題”，城建局規(guī)劃科的工作人員向《中國新聞周刊》表示。“今年1月我們收到了他們的信息公開申請，發(fā)現(xiàn)申請公開的項(xiàng)目不明確。沒有超過15個(gè)工作日的法定期限，就給他們寄了一封平信，要求補(bǔ)正?！边@名工作人員稱，平信如果沒收到，會(huì)被郵局退回。但3個(gè)月中，他們從未收到郵局退信。直到村民們找到省住建廳復(fù)議時(shí)，他們才意識到出了問題，并用EMS同時(shí)發(fā)出前后兩份補(bǔ)正通知。在市城建局看來，之所以要找到省廳復(fù)議，純粹出于一個(gè)誤會(huì)。當(dāng)被問到信息公開補(bǔ)正通知能否用平信發(fā)出時(shí)，這位工作人員猶豫了一下說，沒規(guī)定不許用平信。

有時(shí)，行政機(jī)關(guān)的回應(yīng)也是五花八門，鄧海鳳說，她記得在一個(gè)案件中，行政機(jī)關(guān)甚至寄來一個(gè)封信。除了一份同意公開的書面答復(fù)外，那些應(yīng)予公開的材料，卻一個(gè)字也沒有。鄧海鳳笑著說：這樣的回復(fù)，讓人啼笑皆非。

公開為何這么難？

在申請、復(fù)議等一套“策略”都無果的情況下，李火根等人開始嘗試司法途徑。從今年4月份開始，他們開始對江西省人民政府和吉州區(qū)人民政府提起行政起訴。

和大多數(shù)想打此類官司的原告相似，李火根等人的起訴一直沒被受理，而且從來沒有得到過任何書面答復(fù)。

北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心主任王錫鋅觀察信息公開訴訟多年，他的總結(jié)是：“當(dāng)知情權(quán)遭到行政機(jī)關(guān)拒絕時(shí)，人們訴諸法院，法院的大門卻很難開啟。”

為此，曾有律師們制定出一套專門的打法。“這種訴訟的訴狀不能寫得太詳細(xì)，寫得越多，越麻煩”，鄧海鳳說，“在這一步，我們的目標(biāo)就是讓法院受理，然后立案?！?/p>

與民事訴訟、刑事訴訟不同，行政訴訟中，須由被告政府一方承擔(dān)舉證責(zé)任。庭審中，原告律師時(shí)常借用這一條，“意外”地獲得此前申請不到的信息。

比如前面曾經(jīng)提到的涉密問題，鄧海鳳對此的處理方法是：首先由被告方證明該信息涉密；如果涉及國家秘密，該信息是否曾按法律規(guī)定向上級部門或保密部門申報(bào)?！斑@些都是要拿出證據(jù)的，”鄧海鳳說。

盡管在理想狀態(tài)下，信息公開訴訟的原告可以享有不少“特權(quán)”，但事實(shí)上，在法庭上，處于弱勢的申請人很難占到便宜。

在吉州區(qū)法院開庭時(shí)，被告方吉州區(qū)發(fā)改委帶來兩位宣傳人員一個(gè)勁兒地拍照，這讓鄧海鳳很不自在。“他們肯定覺得自己一定會(huì)打贏，才會(huì)這樣”，鄧海鳳說。而在其他的信息公開訴訟中，鄧海鳳更是不止一次聽到被告方類似的辯解：還能什么都按著法律來？這么多年，我們都是這么辦的。

就像一場注定無法打贏的戰(zhàn)爭，村民們好不容易成功立案的兩次行政訴訟都以失敗告終。對于這個(gè)結(jié)果，所有人都不感到意外。村里一些人對李火根等9戶人家持續(xù)不斷地打官司一直持觀望態(tài)度，眼見官司輸了，他們的評價(jià)是：跟政府打官司，你還能贏？

不僅在吉安市或者江西省，即便在法治程度較高的北京，想要打贏信息公開訴訟也絕非易事。10月15日，北京大學(xué)公眾參與研究與支持中心發(fā)布的《中國政府信息公開案件司法審查調(diào)研報(bào)告》顯示，自《條例》實(shí)施以來，北京市2008年一審審結(jié)的政府信息公開案件中，原告均在一審中敗訴。2010年審結(jié)的264件一審案件中，原告勝訴的案件僅有14件，占總數(shù)的5.3%。2012年這個(gè)數(shù)字有所上升，也只是336件中的59件原告勝訴，比例為17.6%。

即使勝訴，也不一定最終勝利。北京泰和泰律師事務(wù)所律師葉曉靜，就遇到過這樣的尷尬。當(dāng)葉曉靜手持勝訴判決，要求被告行政機(jī)關(guān)公開信息時(shí)，對方提出了一個(gè)訴訟中從未出現(xiàn)的新理由，拒絕公開。

北京圣運(yùn)律師事務(wù)所律師楊波認(rèn)為，在信息公開訴訟中，法院判決能否有力執(zhí)行，依然需要觀察?！叭绻姓C(jī)關(guān)不履行判決，法院能做的也就是寫寫司法建議，建議有關(guān)部門對這個(gè)責(zé)任人查處、追責(zé)、警告或者降級處分。別的，它什么也做不了?！?/p>

從2013年1月3日發(fā)出郵政特快專遞開始，先鋒村的9戶村民一直沒閑著。他們走過了申請信息公開、補(bǔ)正、行政復(fù)議、行政訴訟等所有可以走過的程序，申請公開的全部28個(gè)大項(xiàng)中，至今只部分公開了七八項(xiàng)。